鹽業體制改革中的里程碑
——淺談新修訂《食鹽專營辦法》的特點

◎ 柯賢會

2017年12月26日，國務院總理李克強簽署國務院令，正式公布了修訂后的《食鹽專營辦法》，并自公布之日起施行，這標志著我國鹽業體制改革正在向縱深推進，已經進入到了法律法規修訂環節。

此次修訂的《食鹽專營辦法》共有七章三十六條，比1996年的《食鹽專營辦法》六章二十九條多一章七條。這不是簡單的章節增加或刪減，而是從法制層面貫徹落實國務院《關于印發鹽業體制改革方案的通知》、依法治鹽的具體舉措。這次修訂重點對食鹽供應安全和食鹽質量安全管控進行了修訂，對食鹽定點生產制度和食鹽批發環節的專營制度加以完善，取消了一些與市場經濟不相適應的制度，把確保用鹽安全和激發市場活力有機結合用法律形式固定下來，為今后各級制定鹽業法律法規和更好實施鹽業監管工作打下堅實的法律基礎。

那么，修訂后的《食鹽專營辦法》有哪些新思想、新內容和新特點呢？下面筆者談談自己學習后的理解，供大家參考。

食鹽安全放在首位

修訂后的《食鹽專營辦法》開宗明義、第一條就說“為了加強對食鹽的管理，保障食鹽科學加碘工作的有效實施，確保食鹽質量安全和供應安全，保護公民的身體健康，制定本辦法”，與舊的《食鹽專營辦法》相比，增加了“科學”補碘和“確保食鹽質量安全和供應安全”，食鹽已經不再全國統一碘含量標準，而是根據各地情況“科學”確定碘含量標準，只是在這次修改中以法律形式明確。修訂后的《食鹽專營辦法》之所以把“食鹽質量安全和供應安全”放在突出位置，是因為食鹽安全是群眾身體健康的基礎，關系千家萬戶，必須切實抓牢抓好，不得馬虎大意。

為了將“確保食鹽質量安全和供應安全，保護公民的身體健康”落在實處，修訂后的《食鹽專營辦法》又從食鹽管理、生產銷售、懲戒處罰等方面進行了具體規定。在加強非食用鹽管理方面，第五條規定“鹽業主管部門應當加強工業鹽等非食用鹽管理，防止非食用鹽流入食鹽市場”。在食鹽生產方面，第十條第二款規定“食鹽應當按照規定在外包裝上作出標識，非食用鹽的包裝、標識應當明顯區別于食鹽”。在食鹽銷售方面，第十九條明確了禁止銷售不符合食品安全標準的食鹽，并完善了禁止作為食鹽銷售的產品類別。在加大違法行為懲戒力度方面，對違法食鹽質量安全和群眾身體健康的違法行為，提高了處罰數額，明確了違法經營企業退出機制和行業禁入等措施，對情節嚴重的違法行為，與治安管理處罰法、刑法作了銜接，同時把做好法律責任與食品安全法等法律法規的銜接。

這些條款和規定把食鹽質量安全放在更加突出的位置，體現了國家對食鹽質量安全的高度重視，對違法行為的“零容忍”，回應了群眾的期盼，這是鹽業體制改革的核心，也是《食鹽專營辦法》修改的重要目的。

食鹽專營制度更加完善

本次修訂《食鹽專營辦法》是立足我國的國情，再次在第二條明確規定“國家對食鹽實行專營管理”，這充分體現了國務院《關于印發鹽業體制改革方案的通知》中，關于“堅持食鹽專營制度基礎上推進供給側結構性改革”的精神，澄清了社會上關于國家取消食鹽專營的誤解。

此次修訂的《食鹽專營辦法》在食鹽生產方面，第八條規定：“國家實行食鹽定點生產制度。非食鹽定點生產企業不得生產食鹽”。在食鹽銷售方面，第十二條規定“國家實行食鹽定點批發制度。非食鹽定點批發企業不得經營食鹽批發業務”，第九條規定：“省、自治區、直轄市人民政府鹽業主管部門按照統一規劃、合理布局的要求審批確定食鹽定點生產企業，頒發食鹽定點生產企業證書，及時向社會公布食鹽定點生產企業名單，并報國務院鹽業主管部門備案”。第十三條規定：“省、自治區、直轄市人民政府鹽業主管部門按照統一規劃、合理布局的要求審批確定食鹽定點批發企業，頒發食鹽定點批發企業證書，及時向社會公布食鹽定點批發企業名單，并報國務院鹽業主管部門備案。食鹽定點生產企業申請經營食鹽批發業務的，省、自治區、直轄市人民政府鹽業主管部門應當確定其為食鹽定點批發企業并頒發食鹽定點批發企業證書”，第十四條第一款規定：“食鹽定點批發企業應當從食鹽定點生產企業或者其他食鹽定點批發企業購進食鹽，在國家規定的范圍內銷售”。

這些堅持和完善食鹽定點生產、定點批發制度，不再核準新增食鹽定點生產、定點批發企業的規定，明確省級鹽業主管部門按照統一規劃、合理布局的要求，審批確定食鹽定點生產、定點批發企業，并在規定范圍內銷售，是對食鹽專營制度的補充和完善，使之更符合當前鹽業工作實際。

市場活力充分釋放

修訂后的《食鹽專營辦法》取消了一些與市場經濟不相適應的制度。取消食鹽產、運、銷等環節的計劃管理。刪去了原辦法關于食鹽生產、批發、分配調撥、運輸等實行指令性計劃管理，以及核發食鹽準運證的規定。取消食鹽產銷隔離、區域限制制度。食鹽定點批發企業在國家規定的范圍內銷售食鹽，任何單位或者個人不得阻止或者限制。改革食鹽政府定價機制，刪去國家規定食鹽價格的規定，明確食鹽價格由經營者自主確定，增加規定縣級以上地方人民政府價格主管部門應當加強食鹽零售價格的市場日常監測，當食鹽價格顯著上漲或者有可能顯著上漲時依法采取價格干預或者其他應急措施。

這些規定改變了食鹽產、運、銷領域的計劃管理模式，打破食鹽銷售區域限制，取消政府定價，引入市場競爭，發揮市場在資源配置中的決定性作用，充分釋放了市場活力。

食鹽監管專業精細

修訂后《食鹽專營辦法》第四條規定“國務院鹽業主管部門主管全國鹽業工作，負責管理全國食鹽專營工作。縣級以上地方人民政府確定的鹽業主管部門負責管理本行政區域的食鹽專營工作”、“國務院食品藥品監督管理部門負責全國食鹽質量安全監督管理。縣級以上地方人民政府確定的食鹽質量安全監督管理部門負責本行政區域的食鹽質量安全監督管理。”

這次修改明確了食鹽專營工作由政府鹽業主管部門直接管理，不再委托鹽業主管機構負責，食鹽質量安全監督管理由政府確定的食鹽質量安全監管部門負責，剝離了由原來鹽業公司負責食鹽質量安全，從而做到了政企分開，明確將食鹽監管分為食鹽專營監督管理和食鹽質量安全監督管理兩條線，職責更為清晰。

在部門協作機制方面，增加了部門之間加強協作，通過政務信息系統實現信息共享的條款，維持了鹽業主管部門負責食鹽專營工作的職責，并增加規定國務院食品藥品監管部門和縣級以上地方人民政府確定的部門負責食鹽質量安全監督管理的職責，從而做到了食鹽監管專業化、精細化，部門協作常態化。

社會共管格局形成

修訂后的《食鹽專營辦法》從食鹽企業、應急儲備、舉報、處罰力度等方面出臺了一系列條款，建立了一系列制度，形成了企業自律、政府監管、社會監督齊抓共管的格局，

建立信用體系，加強行業自律。修訂后的《食鹽專營辦法》第六條規定“國務院鹽業主管部門應當會同有關部門加強對食鹽生產、批發企業及其董事、監事、高級管理人員的信用管理，建立健全信用信息記錄、公示制度，提高食鹽行業信用水平”。第七條規定“ 依法成立的鹽業行業組織依照法律、行政法規和章程，保護企業合法權益，加強行業自律，促進企業守法、誠信經營，引導企業公平競爭。”加強對食鹽企業及其董事、監事、高級管理人員的信用管理，開展行業自律，開展公平競爭。

建立生產購銷記錄制度，便于追溯監管。修訂后的《食鹽專營辦法》第十條規定“食鹽定點生產企業和非食用鹽生產企業應當建立生產銷售記錄制度，如實記錄并保存相關憑證。記錄和憑證保存期限不得少于2年”。第十五條 規定“食鹽定點批發企業應當建立采購銷售記錄制度，如實記錄并保存相關憑證。記錄和憑證保存期限不得少于2年”。這便于監管部門進行檢測和追溯。

建立儲備應急管理制度，保障供應。修訂后的《食鹽專營辦法》第二十條規定“省、自治區、直轄市人民政府鹽業主管部門應當根據本行政區域食鹽供需情況，建立健全食鹽儲備制度，承擔政府食鹽儲備責任”。第二十一條規定“食鹽定點生產企業和食鹽定點批發企業應當按照食鹽儲備制度要求，承擔企業食鹽儲備責任，保持食鹽的合理庫存”。第二十二條規定“鹽業主管部門應當會同有關部門制定食鹽供應應急預案，在發生突發事件時協調、保障食鹽供應”。 概括為一句話就是建立了“政府擔責、企業儲備、保障供應”的食鹽儲備應急制度，更加有效保障市場供應。

加大懲處力度，對不法分子形成震懾。修訂后的《食鹽專營辦法》專門用第六章八條，對各種鹽業違法行為情形進行定義、懲處，加大了對生產、銷售環節和法定代表人、直接主管人、責任人的處罰力度，并對構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任，增加了違法成本，對不法分子形成了震懾。

建立舉報制度，形成社會共管局面。第二十五條規定“鹽業主管部門、食鹽質量安全監督管理部門應當向社會公布本部門的聯系方式，方便公眾舉報違法行為。鹽業主管部門、食鹽質量安全監督管理部門接到舉報，應當及時依法調查處理。對實名舉報，鹽業主管部門、食鹽質量安全監督管理部門應當為舉報人保密，并將處理結果告知舉報人”。 這是新增加的條款，目的是發動全社會力量，形成共管共治食鹽的格局。

總之，新修訂的《食鹽專營辦法》緊緊圍繞國務院《關于印發鹽業體制改革方案的通知》，以確保食鹽質量安全和供應安全為核心，在堅持食鹽專營制度基礎上推進供給側結構性改革，堅持依法治鹽，創新管理方式，健全食鹽儲備，嚴格市場監管，建立公平競爭、監管到位的市場環境，培育一批具有核心競爭力的企業，逐步形成符合我國國情的鹽業管理體制，更好地發揮政府、市場、社會作用，以法律形式確保食鹽質量安全和供應安全，保障人民群眾身體健康，成為我國鹽業體制改革過程中的一座里程碑。