城市總體規劃中生態控制線的劃定方法探索

任 智 超

(北京清華同衡規劃設計研究院有限公司長三角分院，江蘇 蘇州　215000)

0　引言

城市生態安全是我國重要的城市發展策略，是實現城市精明增長和結構優化的基本保障，是維護城市所在區域生態系統結構持續和穩定的重要指導。2016年國家發布《十三五規劃綱要》，提出“落實生態空間用途管制，劃定并嚴守生態保護紅線，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變。建立森林、草原、濕地總量管理制度。”2017年環境保護部辦公廳、國家發展和改革委員會辦公廳發布了《生態保護紅線劃定指南》。但目前生態控制線劃定的相關政策及規定主要針對環保部門，與城市規劃管理需求不匹配。在城市總體規劃編制中，生態控制線的劃定是規劃的先行要素并作為確定發展規模、空間結構、土地使用等其他各項要素的剛性約束。因此其劃定方法和包含內容需要進行單獨探索。

1　概念與體系

1.1　國內相關研究

俞孔堅等在《北京城市擴張的生態底線——基本生態系統服務及其安全格局》中提出，城市生態底線的實質是維護最低限度生態系統服務的安全格局，也就是維護生態系統服務的最關鍵、最高效的、不可替代的土地和空間格局；周銳等在《基于生態安全格局的城市增長邊界劃定——以平頂山新區為例》中運用GIS手段基于水資源安全、地質災害規避、生物多樣性保護和游憩資源安全四個方面進行分析，同時考慮生態安全阻力因素，最終確定最合適的生態安全格局。

全國第一條城市基本生態控制線是2005年深圳劃定的。武漢首次提出分區管制的概念，將基本生態控制線范圍和形成的生態保護范圍進一步劃分為“生態底線區”和“生態發展區”兩個層次，實施不同的分區管控。廣東省率先提出“區域綠地”規劃建設理念，并在《廣東省區域綠地規劃指引》中定義了區域綠地的概念。

1.2　生態控制線的概念

城市總體規劃中的生態控制線是為保證城市生態安全，優化城市空間結構和布局，在尊重城鄉自然生態系統和合理環境承載力的前提下，圍繞保護重點生態要素劃定的生態保護用地的邊界線。

2　榮成市生態控制線的劃定方法

2.1　生態控制線劃定技術路線

榮成市作為山東省濱海縣級市，生態本地優良，其生態控制要求比一般城市地區更為嚴格。以榮成市城市總體規劃為例，來研究城市生態控制線的劃定方法，更具有普適性。總體規劃中城市生態控制線的劃定，首先以環境保護科學中的生態敏感性評價、自然本底的控制為基礎，其次結合相關法規、綜合各類規劃疊加需要進行人為管控的區域，同時考慮城市建設的需求留出需要預留的廊道等空間，最終形成更加綜合、細致、可實施的城市生態紅線控制體系。

生態紅線控制體系可以總結為“三個控制內容、兩個管理級別”。三個控制內容為現狀最有生態保護保育價值的區域、人為強制管控區域、構建生態格局必須控制的區域三個大類。根據生態系統服務的重要性和監管級別，將生態控制線范圍分為一級管制區和二級管制區。一級管制區指對維護自然生態系統服務、保障城市生態安全具有關鍵作用的生態保護空間，是生態控制線的核心區域。二級管制區指對維護自然生態系統服務、保障城市生態安全、構建健康城市發展格局具有重要作用，需要進行保護和管控的重要區域，見圖1。

2.2　所涉及的部門

與生態相關的管理部門眾多，涉及到的數據龐大繁瑣，包括上級管理部門、發改委、國土局、水利局、環保局、林業局、旅游局等。各部門生態管制重點不同，工作內容瑣碎繁雜，因此各類規劃和部門之間的內容融合與協調是劃定生態控制線的首要工作內容，見表1。

部門規劃名稱相關主要內容涉及的生態控制線上級管理部門《威海市域生態控制線規劃》《威海市生態控制線規劃》《威海市環境總體規劃(2013—2030年)》威海市域范圍內生態控制線及生態環境保護的目標所有生態控制線發改委《榮發5號關于深入推進生態榮成建設打造生態文明先行示范區的實施意見》需要重點保護的自然保護區、森林公園、景區及保護措施自然保護區界線國土局《榮成市土地利用總體規劃(2006—2020年)》2020年農用地和基本農田規模要求、基本農田分布數據基本農田邊界線、地質災害區邊界線水利局《榮成市河流水庫現狀概況》飲用水水源保護區、需保護的大中型水庫、河流河流水域保護邊界線、飲用水源保護區邊界線林業局《榮成市林業和森林生態環境建設現狀與規劃》市域內現狀林地規模和分布情況,國有林場情況保護林地邊界線、國有林場邊界線海洋與漁業局《海洋與漁業局榮成市生物多樣性生態保護情況報告》提出風景名勝區、自然保護區、港口以及生態濱海岸線及防護區規模,各類島嶼和群島情況生態岸線保護邊界線、需保護的島嶼邊界線環保局《榮成市環境質量檢測報告》環境保護的相關目標生態控制線劃定的總量控制旅游局《榮成市旅游業發展現狀》主要景區的現狀和發展情況旅游景區邊界線文廣新局《榮成市文物保護單位一覽表》列舉威海市文物保護單位文物保護單位邊界線地震局《榮成市地震斷裂帶分布情況》地震斷裂帶分布地震斷裂帶邊界線

2.3　數據整理和劃定方法

首先是基礎數據的整理，將土地利用總體規劃、林地保護利用規劃、1∶10 000的市域地形數據等基礎數據進行坐標系的統一、數據的整合，依靠RS和GIS手段，形成市域內最基本的自然生態要素基底圖。然后綜合各類法律法規，將規定中需要進行控制的內容落實到圖紙中，形成可以落地的線性數據。最后結合城市空間發展的需求，對未來禁止或限制開發區域進行預留，并落實到統一的數據庫中。

城市總體規劃中生態控制線劃定過程，不是過度依靠軟件進行單一的數據處理，而是應當不斷地通過“數據處理→城市建設空間耦合度評價→沖突斑塊刪減校對→數據再處理”的循環工作，盡可能增加生態控制線外圍空間與城鄉建設空間的空間耦合度，降低城市建設的風險和阻力，保證城市完整生態安全格局的同時，留有足夠的城鄉發展建設空間。

2.4　具體的劃定

2.4.1現狀最有生態保護保育價值的區域

該區域是指基于榮成市自然生態現狀，將山、田、水等生態本底自然要素進行價值評估，通過GIS軟件進行基礎數據的處理，劃出必須進行生態保護的自然區域。具體包括山體、林地、海洋、河湖、農田五個部分。

2.4.2人為強制管控區域

對多個類型，不同部門制定的規劃及法律法規要求進行梳理，整理出必須進行強制管控的區域，主要分為資源保護和風險避讓兩個大類，見表2。

表2　人為強制管控區域劃分

2.4.3構建生態格局需控制的其他區域

這里主要是指廊道，包括交通、基礎設施廊道和河道水網生態綠廊。

交通、基礎設施廊道。對市域內的重要公路、基礎設施進行防護廊道的預留。具體包括：電力電信、熱力燃氣、輸油管道等，國道、省道、鐵路、軌道交通、快速路等。

河道水網生態綠廊。結合水利局和環保局對河流水系保護的意見和要求，根據河流重要性對主要河流兩側進行廊道預留，對不同類型的水庫周邊進行保護范圍的預留。

2.5　生態控制線空間邊界確定

規劃將現狀建設用地、城鄉建設用地、非城鄉建設用地、重大項目用地、城鄉規劃建設用地、村莊規劃建設用地和主要發展片區內零碎管控區從生態控制線內扣除，見表3。

表3　榮成生態控制線分類及分級一覽表

3　結語

關于總體規劃中生態控制線劃定的方法，文章所取案例榮成市屬于沿海生態旅游型城市，因此在生態控制線的劃定中增加了與海洋相關的內容，控制的要求也更加嚴格。對于其他城市生態控制線的劃定，均要考慮各類不同的生態要素和管理要求，同時針對不同類型的城市特點，其生態控制線所包含的內容以及管理的重點也不同，從而突出城市的自身形象、形成量身定制的城市生態基底。

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