社區治理改革的現實困境、關鍵要素與模式
——以第二批全國社區治理和服務創新實驗區為考察對象

張繼軍 陳蓉蓉

黨的十八屆三中全會確立了全面深化改革的總目標，并明確提出了 “創新社會治理體制”、 “改進社會治理方式”、 “推進城鄉社區治理”等改革任務，形成了從國家治理、社會治理到社區治理一體貫通、一脈相承的治理體系，為推進社區治理創新指明了方向。在此背景下，全國各地區為適應新形勢、新任務的需求，按照創新社會治理體制的框架指引，加快了治理方式的轉變，積極推動社區建設和發展從政府單一主體向政府、社區居民和社會組織多元主體轉變，從政府管理、控制社會向政府調控、引導、服務和整合社會轉變，逐步構建起政府、社區居民、社會組織等多元主體參與的社區治理模式。

一、社區治理改革的現實困境

20世紀90年代以來，科層制治理由于 “狹隘的服務視野、政策目標與手段相互沖突、資源運作重復浪費、政府機構設置出現重疊、公共服務分布于各部門間，具有明顯的分散性和不連貫性”①。此外，政府部門為追求自我權利的擴張，較少考慮政府和政策的整體目標，特別是面對棘手問題，容易出現執行工具相互沖突或隔閡狀態，此時部門間就會呈現出碎片化狀態②，進一步強化了部門主義、各自為政、管理分割、服務裂解等各種弊端。西方國家政府通過重塑公共部門協調和整合機制的改革，有效地應對了公共服務分散化和碎片化的治理困境。從我國社區治理的改革實踐來看，社區治理和服務過程中呈現出兩個結構性碎片化，即政府部門之間隔離產生的政府碎片化，以及因政府碎片化而生成的社區碎片化。換句話說，我國城市社區治理碎片化具有特殊性，其根源在于政府碎片化，社區碎片化對我國城市社區治理也有著深層次的影響。因而，我國城市社區治理改革實踐過程中會存在若干困境。

政府碎片化。傳統公共行政由于過度強調政府內部職責分工、層級節制和內部管制，造成了組織流程的分割，導致了部門間缺乏協調和 “本位主義”的盛行。以管理主義和市場化為革新理念的新公共管理則囿于單一政策或單一部門的成本效益分析，形成了部門利益的局限而忽略了部門之間的相關性和政策之間的整體性。③政府碎片化，也就是政府部門之間的隔離、不協調、不合作的狀態，我國的各級政府在一定程度上可認為是呈現碎片化（Authority Fragmented）的部門權威體系。這種部門權威體系造成了政府碎片化，表現為：官僚體系下的分工不合理或者過分專業化，缺乏部門協調，促使職能分工帶來政府碎片化；部門主義下普遍存在信息孤島、數據割裂，部門利益強化了政府碎片化；權力關系下的協調按照部門強勢與弱勢建立起來，部門協作不可持續，權力關系固化了政府碎片化；軟預算約束下，每個部門希望多管事、多資源，造成職能膨脹和部門主義的加劇。④

社區碎片化。我國社區碎片化有其特殊性，論其根源，在于政府碎片化。條塊分割，政府部門奉行部門利益至上的原則，各自為政，致使延伸到社區的資源、信息、服務呈現碎片化。加之社區在“只唯上、不看下”的導向下，生產虛假需求或扭曲真實需求，忽略了居民的真實需求，造成社會問題社區化，即 “生病的是政府，卻總是由社區來看病”。在社區治理中，社區居委會、公共服務站、社區社會組織、轄區單位等主體間呈現一定程度的權責碎片化、權責沖突、協調乏力。與此同時，社區治理資源也呈現碎片化，這進一步加劇了社區治理效能的低下，造成社區居民的真實需求得不到有效回應。

政府碎片化、公共管理奉行部門主義、 “行政縫隙”的存在等因素導致了公共管理和公共服務效果不佳，進而擴大了服務縫隙、降低了服務效率、損害了服務公平。從功能上看，政府碎片化和社區碎片化在社區治理和服務過程中產生了四個低效，即公共管理低效、公共服務低效、居民自治低效和社會參與低效。

公共管理低效。治理不是一種活動，而是一個過程。治理過程的基礎不是控制，而是協調。各部門之間的單打獨斗，使得它們缺乏協調溝通、相互爭奪地盤，公共管理效能自然不高。加之政府部門存在 “專業化—部門化—利益化—制度化”的路徑依賴，使公共管理陷入 “高成本、低效率”的困境，部門管理也產生大量 “縫隙”。同時，對具有競爭性質的公共部門進行壟斷，必然意味著對競爭的排斥和限制。正如公共選擇理論所言，公共部門的壟斷特性免除了部門外部競爭的壓力，也免除了提高公共管理質量和效能的內在動力。公眾監督參與主體和渠道的缺失，致使公共部門得不到有效監督，加劇了公共管理低效。

公共服務低效。碎片化治理存在著互相沖突和重復的項目，導致資源浪費并使服務使用者感到沮喪，在對需要作出反應時各自為政，公眾無法得到服務，公共服務殘缺，公共服務效能自然低下。在我國社區治理的具體實踐中，專業部門的建設職能相比于服務職能被放在更重要的位置，即存在著“重建設、輕服務”的治理傾向。此外，社區治理實踐中社會組織所能發揮的作用被忽視，導致公共服務提供和公民需求的背離，即政府提供的不是居民需要的，居民需要的政府卻沒有提供。

居民自治低效。美國哲學家約翰·杜威認為，“民主必須始于公民的家園，而這個家園就是我們生活的鄰里社區。它們永遠是培養民眾精神的首要組織”⑤。何肇發認為，社區是區域性的社會，就是人們憑感官就能感覺到的具體化了的社會。⑥社區治理不僅是社會治理的一個重要方面，更是社會治理的起點。在我國社區治理實踐中，居民的參與意識并未顯著提高，依舊會出現社區參與 “專業戶化”的困境，即參與社區治理的都是 “老面孔”和“常客”， “陌生面孔”相對較少。可以認為，在我國社區治理中，居民自治能力低，居民自治水平低，居民自治低效。要提升居民參與，關鍵在于政府向社區賦權、社區向居民賦權，將個人利益嵌入社區公共利益，使社區成為真正的居民利益共同體。賦予社區居民自主權，其實質就是賦予和激活社區居民自治權，發揮社區居民的主體性、能動性和創造性。

社會參與低效。在政府主導型的社會管理體制下，政府是 “包打天下”的全能管家。這一方面使基層社會對政府產生了依賴，另一方面又造成了政府對基層社會的主導、控制和強壓。⑦由于歷史因素，在 “政府強、社會弱”格局下，社會建設滯后于經濟建設。近年來，各種社會力量不斷壯大，但其社會參與能力不足、參與意愿不強、參與責任不夠，社會參與自然低效。在社區治理中，社區公共物品和公共服務資源相對有限，政府也是有限政府，其投入社區治理的資源遠不能滿足社區居民的多樣化需要。因而，在社區治理體系和治理能力現代化中，需要政府和社區居委會積極培育社會力量，釋放更多社會空間，并通過賦權增能，增強社會力量參與能力，擴大社會組織參與范圍。

二、社區治理改革的關鍵要素

革新理念：多元參與、跨界合作。跨界合作強調政府部門、私人部門和非營利組織之間的良性互動和相互依賴的關系，跨界合作在結構上有效地克服了以往公共服務提供分散化和碎片化困境。⑧不同領域部門的功能整合是跨界合作的本質，不同領域機構的伙伴關系是跨界合作的基本工具。⑨實驗區革新理念，從包攬理念轉向多元參與，從部門壟斷轉向跨界合作，加快政府職能轉變力度，從對政府與社會、政府與市場關系的重新界定出發，理順政府、市場和社會的關系，政府簡政放權給社區松綁，采用有利于合作的新型政策工具，如服務外包、服務購買、定向采購、項目補貼等，以提升社區治理和服務效能。⑩首先，跨越政府與市場領域邊界的合作，將行動者鎖定在共同目標下一起行動產生增值效益。廣東省廣州市羅湖區引入順豐快遞公司，開展社區服務，包括社區公益服務如就業、特殊群體免費郵遞、政策宣傳等。信息技術則為跨界合作提供了技術支撐。上海市徐匯區推出 “生活服務云”，構建便民服務、志愿服務、公益服務和專業服務的綜合服務體系，組建線下服務供應商資源數據庫，引入服務供應商600余家。其次，跨越政府與社會領域的邊界合作，賦權社會，發揮社會的專業性、主體性功能。江蘇省南京市玄武區啟動社區公共服務外包試點，將公共服務整體打包，采取定向購買、公開競標等方式交由民辦專業社工機構承接，調動社會組織參與社區服務的積極性，促進公共服務社會化。浙江省嘉興市秀洲區新塍鎮通過與 “NPI”上海屋里廂社區服務中心合作、引入“嘉興市孝慈為老服務中心”社會組織，提供技術支持，培育本土專業機構 “新塍鎮家庭社會工作服務中心”，為居民提供專業化、個性化服務。最后，跨越政府、社會與市場的邊界，通力合作，走向多贏。江蘇省南京市雨花臺區通過向社會組織購買服務，促進政社合作；通過項目推介，引導企業向社會組織提供資源扶持；通過定向采購，引導高校專業機構為社工開展專業培訓；通過社區與社會組織對接會和社區項目定制會，促進社 （社區）社 （社會組織）合作。

大部制改革：優化政府協調。跨越政府部門邊界的合作，通過政府部門間系統協調和有效協作擺脫因剛性行政環境而出現的碎片化，打造 “無縫隙政府”、 “整體性政府”。各實驗區都把推進社區治理和服務創新實驗納入黨委、政府重要議事日程，普遍建立了領導協調機構，明確了相關部門職責，形成了黨委政府領導、部門密切配合、層層抓好落實的工作機制。?為解決政府部門協調問題，改變以往部門各自為政，政府組織走向大部制，進行組織分割和區域隔離，采用 “部門+”戰略。第一種“部門+”行動，即在部門職責不變情況下，分大類建立一個協調機構來協調大類中各個部門之間的關系。湖北省武漢市武昌區成立民政工作委員會，理順職能關系、完善社區多元治理，統籌社區建設資金、基礎設施建設、社區民生服務。具體機構不減，職責不變，但由民政工作委員會來統籌、協調，具體包括統一規劃、統一資源配備、統一考核等。第二種 “部門+”行動，即機構合并，通過職能整合，機構合并建立大部制。如江蘇省蘇州市工業園區建立社會事業局，這個部門由社會事業當中的七八個部門整合而來，包括民政事業、殘疾人事業、養老事業、衛生和計劃生育事業等。第三種“部門+”行動，即根據政府權力運行流程再造部門，再造運作機制。上海市浦東新區在區級層面建立多層次的橫向協調機構，促進條塊結合。在區內成立區工作委員會，加強區級部門橫向協調，實行大聯動機制，解決街道鄉鎮面臨的多頭管理問題。在社區層面建立社區委員會，將其作為社區代表大會的常設機構，加強與機構企事業單位的協商共治機制。

“社會組織+”：結構性變化。共同體需要社會組織才能夠生成，我們要建立的社區社會共同體，沒有社區社會組織這個共同體是無法生成的。基于此，政府采取 “社會組織+”行動，一方面引入專業社會組織，另一方面培育本土草根社會組織。“社會組織+”的具體做法一種是實施嵌入式三社聯動，即由公益創投牽引的 “社區+機構社工+專業社會組織”的互動過程，也就是政府向社區外的社會組織購買服務，由專業社會組織向社區居民提供專業化、個性化服務的過程。例如，廣東省深圳市坪山新區、廣東省佛山市南海區設立粵港澳合作社區服務項目，引入香港和澳門社工機構開展專業化服務，并培育本土專業社工機構。政府直接供給服務無法調動居民參與，就交給社會組織供給服務，但是，這更像是從一個極端走向另一個極端，更像是另一種控制，而不是協調。?另一種是實施內生式三社聯動，即由公益創投牽引的 “社區+內生社工+內生社團”的互動過程，也就是政府向社區居民委員會賦權，對社區居委會成員進行專業社會工作技術與方法培訓，內生社區社工，內生社區社會組織。例如，四川省成都市成華區以 “院落+社團”為實驗主體，細化居民自治單元，構筑多元治理模式：一種是 “老舊小區專委會+院委會”合作自治模式，二種是 “拆遷社區 （村改居社區）專委會+院委會+監事會”合作自治模式，三種是 “涉農社區居委會+集體經濟組織+社會組織+連心驛站+物管單位+區域協商共治聯合會”合作自治模式，四種是 “企業社區政府+企業”合作自治模式，五種是“新建小區居委會+業委會+物業公司+開發商”合作自治模式。

“硬技術+”：建構智慧社區。硬技術伴隨硬科學發展而發展，是以物的 （物理的、機械的、化學的）屬性來發揮其作用，具有使用性、反復性較低，成本較高的特質。 “硬技術+”，也可以稱為“互聯網+社區行動”，互聯網具有業務整合、職能整合、信息互換、過程公開、資源整合、精簡流程和結果透明等優勢，可極大提升公共管理效能和公共服務效能。各實驗區利用信息技術，實施 “互聯網+”公共管理、公共服務、便民利民服務、志愿服務等行動，實現了業務歸并、信息交換、資源共享、流程精簡，有效地促進了部門協作，減輕了社區負擔，增強了社區管理和服務效能。其中使用頻率最高的是社區公眾微信號、社區QQ群，實際上互聯網還結合了物聯網，包括數字技術、大數據分析技術。第一，構建智慧社區，使社區公共服務智能化。例如，上海市徐匯區建設社區治理服務云平臺，即 “政務服務云”、 “管理服務云”和 “生活服務云”，通過 “云”技術和制度創新實現社區居委會事務、社區事務、部門事務的分流和分類治理。第二，建構 “互聯網+成熟市場組織”，優化社區服務。江蘇省常州市天寧區與常州本地 “互聯網+”——“淘常州”合作，建立“O2O”社區服務點，打造智慧生活公共服務平臺。重慶市渝中區、黑龍江省哈爾濱市南崗區實施 “互聯網+養老服務”行動，建立養老服務信息平臺和網上養老院，引導專業機構加盟，實現養老服務需求與養老服務供給有效對接。第三，借助信息技術，實現資源交融。廣東省佛山市南海區建立社區公共管理和公共服務的 “一次采集、多次應用”的大數據平臺，GIS技術集成社區人、事、地、物、組織等基礎信息，實現信息交換和資源共享。

“軟技術+”：提升居民參與。軟技術是隨著軟科學的發展而發展的，是指人類用于組織、管理、協調、統馭社會實踐活動的各方面關系的方法和手段。?“硬技術+”有助于提升服務效能和效率，但解決不了居民參與的問題。 “軟技術+”就是依托社會工作技術，提升社區居民參與，培育居民自治能力的過程。 “軟技術+”的具體做法包括：一是“開放空間會議+”技術，賦權社區居民。它是一種可以把諸如多方利益主體、技術、物品、事件等要素串起來，使這些要素發生協同效應，賦權居民，提升居民參與水平，使居民思維和行為發生改變的軟技術。湖北省黃石市政府重視社區居委會的專業化建設，引入專業機構加強社區居委會社會工作實務能力訓練，開展黃石市公益創投大賽，通過項目扶持，鼓勵社區居委會成員用專業方法引導居民開展自治活動。二是 “參與式技術+”，賦權社區居委會。北京市東城區加強社區居委會的專業技術培訓，實施參與式治理能力、參與式會議主持人技術應用與實踐、社會工作人才專業督導等專題培訓項目，提高社區居委會的專業能力。江蘇省南京市雨花臺區搭建能力建設平臺，開展參與式培訓、專題沙龍工作坊，提升社區居委會專業能力水平。

創新制度：推進配套工程。制度創新是指能使創新者獲得追加利益而對現行制度進行變革的種種措施與政策。社區治理制度創新則是指根據社區發展的主客觀情況，運用新理念、新思路、新方法，建立健全解決社區問題的配套制度的實踐過程，達致彌合制度縫隙，發揮整體制度公平、高效、科學的結果。解決制度壁壘問題，制度間的配套化和體系化是關鍵，很多實驗區探索完善配套制度來保障社區治理實驗能夠順利進展。例如，上海市出臺社區治理 “1+6”文件，在此基礎上，上海市浦東新區結合區域實際出臺 “1+20”配套文件，從街鎮治理體制改革、居村治理體系建設、加強基層隊伍建設、提高基層治理合力、完善基層治理保障等多個方面進行制度安排。廣東省廣州市越秀區下發文件，規定社會組織直接登記注冊資金由 “實繳制”轉變為 “認繳制”，同時建立社會工作發布機制，發布居民自治解決方案和案例，引導居民自治，提升居民自治水平。

“公共資源+”：撬動社會資源。社區治理是資源共享、利益互動的過程。地方政府需要依托職能部門，利用行政機制，整合財政資源；依托社區組織和草根組織，利用自愿捐資機制，整合社區資源；依托轄區單位，利用共建機制，整合單位資源。?社區治理過程也是資源整合的過程，前期需要依靠政府財政資金啟動，如政府倡導的公益項目創投、政府定向采購、種子基金等，后期需要依靠財政資金撬動社會資本，吸納社會力量和社會資金參與社區治理。?“公共資源+”的具體做法一是實施企業和社區合作，鏈接社會資源。政府提供系列治理工具整合社會資源來推動社區公益事業建設和公益服務發展，以政社合作、政企合作模式，積極引導社會力量參與實驗區的建設。例如，江蘇省南京市雨花臺區搭建資源整合平臺，實施政社合作購買服務、企社合作資源扶持以及公益推薦、公益洽談。二是發展社區基金會，挖掘本土資源。浙江省嘉興市秀洲區新塍鎮以基金會形式為社區提供資金支持，探索社區發展基金會。新塍鎮聯合發展商會互助資金會與禾城農商銀行合作推出 “禾城續貸通”金融產品，募集社會資金、整合社會資源，支持社區及社會力量創辦各類公益服務項目，實現了公益資金來源渠道由政府主導到社會力量主導的轉變。

三、社區治理改革的模式

世界歷史理論的方法論告訴我們，在考察社會歷史問題時，不能僅僅從一國的視野來考慮，必須同時具有 “世界歷史”的眼光。這就要求我們在進行社區治理的過程中，要自覺把握世界歷史發展的規律和潮流，以此來審視和進行我們的工作。縱觀中西方社區治理歷程，存在諸多社區治理模式的討論，但是已經達成基本共識。西方發達國家社區治理可分為三種模式：第一種是政府與社區行為緊密結合，政府對社區進行較為直接和具體的干預，政府行政力量對社區治理的影響和控制力較強的政府主導型模式。第二種是政府部門人員與地方其他社團代表共同組成社區治理機構，或由政府相關部門對社區工作和社區治理進行規劃、指導，并撥給相應經費的混合型模式。第三種是政府與社區相對分離，政府對社區的干預以間接方式為主，其主要是通過制定各種法律法規去約束主體行為，協調社區利益關系，提供居民參與的制度保障，社區內治理事務則完全實行自主與自治的自治型模式。就我國社區治理而言，學術界普遍認為存在三種模式：政府主導型社區治理模式、自治型社區治理模式和合作型社區治理模式。但是，從第二批全國社區治理和服務創新實驗區的實踐考察來看，我國社區治理不完全是行政安排型治理模式，也不完全是自主型治理模式，而是多元組合型治理模式。

行政安排型模式中，在政府主導的 “沙漏型”治理結構下，社區居民成為社區服務的 “被動接受者”，政府組織儼然成為全能主義的 “管家婆”，社區組織淪為其隨意驅使的 “奴婢”，社區治理陷入“劣治”。縱觀歷史長河，國家性 （單一主體性）遮蔽公共性 （多元主體性）是中國乃至東方社會缺失經典意義社區的根本原因。?行政安排型中，政府是管理、控制，而不是服務、賦權；社區被動接受、被組織，而不是主動接受、主動參與。但從世界社區治理的經驗和中國社區治理的未來趨勢來看，社區治理就是要實現政府、市場和社會的跨界合作。在自主組織型中，弗里德里希·奧古斯特·馮·哈耶克認為社會是自然形成的。埃莉諾·埃斯特羅姆認為，人們可以通過自組織處理公用資源，規避悲劇，不陷入 “公地悲劇”，即可以通過自組織解決困境。在社會發展進程中，人類是有自治能力的。在傳統中國鄉村社會中， “皇權不下鄉”，國家權力未能滲入底層社會，鄉村依靠宗法倫理維持治理，國家干預程度較低，于是便形成鄉賢治理基層社會的格局。社區治理的自組織意味著自我管理的網絡，意味著政府的間接調控。社區自治組織是社區治理的自治者，政府是社區治理的原治者。在多元組合型模式中，學界逐步中和了 “國家政權建設論”和 “社會共同體論”兩種理論視角，目前更多地強調 “政府與社會的合作”，官方也逐漸使用“社區治理”替代過往 “社區建設”的話語。相應地，社區研究也突破了以往 “國家無涉”的傳統，國家 “元治理”的作用被重新審視，社區治理被置于 “國家與社會合作”的視野中來。?在我國社區治理中，國家仍然在很大程度上具有決定權力分散或下放多寡的功能。以市場為導向的經濟不斷發展，將成為進一步推動國家權力下放的穩定動力。?在可預見的未來，我們認為，可能不會出現一個完全自治的社區治理模式，或一個傳統的行政權力治理模式，而是行政權力和自治權力相互作用，繼續推動社區治理體制的轉變。?在這種環境之下，多元參與主體的角色也會隨之發生調適和變化。國家轉變為扶持者 （supporter），提供包括政策、資金、設施、資源、能力建設上的扶持，這一調適在于國家與居民在自治、自組織上理解達成共識，彼此之間獲得信任。社區居委會轉變為引導者 （guider），社區居委會自治不再替代居民自治，形式上改變，實質上也發生變化。社會服務機構轉變為陪伴者 （accompany），伴隨社區發展，服務社區居民、培養社區公民、喚醒或挖掘社區居民的主體性。社會力量作為輔助者 （subsidiary），助力社區治理服務和發展，滿足社區治理體系和治理能力現代化的內在要求。

總而言之，基層社會治理和發展既不完全是社會自組織的過程，也不完全是國家建構的過程，而是命令式安排、個體自由選擇、社群協商民主等多元方式組合運行的過程。

注釋：

①⑧ 唐任伍、趙國欽： 《公共服務跨界合作：碎片化服務的整合》， 《中國行政管理》2012年第8期。

② 尹浩： 《碎片化社區的多維整合機制研究》， 《社會主義研究》2015年第5期。

③ 唐興盛： 《政府 “碎片化”：問題、根源與治理路徑》， 《北京行政學院學報》2014年第5期。

④ 孔娜娜： 《社區公共服務碎片化的整體性治理》，《華中師范大學學報》 （人文社會科學版）2014年第5期。

⑤白志武：《傳統社區治理模式機制創新探析——以順德社區治理改革為例》， 《廣西民族大學學報》 （哲學社會科學版）2015年第2期。

⑥ 黎熙元主編、何肇發副主編： 《現代社區概論》，中山大學出版社1998年版，第3頁。

⑦ 夏建中： 《中國城市社區治理結構研究》，中國人民大學出版社2012年版，第2、133—134頁。

⑨曾維和：《整合性公共服務——當代西方國家公共服務提供的新模式》， 《上海行政學院學報》2012年第1期。

⑩ 中共金華市委政法委員會課題組： 《困境與突破：金華城市社區治理研究》， 《公安學刊》 （浙江警察學院學報）2016年第1期。

? 北京市朝陽區、天津市和平區、江蘇省南京市玄武區、江蘇省蘇州市工業園區、湖北省武漢市武昌區、湖南省長沙市雨花臺區等實驗區都成立了黨委政府主要領導任組長的工作領導小組，參見中華人民共和國民政部基層政權和社區建設司： 《關于第二批全國社區治理和服務創新實驗區中期評估情況的通報》，2015年11月2日。

? 王德福： 《協同與參與：社區治理改革的內在邏輯》， 《國家治理》2016年第11期。

? 邢以群： 《軟技術的特點、功能與作用》， 《科學學與科學技術管理》1991年第6期。

?陳偉東：《公共服務型政府與和諧社區建設——以武漢市社區建設為個案》， 《江漢論壇》2005年第12期。

? 陳偉東、張繼軍： 《社區治理社會化：多元要素協同、共生》， 《社會科學家》2016年第8期。

? 龐紹堂： 《論社區建設中的公共性》， 《南京社會科學》2009年第5期。

?吳曉林：《中國的城市社區更趨向治理了嗎——一個結構—過程的分析框架》， 《華中科技大學學報》（社會科學版）2015年第6期。

?? 馬衛紅、李芝蘭、游騰飛： 《中國城市社區治理改革研究：以深圳 “鹽田模式”為例》， 《中國治理評論》2013年第2期。