社區居委會直選中競選失范問題的法政治學分析

吳 猛

從1998年開始，青島、上海、南京、廣西等地逐步嘗試社區居委會直選試點，隨后直選的覆蓋面一步步擴大，越來越多的居民實現了親自投票選舉社區“當家人”的夢想。但在當前社區居委會直選過程中，尤其是在競選環節，失范行為大量存在，直接影響到選舉的民主性、公正性與合法性。社區直選中存在競選失范行為，就無法讓選民對直接選舉給予充分的信任，在信任缺失的背景下，選民參與的熱情就會大大降低，從而對社區民主的發展帶來非常嚴重的負面影響。選舉是一種制度化的民主程序，是一種法律行為。選舉行為依法而定，依法而行。居委會直選中的競選失范行為既是一種政治行為，又是一種法律行為，因而只有從法政治學的視角進行研究，才能進一步闡釋競選失范問題的內在根源，并在此基礎上探討解決競選失范問題的可行之策。

一、競選失范的概念及其現實表現

隨著直選范圍的擴大，城市社區居委會直選中暴露出來的問題也日漸增多，現實中存在的競選失范是一個不可忽視的問題，它已逐漸成為制約城市社區基層民主健康發展的瓶頸。所謂城市社區居委會直選中的競選失范，主要是指候選人及其支持者所實施的不符合選舉規范要求、選舉的民主精神和公平原則的違規或越軌行為。當前城市社區居委會直選中的競選失范行為種類繁多，表現各異，其中較為普遍的競選失范行為主要有以下幾個方面：

第一，虛假自我宣傳。選民對候選人的充分了解是確保選民的知情權和選舉結果真實客觀的前提和基礎。在競選過程中，需要開展一系列宣傳和推介活動，通過張貼候選人海報、候選人發表演講等方式，讓選民充分了解候選人的基本情況、工作能力和“施政”主張。而競選宣傳的基本要求是真實，但實際上，有些社區選舉并不是這樣，有的候選人在對外宣傳和介紹自己時，往往對自己的能力和水平進行夸大，更惡劣的是通過偽造個人履歷、編造虛假業績等方式來進行自我吹捧，從而提高自己在選民心目的形象，增大其當選的機率。

第二，惡意誹謗、詆毀對手。競選過程中，在選民見面會、競選大會等正式場合，一般要求候選人只能介紹自己，不能評價對手，即便有些社區選舉引入了選舉辯論，也很少出現競爭者直接惡語相向的場面。但在私下里和一些非正式場合，惡意誹謗和詆毀對手的行為還是比較常見的。有的競選人自己或利用其親信通過種種途徑傳播對其競爭對手不利的信息，有的甚至通過捏造事實、造謠誹謗等方式，對自己的競爭對手進行極其負面的評價和貶低，以此降低競爭對手在選民心中的形象，增加自己獲勝的可能性。

第三，收買選舉工作人員。社區居委會直選需要由選舉工作人員來組織開展。作為組織者，選舉工作人員應當堅持公平、公正的行為準則。而有些競選者就將目光瞄準了這些選舉工作人員，想方設法地收買他們，讓其在選舉過程放棄中立的立場，偏向自己一方，成立自己競選的幫手。如有的選舉規定候選人不能上選民家中自我宣傳，但選舉工作人員可以上門動員選民參選，一旦選舉工作人員被收買，他在上門動員時就可以替收買他的候選人說好話，變相幫助候選人拉票。更為惡劣的是，候選人收買選舉工作人員通過多領、冒領、偽造選票等行為，直接改變了選舉的結果。

第四，賄賂、脅迫選民。只有選民按照自己的意愿在候選人中進行選擇才能保證直選的真實性。但在當前的城市社區選舉中有的候選人采取賄賂和脅迫等方式來控制選民的選擇意愿，改變其投票的初衷，轉而在正式選舉時投自己的票。賄賂主要是指候選人及其親信通過支付金錢、發放財物、請吃請喝等方式，誘使選民選舉自己或自己支持的候選人。脅迫主要是指候選人及其親信通過暴力威脅的方式，強迫選民改變原有的投票意愿，按照其要求投票。這種賄賂、脅迫型失范行為不僅對社區直選的公平性、民主性和結果的合法性帶來了極大的沖擊，而且還容易在社區形成諸如“村霸”之類的黑社會性質集團，對基層社會治理帶來嚴重的影響。

二、競選失范原因的法政治學闡釋

城市社區居委會直選中競選失范行為的存在，使選拔人才的標準發生了變化，造成德才兼備但無錢無勢的候選人在競選中處于劣勢，寡德少廉之人有了優勢。近些年少數地痞式人物當選就是例證，而這和民主的精神和直選的初衷是明顯相背的。法律是政治的保證，法律對于選舉的意義主要表現為提供程序和予以保障兩個方面。①從法政治學角度來看，競選失范行為之所以能夠存在，歸根到底是與選舉法律規范本身以及選舉主體對待法律規范的態度密切相關的。

第一，居委會選舉法律規范的效力層級較低。民主必須依賴民主程序，而民主程序又必須存在于法之中。只有法定的民主程序才是民主必須遵循而不可擅改的程序，也才能真正地保證民主。②選舉作為一項復雜的群眾性、競爭性政治活動，必須具有相應的法律規范，才能得以有序進行。我國居委會選舉法律規范經歷了從無到有，內容從簡到豐，水平從低到高的過程。但從法律規范的效力層級來看，當前居委會選舉法律規范體系還處于較低的層級。關于居委會選舉問題，《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》都有規定，但前者只規定了居委會由居民選舉產生，后者也只是規定了居委會可以有全體選民、戶代表和居民代表選舉產生，而對如何進行選舉則沒有規定。同樣，各省、市人大通過的《〈城市居民委員會組織法〉實施辦法》等地方性法規也沒有對選舉的程序進行詳細的規定。現實中對居委會選舉過程有實質性指導意義的法律規范也主要是由各省、市制定的居委會選舉辦法或選舉規程等地方性規章和各省、市、區政府職能部門出臺的規范性文件。這些法律規范的效力層次相對較低，其權威性與合法性相對不足，致使某些單位和個人并不是非常看重選舉法律規范，沒有嚴格按照這些規范行事，造成包括競選在內的選舉過程中出現了一系列失范行為。

第二，競選程序性法律規范不夠完善。客觀來說，城市社區居委會直選還是個新鮮事物，對于如何組織居委會直選，尤其是競爭性最為明顯的競選，尚未出臺相對成熟的程序性法律規范。當前社區直選中的競選程序規范大多都只是一些原則性的規定，相對比較抽象，缺乏細致具體又切實可行的操作規范，這就給那些競選失范行為留下了較大的制度空間。如居委會選舉的競選大會，是組織者對候選人進行宣傳和介紹的正式場合，對選民的投票有著至關重要的影響，但有的競選大會比較隨意，缺乏嚴密的會議程序和行為規范，這就很容易出現話語權不均等，甚至是組織者有傾向性地發言等失范行為。再比如候選人上門拉票問題，有的社區并沒有制定候選人自行競選規范，沒有對于候選人能否上門主動拉票的問題作出禁止性規定，或作出了禁止性規定，但未對其法律后果做出規定，這就容易被一些候選人所利用，通過上門拉票，實施賄賂選民的失范行為。當前的社區直選實踐中大都缺乏一套完善的競選監督機制來保證競選過程的公正、公平、公開，僅僅讓候選人憑借自己的道德覺悟和法律素養來堅守選舉的民主和公正準則，無疑是比較困難的。有的雖然制定了競選監督制度，但往往過于籠統和模糊，沒有對監督主體、監督方式、監督結果等一系列現實中非常重要的問題作出明確的規定，這就讓監督者難以有效地行使其監督權，往往一出現問題就相互推諉，難以對候選人構成有效監督。

第三，競選失范的責任追究機制缺失。一個完整的法律規范必定包括“假定”、“處理和制裁”三個要素，“假定”是指法律規范的適用條件，“處理”是以權利和義務的形式規定人們應當做什么，不能做什么，“制裁”則是規定主體違反法律規定時應當承擔何種法律責任。“制裁”類法律規范，一方面是要讓失范行為人受到相應法律制裁，另一方面對其他人也是一種有效告誡。但在實踐中，對于競選失范行為的責任追究機制不夠健全，存在著發現難、查證難、認定難和處理難等一系列問題，難以對社區直選中的競選失范行為進行及時有效的懲處，從而在客觀上縱容了社區直選中的競選失范行為。一是發現難。競選失范行為往往具有較強的隱匿性，很多競選失范行為是在秘密狀態下發生的，尤其是收買選舉工作人員、賄賂選民等失范行為，只要當事人不說，外人是難以知曉的。二是查證難。有些競選失范行為被人揭發或舉報，只有監管人員查證屬實后才能進行相應的處理，但在實踐中查實取證卻有很大的困難。如賄賂型失范行為的雙方很容易達成“攻守同盟”，一般不會輕易承認雙方存在收受賄賂的事實。脅迫型競選失范行為中的被脅迫者往往迫于脅迫者的暴力威脅，不敢公開指證失范行為人，這就讓監管者難以對這些失范行為予以查實，無法追究行為人相應的法律責任。如，2014年12月12日，中央電視臺《新聞直播間》報道了山東省臨沂市羅莊區羅莊街道羅莊社區居委會換屆中涉嫌賄選問題，在采訪中被采訪對象大都三緘其口，不愿多言。中央電視臺報道后，臨沂市和羅莊區對羅莊社區賄選問題高度重視，連夜組成工作組開展調查，并聲稱將根據調查結果，依法依紀嚴肅處理。但筆者至今未能查閱到關于調查處理結果的報道，該事件最終如何處理不得而知。據辦理類似案件的有關人士稱，賄選案件需要對行賄受賄行為進行查證，如果行賄受賄雙方都不承認，就無法追究相關人員的法律責任。三是認定難。有些行為已經查證屬實，但由于在法律制度和選舉規范中沒有明確界定該行為的性質，因而難以對其進行有效的認定。如有的候選人打著扶貧贊助的旗號賄賂選民，沒有直截了當地要求選民給自己投票，而是以資助家庭困難的名義，暗示對方為自己投票。還有的候選人請選民吃飯，并沒有當場派發現金，而是許諾事成之后予以感謝。面對調查，就說只是朋友之間“喝點小酒吃個飯”，這是正常的人情往來，和選舉沒有關系，因而難以認定其行為是不是屬于違規。四是處理難。法律法規相對于實踐，往往具有一定的滯后性，導致有些失范行為即便認定了也難對行為人進行有效的處理。比如《中華人民共和國刑法》第256條對破壞選舉罪的規定是：“在選舉各級人民代表大會代表和國家機關領導人員時，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報選舉票數等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權利”。而在社區居委會選舉過程中出現的嚴重破壞選舉的行為就無法按照破壞選舉罪去追究相關人員的刑事責任，最多只能按照《中華人民共和國治安管理處罰法》的相關規定對行為人進行行政處罰。如，2018年1月18日，山東省臨沂市高新區馬廠湖鎮村“兩委”換屆選舉工作辦公室接到群眾舉報，反映九莊村陸某某宴請群眾拉票賄選。經查，陸某某于2017年11月在桃園人家飯店宴請本村劉某等9人拉票賄選，并在飯后贈送每人沂蒙山香煙兩條，拉票賄選行為屬實。經研究，馬廠湖鎮政府依法取消陸某某本次村“兩委”換屆參選資格，對接受宴請的兩名黨員移交鎮紀委處理；市公安局高新區分局給予陸某某行政拘留10日處罰，并處罰款500元。這樣的處罰雖然對競選失范行為人具有一定的制裁作用，但對失范行為人來說，其失范成本偏低，無法對當事人產生構成足夠的法律震懾。

第四，社區民主機制和罷免機制不夠健全。由于社區民主機制不夠健全，尤其是社區居民代表大會在社區民主決策中的虛化和社區民主監督機制在實踐中的缺失，社區權力過于集中到居委會，缺乏有效的制約和監督。居委會成員，尤其是居委會主任可以利用自己手中的權力為自己謀取私利，尤其是在城市郊區和村改居的轉型社區，能夠調度其掌握的土地資源，從中牟取利益。所謂“無利不起早”，正是受到利益的驅使，競選者才不惜血本，以期在當選后的任期內獲得明顯高于成本的利益。另外，罷免機制對當選者是一種有效制約，但很多城市社區沒有建立一套有效的罷免機制，《中華人民共和國城市居委會組織法》中也沒有涉及居委會成員罷免問題。有的城市社區雖建立了罷免機制，但罷免門檻普遍很高或罷免程序很不合理。如《北京市社區居民居委會選舉工作規程》中規定：“罷免居委會成員需召開居民會議進行投票表決，過半數選民參加方能召開。贊成票超過半數以上的，罷免案通過；少于半數以下的，罷免案不能成立”③。按此規定，需要有過半數的選民參與會議才有可能罷免一位居委會成員，其難度不亞于組織一場直選，在社區居民參與意愿較弱的當下，當選者通過這種程序被罷免的可能性幾乎為零。中華人民共和國民政部制定的《社區居民委員會直接選舉規程》第六十二條規定：“社區居民委員會應當在接到罷免要求之日起30日內召開居民會議，進行無記名投票表決”④。這就是說，選民對居委會成員的罷免要求還要向居委會提出，并且由居委會組織居民會議罷免居委會成員。顯然這種罷免程序很容易受到居委會的操控，缺乏一定的現實可行性。正是由于罷免機制不夠健全，罷免成本過高，居委會成員就失去了提前“下課”的危機感，從而加大了他在競選時大力“投資”的決心。

第五，非競選人的放任心理。導致競選失范行為的原因除了上述幾種制度性因素之外，還與非競選人的放任心理有很大的關系。這里所說的非競選人在社區內主要分兩類，一是社區選舉委員會工作人員；二是普通選民。前者作為選舉的組織者，肩負著維護選舉公正的使命，理應在選舉中切實履行自己的職責，竭盡所能阻止競選失范行為的發生。但在實際中這些人都是兼職的，再加上他們和候選人，尤其是和原居委會成員中的候選人有著千絲萬縷的關系，因而在現實中也不會花大力氣對候選人進行有效監督。選民只是選舉的參與者，相對選舉組織者而言，選民的監督責任感更弱，法律法規僅僅賦予選民監督的權利但沒有明確其監督的義務，因而選民大多不愿進行監督，即便是看到了一些失范行為也不會出面制止或者向相關組織揭露。還有些選民認為誰當選和自己沒有多大的關系，與其堅守正義，倒不如“難得糊涂”，先得點實惠、賣個人情，他們非但不阻止競選失范行為，反而成為了失范行為的參與者。

三、競選失范的法律應對

正是上述原因的存在，給競選失范行為提供了制度的土壤，再加上競選人強烈的內驅力，致使當前城市社區居委會直選中的競選失范行為層出不窮，甚至還有愈演愈烈之勢。如何有效地規范競選行為，成為實踐工作者和理論工作者面臨的一個課題。從法政治學的視角來看，要想規范居委會競選至少要從以下幾個方面入手：

第一，完善選舉程序，規范競選行為。程序正義是實質正義的保障，要想消除社區居委會競選中的失范行為就必須完善選舉程序，把可能存在競選失范行為的制度漏洞給堵上，盡可能地壓縮社區選舉中競選失范行為的制度空間。首先，要建立完善的競選行為規范和競選監督機制。比如，要規定候選人在競選過程中，包括競選大會上，不得出現夸大自身或貶低對手的言行，否則就取消其候選人資格。再如，明令禁止候選人開展上門拉票活動，或者規定候選人不可獨自上門拉票，只有在2名以上選舉工作人員的陪同下方可上門，將候選人的競選行為置于有效監督之下。其次，要健全投票行為規范，要求候選人在自己投票完成以后，不得進入投票站，避免其干擾選民意愿。再次，要建立秘密投票制度，設立秘密寫票間、密閉已寫票、密封票箱，讓賄選者無法知曉選民的真實寫票情況，無法對受賄選民的寫票行為進行監督，加大失范行為人的風險。秘密投票還可以讓競選人無法事先知曉選舉結果，減小了個別候選人在知道失利結果后采取破壞票箱、破壞選舉現場等嚴重失范行為的可能性。

第二，完善法律法規，加大懲處力度。針對競選失范行為懲處中的“四難”問題，首先需要盡快完善選舉法律規范，在競選過程中哪些行為需要規范，哪些行為需要嚴令禁止，在法律上應當有明確界定。如賄選的方式多種多樣，不能僅僅只是認定錢物式賄選，對于許愿式、委托式賄選等都要予以認定。還有的是對集體組織進行捐贈，只要這種捐贈行為對選舉結果產生影響，都應當明確其屬于賄選行為。除此之外，還要明確失范行為的法律后果，加大競選失范行為的懲處力度，做到有法可依，有規可循。如《中華人民共和國刑法》中的破壞選舉罪，要拓寬其適用范圍，對于社區居委會選舉中情節非常嚴重的破壞選舉行為，也將其納入破壞選舉罪。對于在競選過程中出現的違規違法等失范行為一經查實就應當取消其競選資格，已當選的取消其當選資格，并視其情節輕重給予相應的處罰。除此之外，還應當剝奪其一定期限的競選資格，讓違規競選者若干年內不能再參加競選，以提高其失范成本，打消其實施失范行為的念頭。候選人與選民居住于同一個社區之中，要查證競選失范行為就要依靠廣大選民，從發動群眾和引導群眾上下功夫。首先要說明哪些行為是不允許的，讓選民了解相應的法律法規和選舉規范。其次要教育選民認識到選舉的重要性，使其知曉公平公正的競選是居委會直選的精髓，讓其在選舉過程中自覺抵制和制止競選失范行為。第三要說明如何證實競選失范行為。要提高選民的證據意識，讓選民學會有意識地收集和保存相應的證據。

第三，完善社區民主機制，減弱競選失范動機。社區民主包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督⑤，顯然，選舉只是社區民主中的一個部分，而非全部。競選失范行為人之所以要實施失范行為，甚至是付出大量的金錢成本，就是期望當選后能夠憑借自己手中的權力獲得更大的回報。因此，要想規范競選行為，消除競選失范現象，除了完善選舉制度，加大懲處力度之外，還要從源頭做起，即完善社區民主決策機制、民主管理機制和民主監督機制。一方面，要充分發揮社區黨組織的領導核心作用，加強對社區居委會的領導，同時強化社區居民代表大會的決策和議事功能，避免居委會權力過度集中。另一方面，要建立健全社區監督體系，加大對社區居委會的監督力度，通過開展居務公開、財務公開，將社區事務置于居民的有效監督之下，讓別有所圖者無法以權謀私、中飽私囊，從而降低競選失范的欲望。

第四，完善罷免機制，使不稱職者得到及時撤換。罷免是選舉的延伸，選民不僅有權選舉自己信任的人擔任居委會成員，而且有權罷免不稱職的居委會成員。同時，完善的罷免機制能夠讓那些企圖通過不正當途徑當選后以權謀私者，無法實現其長期斂財的夢想，降低試圖實施失范行為的競選者在當選后的收入預期，從而弱化其實施失范行為的動機，減少競選中的失范行為。因此，建立一套切實可行、行之有效的居委會罷免機制對于規范競選行為具有極其重要的意義。就當前情況而言，需要從以下幾個方面入手：一是明確罷免權只能由選民行使，其他組織和單位，尤其是街道不能代替選民罷免居委會成員，并通過宣傳教育讓選民知道對于自己不滿意的居委會成員有權提出罷免。二是罷免門檻不能過高。有的城市社區對罷免案受理的人數要求過高，如天津市、上海市、遼寧市等地罷免案受理的人數要求是本社區五分之一以上的居民或三分之一以上的居民代表，這一門檻顯然過高。北京市規定十名以上居民代表或十分之一以上的戶代表聯名即可，但卻缺少了選民直接提議的可能。三是受理單位不能是居委會。盡管居委會是社區自治的主體組織，但罷免居委會的提案顯然不能由居委會本身受理，而應當由社區黨組織或街道辦事處來受理。四是靈活組織罷免表決。由于社區居民的參與意愿較低，召開半數以上選民參加的罷免會議是非常困難的，因此要采取靈活、恰當的方式來組織選民進行罷免表決，以降低罷免的組織成本，同時也可避免有些社區借口無法召開半數以上選民參與的居民會議而拖延時間，不組織罷免表決。

總之，減少社區直選中的競選失范行為需要多管齊下。要通過程序的完善，彌補制度漏洞，不給失范行為人可趁之機。還要加大懲處力度，讓其不敢以身試法。更為重要的是健全社區自治機制，弱化甚至消除競選者的失范動機。

注釋：

①② 卓澤淵：《法政治學研究》，法律出版社2011年版，第347、321頁。

③④ 詹成付主編：《社區建設工作進展報告》，中國社會出版社2005年版，第374、43頁。

⑤ 韋克難：《論社區自治》，《四川大學學報》 （哲學社會科學版）2003年第5期。