以良法與良俗的共治消解善治的局限性

張 鐳

（南京師范大學 法學院，江蘇 南京 210023）

一、善治及其局限性

中國共產黨第十八屆四中全會的決定中提出了全面依法治國的戰略目標，其中蘊含了沒有法律就沒有法治，但是僅有法律也未必能夠實現法治的基本認識。法治的著眼點是“治”，其中蘊含著并非僅僅有法可依，還必須依良法而治的理念，可以說好的法律及其良性運行被認為是法治的兩大核心要件。正如十八屆四中全會報告中所指出的，“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”[1]這也是中國在執政黨的全會報告中第一次明確提出善治的理念。

善治概念的提出與政治科學中治理概念的提出和發展有比較大的聯系。從20世紀90年代開始，“治理”的概念就已出現在政治學理論中，這個概念來自于對“統治”（government）概念的反思。按照世界銀行的提法，治理是指“為謀求發展而在對國家經濟和社會資源進行管理的過程中權力行使的方式。”很多報告、國際文件、國家條約以及國家的官方聲明中都同意世界銀行的這一定義。[2]俞可平認為治理概念的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一定范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公眾的需要。[3]治理理論的出現是將社會公共管理的分析模式從以“統治”為核心的模式向以“治理”為核心的模式的轉變，將統治模式中的權力與服從、權利與義務的概念分析工具轉變為治理模式中的參與與認同、權利與責任的概念分析工具。伴隨這種概念而生成的善治概念既表達了治理的目標，同時也體現了治理過程的價值基礎，也就是追求達到治理的“善”（good）。就概念而言，善治具有多元性的概念認識，基于不同的視角形成相互聯系又相互分殊的定義。世界銀行在其報告《治理：世界銀行的經驗》中提出善治可以概括為可預見性、開放和啟發性的決策（即透明的過程）；充滿著敬業精神的政府體制；對其行為完全負責的政府執行及其；以及參與公共事務的強大公民社會；以及所有法治下的行為。[2]俞可平認為，善治在性質上就是一種使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家和市民社會的一種新穎關系，是政府與公眾之間關系的最佳狀態。[4]

以上述認識為基礎來看，善治與法治在基本要素上存在著顯著的差異。因為即便是現代法治，無論采用的是何種模式，主要還是一種國家運用法律對社會的一種政治治理過程，其要素中反映的主要是國家的意志以及國家的價值基礎，可以視為是一種單主體單向度的治理模式。在這種模式中，主體的不同價值觀在法治要素的分析中并沒有得到應有的重視。善治要素的分析由于首先強調政府與公民在社會治理過程中的合作，因而其要素分析的出發點就顯得不同。聯合國亞太經濟社會委員會曾經提出善治的8個要素，包括共同參與、厲行法治、決策透明、及時回應、達成共識、平等和包容、實效和效率和問責。[5]印度學者曼德與阿斯夫提出善治的要素應當包含：公信力、透明性、抗擊腐敗、利益相關群體的參與、法律和司法框架。[2]張文顯認為，當代中國的善治應當包含以人為本、依法治理和公共治理三個核心要素。[6]俞可平則認為善治的要素主要有合法性、法治、透明性、責任性、回應、有效、參與、穩定、廉潔以及公正。[3]在以上各種善治要素的解讀中，既有制度性要素，例如透明性、參與、責任性等等；也有明顯的價值性要素，像公正、效率、廉潔等等。可以認為，善治的提出將國家和社會治理的標準提高到了制度建構與價值實現的雙重目標之中，其模式運作則轉變為多樣化主體的互動型治理模式。

雖然善治概念的提出被認為是對傳統法治概念的一種超越，是更加符合民主化特征的一種治理模式，世界各國也正在致力于實現治理模式的轉型。不過，由于人類社會治理的復雜性，以及不同區域社會發展的不平衡，使得整體上善治的實現面臨區域化的挑戰。并且，即便從善治本身而言，其仍然表現特有的局限性，這種局限性至少表現在概念、前提、標準、過程和評價等方面。

（一）善治概念的不確定性。概念必然涉及主體對對象本質的觀察與抽象化，不同主體對同一個對象的認識的多樣性，決定了概念本身的歧義性，善治概念也是如此。如果僅僅從社會治理模式的形式而言，善治概念在不同主體之間較為容易形成共識。而如果從社會治理的價值因素而論的話，則善治概念所蘊含的價值判斷要素，也即對社會治理“善”的判斷顯然屬于主體的價值評價。在價值層面的本質認識上，善治的概念會出現差異。正如所有的道德評價都包含了主體對客體的價值評價，而這種價值評價背后包含的是主體對客體的一種主觀判斷，它決定于主體與客體關系的諸多方面。不同主體的客觀生存狀況、知識結構、利益訴求，以及對其所生存生活的社會的觀察等等均會影響主體對客體的價值判斷。正因為此，善治概念往往呈現出多元化的傾向，難以在概念層面上達成廣泛的一致性。

同時，從社會治理的本體論角度而言，社會治理模式最終仍然決定于主體的客觀生活狀況，在這一點上，作為一種社會治理模式的法治與善治具有一致性。在不同的社會以及不同的歷史發展過程中，主體客觀生活狀況的差異性是主體特殊性的基本決定因素，也決定了主體對社會治理模式本質的認識差異，這種差異性也決定了主體對于善治的概念具有不同的認知和界定。

（二）善治前提的局限性。從社會治理的角度而言，善治是在法治模式的基礎上提出的，法治的建立是善治得以展開和實現的前提。善治概念提出的目的是為了更好地解決社會治理過程中政府與公民之間的參與關系，真正實現社會治理的民主化和正當化。但是，從目前已經提出的善治模式的概念和標準中，我們認為其前提均建立在法治的基礎之上。“法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會秩序，就沒有善治。”[7]以此而論，善治的實踐和實現需要以法治的實踐和發展為先決條件，從而同樣作為社會治理模式的法治與善治在要素上具有一定的重疊性。這樣一來，任何一個社會，如果要開展善治的實踐，首先必須保證該社會應當是一個法治社會，或者至少是一個法治化的社會。問題在于，雖然這樣一個前提本身具有正當性，但是卻使善治的實現的難度大大增加了。同時，不同社會法治發展和實現程度的不同，也造成善治在不同社會實現程度的不確定性。

（三）善治標準的局限性。善治的標準究竟是什么？這是一個分歧很大的問題，難以在諸多回答中尋求到具有共識性和普適性的標準答案。比較簡單的做法也許是，如果要確定善治的標準，實際上就是要確定善治的構成要件，也就是本文第一部分所闡述的要素。我們發現，目前對于善治的基本要素存在多種觀點，每一種觀點均從某一個或一類視角出發，均存在一定的合理性。我們注意到的是，對于善治標準的多樣化，有兩個層面的表現：一個層面的多樣化是善治要素的多樣化；另一個層面的多樣化則是作為構成善治標準的要素本身的多樣化，例如何為公正？何為參與？本身就存在非常大的歧義。這是非常有趣的現象。雙重的多樣化形成了非常復雜的善治標準系統。如此，一個主體所指稱的善治概念，對于另一個主體而言，可能并非“善”的治理，或者還“不夠善”的治理。這使得善治在實踐過程中很難形成觀念和認識上的一致性，也導致了善治在實踐中的路徑差異和評價的多樣性。

（四）善治過程的局限性。每一種社會治理模式均包含概念和實踐兩個層面，只有在每一個層面上的得以實現，該模式才能成為成功的模式。實踐是社會治理模式得以實現最重要的環節，模式的實踐同時也是一種模式生成和發展的過程。無論是專制的模式、法治的模式還是善治的模式，均需要在實踐過程中得到實現和檢驗。在善治實踐的過程中，包含了若干子過程，它們共同構成了善治模式的整體實踐過程。參與、回應均是善治實現重要的實踐部分，是善治得以實現的重要過程。社會治理過程需要社會的參與，但是社會參與的意識與能力并非與生俱來，需要通過培育才能具備。作為社會主體而言，參與意識是民主意識的一部分，也是權利意識的一部分，因此，民主和權利意識的培育是參與意識的重要基礎。而回應則是政府對于公民參與社會治理的一種積極反應。此種反應并非自然生成，也是需要逐步培育方能形成的。政府對于公民參與既需要有認同，也需要形成積極的反應，這其中既涉及政府對公民參與行動的積極認知，也涉及政府對于公民參與社會治理活動的接受，更涉及政府對于公民參與社會治理活動的幫助和推動。從善治的這兩個重要過程而言，均需要以社會整體發展為其重要根基。從社會發展的過程來看，不同社會的政府和公民對于參與的理解和實踐能力均存在差異，因此，在一種普遍意義上提出概念善治的可能會受制于政府和公民對于參與和回應的充分理解和實踐能力。

（五）善治評價的局限性。從善治概念產生至今，這一概念和其所體現的治理理念已經逐步為世界各國所接受和認同。不過，由于社會發展程度的差異性和社會傳統的特殊性等原因，不同社會對于社會秩序治理的需求存在不同，因而善治在實踐層面上仍然存在相當的多樣性。這一結果導致了目前還沒有能夠形成具有共識性的善治發展評估指標體系。現在的指標體系，大多是局部性的，有些帶有明顯的地域性特征，不具有更為廣泛的普適性。作為一種治理模式的評價，其涉及到的問題既有評價主體對于該種模式的認識和主觀表達，同時也必須設計出符合該種治理模式運行和發展的指標體系。如果從個體觀察者的角度而言，善治的評價顯然是主體對于善治模式的一種主觀表達，并且這種表達因為主體的不同而有所分殊，形成多元化的個體評價。另一方面而言，作為一種社會治理模式的善治，社會主體在與其互動的過程中，也會形成相對接近的共識，這種共識會成為善治評價的主要基礎。不過，即便在同一個社會中有可能形成對于善治的共識，也并非能夠解決善治評價的歧義性問題，因為不同的社會，對于善治的理解和實踐的差異性，必然會導致社會主體對于善治評價的多元性，這就是善治評價局限性的主要因素。

上述局限性是善治的實現過程中可能面臨的問題，從社會治理內部的視角而言，社會治理從實踐的角度而言均可以視為規則之治，即運用規則實現社會秩序的有效治理。因此，社會治理在實踐中面臨的最主要問題就是規則的確立以及規則實效的形成。從善治實踐的局限性而言，實踐中的善治應當是以法律規則為基準，以法律之治為其基礎。不過在當代中國社會治理的現實中，由于法治發展的不足，導致社會規則系統并非單一的法律規則體系，而是以法律為主要規則體系，多種社會規范為次要規則體系的一種復雜的規則系統。在此基礎上，當代中國社會治理呈現出多元規則并存，同時發揮作用的狀態，這種狀態是當代中國善治實現必須直面的社會現實。在多元規則系統中，能夠對社會治理發揮作用的最重要的兩類規則就是法律與習俗，二者共同承擔著中國社會秩序治理的功能。

二、善治視域下規則共治的正當性

從社會秩序治理的角度而言，善治對法治的超越不僅是依良法而治的問題，同時還蘊含著社會共治的核心內涵。因為善治是一種綜合了法治與其他治理機制，包括信息機制、決策機制、評價機制、監督機制等各種機制的有機整體性的制度安排，并且按照此種社會共治的形式進行的社會治理模式。[5]同時也是運用各種規則共同進行社會治理，平衡和發揮各種規則作用的一種社會秩序的治理狀態。對于當代中國社會發展階段和社會秩序治理的現實而言，多元主體和多元規則的共治應當是當前善治實現的客觀要求和基本思路。

多元化規則的共存與沖突在當代中國是客觀存在的社會事實。這些多元化規則大體上可以歸為兩大類，一類是國家制定的法律規則，一類是受到普遍尊崇的社會習俗。兩種規則系統長期并存，相互重疊、相互作用，有時也會相互沖突。產生這一現象的原因是多方面的，需要從法律與習俗二者之間的深層關系進行分析。

從規則及其客觀存在條件的角度來看，不同規則的效用產生于不同的生產生活方式，不同的生產生活方式形成了不同的利益需求，而不同的利益需求的調整造就了不同的規則系統存在的社會合理性。由于歷史和現實多種因素的共同影響，當代中國不同區域和不同人群之間存在差異較大的生產和生活方式，因而客觀上形成了不同的社會規則系統的現實存在和實際運行，有些利益需求需要國家法律進行強制性調整，有些則滿足于社會習俗的調整方式。在生產生活方式不能很快統一的情況下，法律與習俗的沖突就成為一個無法回避的現實問題。

從社會規則系統發展的歷程來看，無論法律規則在社會秩序的治理中處于多么崇高的地位和優勢，習俗總是頑強地生存著，并在社會生活的眾多領域中發揮著其不容忽視的作用。兩種規則系統的分別有效既是一個不爭的事實，同時也是社會秩序治理的必然。相對而言，在一個比較傳統的社區之中，社會關系主要表現為“熟人關系”，習俗規則對于社會秩序治理的作用要比法律規則系統更有效果，這種現象在一個延續性比較強的傳統社會中表現得更加明顯。而在一個多變而復雜的社區中，社會關系主要以“陌生人關系”為主，相應地，法律規則對于秩序的治理就會比習俗規則更加有效，這種現象在市場經濟條件下的社會中比較容易體現。習俗和法律對于社會秩序的治理效果也可以從社會主體交往活動的頻度和廣度來衡量，交往活動越是頻繁，交往主體更換越是頻繁，交往結果的可預測性就越小，法律對于交往秩序的作用越大，反之習俗的作用越大。在法治現代化的過程中，以先進的現代法律逐步替代落后的傳統習俗，將法律作為單一規則體系，實現社會秩序治理法治化的思維，不僅具有社會秩序的治理意義，還承載了中國人對社會發展的期望和理想。然而，經過百余年法制現代化的發展，當代中國社會發展的現實狀況卻使我們看到，長期擠壓生成并植根于社會內部的習俗的生存空間所形成的危機。

首先，當下中國處于共時性發展的多向度社會狀態。社會發展可以按照其發展樣式分為單向度式和多向度式兩類。所謂單向度式是指社會發展具有歷史縱向方向的連續性，表現為社會歷史發展過程中總是從“傳統”逐步向“現代”變化演進，社會發展過程中傳統因素逐漸式微，現代因素逐步生成壯大，傳統和現代因素不存在大面積的重疊共存現象。①這里所說的“傳統”和“現代”是時間上的概念，而非目前社會科學中所說的近代（包括前近代）與現代的意思。而多向度式是指社會發展具有傳統與現代的大面積重疊性，使得社會同時具有傳統社會與現代社會的特性，隨之而來的就是傳統社會的諸因素和現代社會的諸因素同時并存、相互作用、相互影響，甚至相互沖突。在多向度社會中，社會矛盾呈現復雜的多層次和多元化的形態，傳統社會的矛盾、現代社會的矛盾以及傳統與現代的矛盾同時糾纏，形成對社會秩序治理巨大的挑戰。

以上述分類論，中國傳統社會和近代以后的西方市場經濟社會均可視為單向度發展的社會。從市場經濟初生至今，西方社會在其秩序發展中始終保持著市場經濟秩序的發展模式，沒有發生明顯的經濟和社會發展模式斷裂現象，因此可以認為是一種持續發展的社會秩序，中國傳統社會發展到清末法律改革以前也可以認為是持續發展的封建帝國的單向度模式。但是，當下中國的社會狀況是在傳統社會秩序突然崩塌，封建帝國的社會模式出現斷裂的前提下形成的。改革開放以后的社會主義市場經濟的發展，也可以視為是對新中國成立以后計劃經濟發展模式的一種斷裂。這種雙重的斷裂使得當下中國社會發展中，還沒有來得及消亡的傳統因素、正在逐步形成中的現代因素，甚至西方后現代的發展因素都同時并存，并發揮著各不相同的作用。社會利益關系和社會秩序變得空前復雜，這種復雜性同時呈現在中國當下社會整體秩序的建構過程中，導致當下中國社會秩序的建構對規則治理的需求顯然已經超出了一元法律規則系統的治理能力。

其次，當下中國社會的法律規則系統的合法性供給明顯不足。發軔于西方世界的現代法律規則系統在中國既屬于舶來品，也屬于新事物。所以，伴隨社會變革和新秩序形成的過程，當下中國的法律規則系統也處于自身逐步建構的過程中。這種狀況導致國家法治的理想與法律規則系統實際的合法性供給之間形成了張力，社會主體對于法律規則的認同并不充分，因而不足以支撐一元法律規則體系合法性的需求。同時，強勢政府主導型的法律改革也使社會主體對法律規則的作用及其擠壓社會習俗的現實產生不解和困惑，這種不解和困惑的態度也影響了法律規則在社會秩序治理中實效的實現。

對上述危機的回應主要來自兩個方面：一個方面是在共時性發展的多向度的社會，社會規則的交往應當如何處理？這是一個理念轉換和模式更新的問題。另一個方面則是當下中國法律之治過程中如何保障社會主體對治理的參與？這是解決規則治理的合法性供給的關鍵問題。在當代中國社會變遷的進程中，法治化已然成為社會秩序治理的一個必然方向，將社會主體的生產生活納入法律調整的范圍，這是實現法律之治的必然目標，但并不必然推導出實現法治必須將傳統習俗蕩滌殆盡。習俗規則產生于社會主體自然生成的法權要求，基于習俗規則而形成的社會秩序具有自發性秩序的特征。這種社會秩序是與人類有意識建構的秩序相對應的一種秩序，該秩序的治理成本是建構型秩序治理所無法比擬的，因而有人認為自發的社會秩序才是法治之本。基于對這一自發的社會秩序的向往，可以減少我們對于制定法的依賴與迷戀。[8]

近代以來的世界史表明，人類社會的主流發展趨勢是法律必然最終要成為社會秩序治理的主要規則。我們提出對社會習俗的尊重并不意味著一定要將習俗的地位提高到和法律一樣的地步，上升為與法律并列的社會規則系統。從對改革開放以來我國二元經濟的變革方向的把握可以發現，整個社會總體的經濟秩序是在向一元化的市場經濟邁進。為了適應市場經濟的不斷建設和完善，社會秩序的治理就不可能產生擴大傳統習俗治理范圍或者提高傳統習俗在秩序治理中的地位的可能性和必要性。從秩序治理的角度而言，即便法律規則系統與習俗規則系統相比仍然存在不少的缺點，其主要方面就是在反映社會主體的實際法權要求的程度和變化上與習俗相比存在不足，法律往往不能像習俗那樣直接和全面地反映某一個社群的主體的普遍法權要求，同時，由于法律穩定性的需要，法律也不能夠隨著主體法權要求的不斷變化而隨時變遷。不過，這些問題都不足以證明應將習俗上升到法律的高度。可以通過立法的全面性和科學性，使得法律更好、更多地反映社會主體普遍的法權要求。正如十八屆四中全會決定中所提出的，“要恪守以民為本，立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。”[1]還可以通過深化司法體制和機制的改革，加強司法活動的靈活性和多元性，通過合理適用法律，更全面、更迅捷地反映多變的社會主體的法權要求。需要強調的是，違反憲法和法律禁止性規定，背離法治精神的習俗屬于惡俗，對這些惡俗的承認就是敗壞現有法律的權威，這將導致社會主體的認同產生混亂，可能會引導社會認同從法律轉向其他社會權威，因而進一步損害法律的權威性和法治理想。

尊重習俗本質上來說就是尊重生活，就是尊重主體在生產生活中自然產生的利益要求，也就是尊重建立在客觀的物質生活條件下的主體的法權要求。這種尊重是習俗能夠獲得社會主體普遍認同，從而在社會主體的社會生活中產生效力的源泉。在當代中國建設法治國家的歷史進程中，法律的困境主要體現在社會主體對法律的權威性認同不足，形成這種現象的主要原因就其根本還在于當前許多的法律還不能很好地反映社會主體的法權要求。習俗與法律在社會秩序治理過程中所形成的沖突，實際上也是因為兩種規則系統所反映的主體的法權要求并不一致。當習俗比法律更能反映主體的法權要求的時候，習俗的實際效力往往就會超過法律的實際效力。如果不加選擇地將習俗賦予與法律同等的效力，我們認為將會進一步削弱既有的法律的效力，也將進一步損害已經初步建立的社會主體對法律的尊重。從建設法治國家的理想與實踐來說，這是非常不利的一種做法。

不加選擇地賦予習俗以法律的效力固然不可取，依靠國家強制力單方面廢除或者一味禁止習俗的運行也是不能成功的。這個問題的解決在實踐上還是要從主體的法權要求入手，從解決規則對法權的反映入手。從歷史上看，當法律能夠反映習俗所反映的主體的法權要求的時候，法律在主體中的認同度就比較高，主體遵守法律就如同遵守習俗。這樣，主體就會在內心對法律產生強烈的認同，法律就會在社會主體中獲得合法性的認可。因此，在立法、執法和司法活動中尊重習俗實際上就是要通過制定法以及制定法的運行反映、確認和保障由習俗所反映的那部分法權。從這個意義上講，“立法者的任務并不是建立某種特定的秩序，而只是創造一些條件，在這些條件下，一個有序的安排得以自生自發地型構起來并得以不斷地重構。”[9]

所以，僅僅用大規模普及國家法律的方法去強行推行法律調整，擠壓習俗的效力范圍是簡單粗暴的做法，并不能真正化解兩種規則體系之間的矛盾。從善治在當代中國的實現而言，良法固然是善治的前提，良俗也必然是善治的基礎，善治所提倡的共治理念在社會治理規則選擇中的表現應當是良法和良俗的共治。從這個角度而言，良法和良俗對于善治而言猶如車之兩輪、鳥之兩翼，缺一不可。國家法律和社會習俗均通過發揮各自不同的作用，共同承擔著社會綜合治理和維護社會秩序穩定的功能。運用規則共治的理路，使不同的規則系統均能夠充分發揮其效用，達到不同規則共同致力于社會秩序的治理過程，才可能最終達到社會秩序治理的理想化。

三、規則共治與善治的未來

任何有一個社會都需要相對穩定的秩序，而秩序本身反映了主體之間的關系，這種關系需要一定的規則予以調整。從人類歷史發展的過程來看，任何一個社會秩序的治理都是以規則的治理為基礎和條件的。正是因為這樣，所以在法律形成之前，人類社會就形成了規則。在法律形成以后，法律逐漸成為人類社會秩序治理最重要的規則系統。而其他的規則，尤其是長期以來為社會主體所遵從和認可的風俗習慣，漸漸成為社會秩序治理的輔助規則系統。

由于中國社會歷史的特殊性，使當代中國社會形成了多元秩序與多元規則并存在現實狀況，所以規則共治將會成為中國善治實踐的重要環節。同時，規則共治的實踐又將影響善治的發展，從而影響著善治的未來。從秩序與規則的關系而言，我們認為在當代中國善治的實踐中，規則共治是決定善治能否良好實踐和良性發展的最為基礎性的環節。

從必然性的角度來說，規則共治既是善治社會的一種正當性現象，同時也是善治過程中不可回避的現實課題。規則共治當然不是終極性的手段，也并非一招制敵的法寶。規則共治既能夠體現現代善治的基本理念，契合現代善治的基本要素，也能夠回應現代善治發展的基本要求，因而具有較為明顯的正當性和現實性。如果我們進一步探討規則共治將會為善治帶來的未來圖景的話，我們認為其對善治的未來影響可能體現在這樣幾個方面，即善治的合法性、規則主體的參與、政府與主體之間的回應和善治的公正實現。

（一）善治合法性的證成。合法性從形式層面上而言是指合法律性，從形式和實質兩方面而言，則是指社會治理不僅符合法律的基本要求，還要符合社會正當性的普遍認同。善治是善治模式在一定社會中的實踐和發展，因而其合法性必須來源于社會主體對該模式廣泛的認同。從規則在社會秩序治理中的地位來看，沒有規則主體對于規則本身的認同和遵從，其行為模式受規則制約的可能性很難真正形成。在善治的過程中，對于社會主體而言，法律作為國家層面的規則系統，屬于相對外在的規則系統，并非始終來自于主體自身的客觀生活，所以主體對于法律的認同感有時不能從自己的生產生活中獲得，必須以其他的方式形成對法律的認同和遵從。而非法律性的社會規則，尤其是民俗習慣等是來源于生活，成長于生活的活生生的規則系統，在一個區域中往往具有高度的認同度和權威性。傳統法治的觀念，是以法律強勢打壓其他社會規則，這樣雖然可以獲得秩序治理的成效，但是卻很難獲得區域主體的廣泛認同，從而社會治理的可持續性和穩定性也必然會發生挑戰。所以，規則共治為善治帶來了主體對于善治的高度認同和廣泛支持，也因此能夠證實善治的合法性。

（二）善治中參與要素更好地實現。參與是善治模式的基本要素之一，其作用在于使每一個主體都參與社會秩序的治理過程，從而使其形成更好的秩序認同感和參與治理的主動性。參與的形式包含主動參與與被動參與，前者可以理解為規則主體的自治，后者則理解為規則主體被動接受和遵守規則的狀態。

當法律作為一元規則承擔對整個社會的秩序治理的時候，社會主體往往被動地接受法律的規制。社會主體在法律治理的過程中沒有參與的主動性，也沒有參與的現實性，所以社會主體往往不能對法律治理所形成的秩序形成強烈的認同感。當非法律性的社會規則與法律一起共同承擔社會治理的時候，社會主體就能夠深切感受到其一貫遵從和認同的社會規則與國家法律一起構建著他們的生活秩序，從而會形成內在遵從的動力。并且由于自身長期遵從的規則參與了社會秩序的治理，主體對于已經構建的善治秩序必然形成內在的認可，其更加積極地參與善治秩序治理的可能性就大大增加了。

（三）善治過程中回應要素進一步落實。善治中回應因素的提出，其最根本的法理依據是社會秩序治理的民主性。這一要素的要旨實際上是政府與社會的互動。社會主體參與社會秩序治理活動，體現的是現代社會秩序治理的民主性，而回應則是政府與社會主體之間在社會秩序治理過程中的良性互動。從規則治理的角度而言，政府所對應的規則是國家法律，政府的職能之一也是通過行政執法活動實現相關法律的效力。而社會主體所對應的則是長期以來被遵從的社會規則，這些規則對于一定區域社會秩序的治理存在實效，但是這種實效需要政府予以確認才能成為善治模式的一部分。政府對經由非法律性社會規則治理的區域秩序的認可，實際上也就是對非法律性社會規則治理效果的認可，也是對該規則效力的承認。通過政府對民間規則治理的承認，實際上是政府通過對區域社會主體參與社會治理的一種回應，是規則共治在善治中的實踐。所以，通過有效的規則共治，可以進一步落實善治中的回應因素。

（四）善治過程中公正性的實現。公正是任何一個正常的現代社會的終極追求，當然也是每一個社會主體的終極期待，從這個角度而言，善治和法治的目的是一致的，因而公正性當然也毫無懸念地成為善治的最高目標。然而，社會秩序治理是一個復雜的系統，其中不僅包含有大量需要通過法律進行治理的秩序，在這些秩序治理的過程中，法律所欲求達致的公正性是有可能實現的。同時，由于法律自身的局限性以及社會秩序的復雜性，使得還有一部分秩序是法律無力治理的。在這部分秩序的治理中，法律所欲求達致的公正性就可能無法實現，而非法律性的社會規則則承擔著該部分秩序治理公正性的實現。實際上，從民間習俗等社會規則的發展歷程而言，其中仍然蘊含著社會主體所期待的公正性，正因為如此，這些規則才能長期為社會主體所遵從和認同。從這個角度而言，規則共治正是通過對法律治理的補充，從而承擔著社會公正實現的現實任務。因此，規則共治不僅僅可以實現由法律所確立的公正性，同時也可以實現由社會規則內部蘊含的公正性的實現。