廣州市社區養老服務：困境與治理
——基于社會資本理論視角的分析

姚邁新

（中共廣東省廣州市委黨校，廣東 廣州 510070）

中國目前已步入老齡化社會，預計到2025年中國60歲及以上的人口將達到3億，總體情況如此，各地情況概莫能外。以廣州為例，近年來廣州市人口老齡化總量大，發展速度快，截至2017年底，廣州市戶籍老年人口達到161.8萬人，占戶籍總人口比例超過18%，按照5%的增長速度，預計2020年會超過180萬，占比較為龐大，而部分區域例如荔灣區、越秀區、海珠區等，老齡化程度已經超過20%，加快發展并優化社區養老服務迫在眉睫。社區養老具有服務資源多元化、服務體系開放化、服務功能多樣化等特征，鑒于中國“未富先老”的國情社情，為了實現老有所依、老有所養的養老服務目標，有必要從經驗上升至理論，對中國先行發展社區養老服務的地方治理實踐進行觀察與研究，并提出完善之策。本文在對廣州社區養老服務實踐進行深入調查的基礎上，致力于關注和研究以下問題：廣州市社區養老服務開展的基本情況及面臨的困境；如何從理論層面解釋廣州社區養老所面臨的困境，也即困境形成的深層機理何在；怎樣優化社區養老服務的質量與水平。

一、“政策、平臺、實踐”——三駕馬車推動廣州社區養老服務發展

一直以來，廣州市認真貫徹落實中央、省有關部署，積極應對人口老齡化，全覆蓋、多層次、多支撐、多主體的社區養老服務格局初步形成。從2015年底，廣州市開始推動養老服務業綜合改革，成立了養老服務業綜合改革試點工作領導小組，下設養老服務業綜合改革試點辦公室，地點設在市民政局，其中社區養老服務也主要由市民政局牽頭相關工作。

（一）逐步健全社區養老服務政策體系

廣州市通過逐步健全政策體系，制定出臺了多份社區居家養老相關配套政策文件，印發了《廣州市養老服務機構管理條例》《關于深化社區居家養老服務改革的意見》《廣州市開展老年人助餐配餐服務指引》《社區居家養老服務規范》等多份政策文件。在政策文件的指引下，廣州市縱向貫通市、區、（鎮）街、（村）居，橫向整合各部門資源，涵括上門服務、日間托老、綜合服務等功能多樣的社區居家養老服務網絡已經搭建完畢。

（二）搭建社區養老服務平臺

從社區養老服務具體工作來看，目前廣州市建有區級居家養老綜合服務平臺11個，街鎮級居家養老綜合服務平臺170個，社區星光老年之家1460個，農村老年人活動站點1144個，日間托老機構170個，長者飯堂958個，社區養老服務設施覆蓋率100%。

（三）創新社區養老服務實踐

2017年，廣州市在中央財政支持居家和社區養老服務改革試點績效考核中獲優秀等次。全覆蓋社會化“大配餐”服務體系項目在第十二屆中國全面小康論壇獲“2017年度中國十大民生決策獎”。“公辦養老機構入住評估輪候制度、養老服務社會組織公益創投”兩個經驗做法被廣東省委深改組列為可復制推廣改革事項向全省推廣。

二、廣州社區養老服務“初級發展階段”所面臨的困境

當前廣州社區養老服務工作已經漸次推開，并初具雛形，在應對老齡社會挑戰方面發揮了積極的作用，但正因為處于“初級發展階段”，廣州市社區養老服務工作還面臨著許多問題亟待解決。

（一）服務內容較為單一

目前，廣州全市層面已出臺社區養老服務工作的指導性意見，主推“3+X”服務，其中“3”是指助餐配餐、醫養結合和家政服務，“X”是指各街道、社區根據本區域特點提供的特色服務內容。從調研情況來看，“X”部分所涉及的服務項目并不多，服務內容同質化特征突出，特色服務內容有待豐富。實際上，老年人的養老服務需求不只是生活照料、配餐、家政服務、醫養結合，還涉及到精神慰藉、輔助器具的租賃、家庭無障礙改造等服務內容。老年人對社區養老服務的個性化需求正逐漸凸顯，然而當前特色服務的供給相對薄弱，不能很好地滿足老年人日益增長的多樣化的養老服務需求，社區養老服務的供給內容有待進一步豐富和提升，例如：對獨居長者的健康監測技術、日常生活輔助技術跟進不足，對文化層次較高的長者精神方面的養老服務供給不足等等，還不能很好地滿足不同類型的長者需求。

（二）服務場地嚴重不足

社區養老服務需要一定面積的場地作為基礎，目前雖然已經建立了區、街鎮、村（居）三級的居家養老服務平臺或活動站點，但是仍存在場地不足的問題。從老城區來看，因本身空間有限，街道、社區很難騰挪出足夠的面積并符合消防要求的場地用于社區養老服務；從新建小區來看，雖然已出臺《廣州市社區公共服務設施設置標準》《廣州市居住區配套公共服務設施管理暫行規定》等規定，明確了包括養老設施在內的公共服務設施的面積，新建城區和居住區養老服務設施的配套建設標準，并要求與住宅同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付使用。但在實際操作過程中，新建小區的公建配套難以真正落實，存在場地可能挪作他用、公建配套未能同步建設、部分日間照料中心無法實現無償移交，導致有場地但無后期運營等問題。

（三）“信息孤島”困境亟待突破

社區養老服務是一項系統工程，具體工作不僅涉及民政、公安、人社、醫療、衛計、住建、規劃等諸多政府部門，也涉及市場各個環節，要做好社區養老服務工作，信息共享是關鍵。據了解，當前廣州市在社區養老服務實際工作之中，各部門之間依然存在著信息不暢的問題，“數據斷層”和“信息孤島”等現象較為突出，老年人的醫療、社保等相關數據還未能實現部門間的實時共享，數據處于分散和碎片化的狀況。

（四）政府扶持政策有待完善

廣州市自2013年以來，陸續出臺并落實各項政策，以促進社區養老服務健康快速發展，可以說，從市一級層面來看，政策文件較為完備。但市一級的社區養老服務政策文件下發到區、街道一級的時候，由于細化程度不夠，可操作性有待提升，導致基層在做工作時面臨政策引導與扶持“模糊化”的困境，制約了社區養老服務健康有序發展。

（五）社會力量參與不足

目前，社會力量已經參與到廣州市社區養老服務實踐工作中，數據顯示，廣州市83.4%的新增、獨立建設的養老服務設施、85%的居家養老服務綜合體、86%的長者飯堂由專業社會力量運營，民辦養老床位占全市總床位的三分之二以上。但目前，社會資金進入少，資金來源單一，參與程度不足，還不能適應廣州市人口老齡化帶來的巨大市場需求，不利于社區養老服務工作在廣州地區的可持續發展。

（六）街道基層行政服務監管力量亟待充實

當前，廣州市社區養老服務一般由街鎮直接管理運行，社區養老服務的運行，基本以行政推動為主，例如完善養老服務標準體系，統一服務設施、服務內容標準，建立照顧需求統一評估機制，為老年人提供標準化、精細化服務等工作等，都離不開街道基層行政服務監管力量的指導與介入。但是當前基層人力的不足已經嚴重影響到了對社區養老服務的日常監督、檢查和評估等管理工作的開展，基層行政組織陷入到了“小馬拉大車”的行政管理服務困境中。

三、廣州社區養老服務“初級發展階段”困境：社會資本理論視角分析

社會資本理論于20世紀80年代由法國社會學家皮埃爾·布迪厄和美國社會學家科爾曼相繼提出，后來的學者又對其進行了豐富和深化。布迪厄認為，社會資本不同于經濟資本、文化資本和人力資本，社會資本與一個群體中的成員所擁有的關系網絡有關，這一關系網絡可以為群體成員提供支持，促進基于信任的合作行為。科爾曼則指出，社會資本有利于社會結構內部的個人行動，有助于行動者特定目標的實現。總的來說，所謂社會資本，就是社會群體當中的行動者憑借其擁有的社會關系網絡能夠獲得的各種資源，包括信息、權力、資金、決策、情感支持和合作等，而這些資源類似于可以隨時動用的“積蓄”，可以很好地幫助個體和團隊提高協作力和效率。用社會資本理論視角來觀察廣州社區養老服務問題，頗具理論分析力和解釋力，可以在很大程度上解釋處于“初級發展階段”的廣州社區養老服務面臨的問題與挑戰。

在廣州市社區養老服務體系中，無論從生活在社區中的老年人所占據的關系網絡來看，還是從生長于社會生活共同體當中的社區組織來看，抑或從宏觀層面社會資本的變遷來觀察，社會資本的培育和發展還有著很大的空間。也正是因為如此，培育社會資本進而優化社區居家養老服務水平，有助于破解廣州市老齡人口快速增長、養老服務供不應求的困局。從筆者對廣州很多個社區的調查走訪來看，隨著社會的變遷，家庭代際關系出現斷裂和不連續的特征，家庭日漸趨于小型化和核心化，很多老年人基于血緣和地緣關系而組成的社會關系網絡在一定程度上受到了削弱，這種帶有信任和依賴色彩的非正規網絡本來是非常重要的情感社會資本，對于社區養老服務而言是一種莫大的支持。但情感社會資本的流失意味著老年人要更多地依賴自我或其他力量，來滿足自身的養老服務需求。那么，老年人是否可以更多地依賴社區中的鄰里交往和社會網絡，通過結交更多的社區群體幫助自己實現社區養老服務的目標呢？調查顯示，當前由于住房條件的改善、人口加速流動、生活節奏加快以及交通通訊技術的發展，鄰里互動在減少，鄰里關系不是密切了而是更趨于理性化，依靠鄰里關系來補足社區養老服務的“短板”，可操作性并不是特別強。

從社區組織這一新型社會資本形式來進行觀察，一般來說，借助制度化的渠道建立社區組織，是一種以穩定的方式把社區群體活動協調在一起的有效手段，人們會為了實現社區組織的共同目標而協作共治，實際上也就是增進了社區中的社會資本存量。在廣州許多社區里，成立了很多形式多樣的非營利養老機構，諸如社區老年社團組織、老年文化體育中心、社區居家養老服務中心等。但是，這些組織總體還是體現出“散、小、軟”的特征，不利于整合和鏈接社區老年群體，也不利于提升社區居民群眾的關聯度。此外，由于大部分社區組織偏向于“文化精神”類別，偏離于“養老服務”和“權益維護”類別，對于解決廣州市養老資源供給不足的問題并沒有起到根本性的作用，因此對社區社會組織的社會資本培育仍有待加強。

社會資本可以是內生的，也可以是外在制度賦予的。在推進社區養老服務的過程中，廣州市政府出臺了一系列公共政策和優惠文件，尤其關注和兼顧社會階層中較為弱勢的老年群體的利益，這些制度的出臺與執行，使得老年人在社區養老服務中獲得了一定量的宏觀社會資本。但是從調研來看，當前政府公權力部門以外注入的社會資本量還明顯不足，具體表現在：為社區養老服務提供支撐的養老服務設施建設明顯供不應求，社區養老服務機構人員專業化水平有待提高，老年人的社區養老服務選擇受到局限與制約，政府與社區養老服務相關的政策文件“落地難”等等。如果將視野放得更廣闊一些，不難了解到，在廣州許多社區以外的社會力量與社區的聯結偏弱化，社區養老服務從外界獲取的社會資本量不足，包括融資、志愿者參與等方面，都面臨著“愿景美好、實踐很難”的現實困境。

基于社會資本理論對廣州社區養老服務的困境進行的分析，可以認為，要適應廣州老齡化社會來臨的現實，為社區老年人群體激活社會資本存量，營造社會資本增量，應當從多個層面入手，創新養老服務方式，促進社區社會網絡的構建。

四、培育社會資本，為廣州社區養老服務注入活力

要突破廣州社區養老服務“初級發展階段”困境，有必要從微觀、中觀和宏觀三個層面，注重社會資本的培育，使老年人群體“個體有聯系、鄰里有關照、社區有組織、政府有制度”，進而為廣州社區養老服務注入活力，優化社區養老服務的水平。

（一）豐富養老服務內容，提升服務效果

一是要著力于多元化項目的培育，把廣州社區養老服務“3+X”中的“3”做優，把“X”特色服務項目做活，打造示范性X服務項目庫，根據不同區域的特點和需求將X項目進行入庫分類管理，把好的成熟項目有針對性地推廣推介，對新的有發展潛力的項目扶持鼓勵，強化優質特色項目培育動態管理。二是要立足于服務項目和內容的精準化打造，根據服務對象的需求及經濟狀況將服務項目分為免費、公益、市場三大類，制定精準的服務內容和經費保障標準。三是要著眼于規范化服務標準的建立，完善老年人照顧需求評估機制，根據照顧需求等級評估結果，為老年人制訂個性化服務方案，提供精準養老服務。四是要不斷完善養老服務機制，如建立健全醫療衛生機構與養老機構、居家養老服務機構合作機制，為老年人提供治療期住院、康復期護理、穩定期生活照料以及臨終關懷一體化服務。

（二）加強信息互聯互通，實現資源共享

一是要做好社區智慧養老服務的信息化規劃，從頂層設計上做好統籌，明確全市社區智慧養老的目標、系統建設內容、任務和責任分工及路徑。二是要加快社區智慧養老服務標準化建設，立足當下，規范養老信息的標準和接口，推動各部門有關養老信息和數據的電子化，建設市為老服務綜合信息平臺，實現各部門涉老保障、服務、信用、財產等基礎信息分類分級互聯共享。三是要支持社會力量研發“互聯網+養老”、智慧養老產品，提高管理和服務信息化水平。政府、養老服務機構、互聯網平臺三方資源對接和協同服務，定點與上門結合、線上與線下結合、公益與市場結合，構建“零距離”社區居家養老服務圈。

（三）完善落實扶持政策，創設寬松環境

一是在融資方面給予參與社區養老服務的企業扶持政策，鼓勵更多的社會資源更快、更多和更廣地參與。包括推動將政府投資建設、購置、公建配套的養老設施交由專業化的社區養老服務企業運營；對于已建成的住宅小區，可考慮按照社區養老服務項目投資規模的一定比例給予運營企業一次性獎勵等等。二是在稅收方面出臺針對社區養老服務機構的減免政策，增強服務機構的生存和贏利能力，促進社會資源進入社區養老服務領域。三是引入保險機構出資建設社區養老服務設施，充分發揮保險機構的專業優勢，一方面延伸保險機構的服務鏈條，另一方面充實社區養老服務所需資金。四是要編制《廣州市養老服務機構設施布局規劃修編（2018-2025）》，優化養老機構設施布局。

（四）充實基層監管力量，保障服務質量

當前廣州社區養老服務的項目相當一部分是選擇服務外包的形式，為了保障社區養老服務的質量，政府相關管理部門要積極調研，廣泛征求意見，主導制定和完善老年人照顧需求評估機制，根據照顧需求等級評估結果為老年人制訂個性化服務方案，提供精準養老服務；要建立健全養老機構分類管理和養老服務評估制度，引入第三方評估。為了更好地開展上述工作，有必要進一步充實街道、社區等基層行政管理人員的力量，加強對社區養老服務評估和監管的力度，保證基層街道社區“有權、有物、有人”，進而擺脫“小馬拉大車”的尷尬境遇。

（五）促進民間觀念轉變，推動長效發展

要在全社會倡導并形成獨立養老、子女支持、社區互助的養老觀念。一是在長者個人層面，要進一步做好思想引導工作，幫助他們克服對新型養老模式的抵觸情緒和思維定式，重新認識養老行業，擺脫對政府養老的過度依賴和“等靠要”的固有觀念。二是在家庭層面，要營造良好的社會氛圍，引導子女主動承擔養老責任，倡導子女多回家，多關愛老年人。三是在社會層面，要在全社會營造敬老愛老氛圍，激發社會力量在資金、服務、人才等層面的多維度參與，構建起養老服務的立體生態鏈。