“一帶一路”背景下中國與非洲的網絡安全合作

蔡宇姬

（中國政法大學 北京 102249）

隨著互聯網技術的發展，網絡空間已成為人類重要活動平臺和公共空間，甚至被認為是繼領土、領海、領空和太空之外國家安全的“第五域”[1]。網絡犯罪和網絡安全需要國家間合作共同應對，面對網絡犯罪不僅威脅著人民的財產安全，也對國家安全破壞力逐步增強，對世界各國國家安全構成嚴重的威脅。而傳統的國家治理機制對網絡犯罪的治理效果有限，國際需要共同構建互通型網絡犯罪治理機制，而“一帶一路”倡議正是一個契機。《網絡安全法》的正式實施，是保障“網絡安全，維護網絡空間主權和國家安全、社會公共利益，保護公民、法人和其他組織的合法權益”并“促進經濟社會信息化健康發展。[2]”但是，由于網路犯罪存在犯罪形式多樣、手法隱蔽、集團化和跨國性的特點，因此要有效打擊網絡犯罪必須加強各國在網絡安全上合作。

非洲國家發展落后、政治不穩定、法律制度滯后，已經成為跨國犯罪分子的重要基地，對國際網絡安全做成威脅。習近平主席提出的一帶一路倡議在非洲引起了熱烈的反響。一帶一路倡議旨在打造人類命運共同體，關鍵在于互聯互通，而網絡安全正是互聯互通不可或缺的組成部分。非洲國家正逐漸開始通過立法等形式著手強化對網絡空間進行必要的管理。“沒有網絡安全就沒有國家安全”這不僅是中國政府的觀點更是非洲各國乃至國際社會打擊網絡犯罪的觀點。因此，結合我國網絡犯罪現狀和非盟各國現狀在一帶一路倡議下建立合作機制是必要的。

一、中非安全合作的必要性

（一）網絡安全現狀

隨著網絡科技的高速發展，網絡犯罪已我國第一大犯罪類型；未來絕大多數犯罪都可能借助網絡實施[3]。網絡犯罪不僅是借助網絡實施的犯罪，也是本身就是在網絡空間中存在的犯罪，比如非法入侵計算機信息系統罪。網絡犯罪具有隱蔽性、無國界性等特征，因此要完善我國的網路安全體系就必須加強網絡安全的國際司法合作。

非洲國家互聯網發展具有起步晚、普及快、法律制度及執法能力滯后的特點，網絡安全意識相對薄弱導致網絡犯罪案件頻發，犯罪形式也漸趨復雜。網絡安全政策或法規多用語模糊、內容不明確、解釋空間較大。

（二）構建合作框架的必要性

《網絡安全法》第7條規定，國家應加強網絡安全的國際合作，促進各國間的交流。與非洲國家在網絡安全領域開展全面的合作，以共商、共建、共享為基礎，打造出有利于人類命運共同體構建的合作機制，推動網絡安全全球治理體系朝著更加公正合理的方向發展。在有利于推動一帶一路建設走實走深、行穩致遠的同時，也與我國在“新時代”的外交政策相呼應。

現時，網絡空間缺乏具代表性的國際規范和準則。特別是在非洲國家，由于法律發展滯后，難以開展網絡安全國際安全領域的司法合作，導致非洲成為犯罪分子的“法外之地”。一帶一路倡議目的在于：“促進共同發展、實現共同繁榮。”而安全的網絡環境正是共同繁榮的必要條件之一，我國作為一帶一路的倡導者，應在中國與非洲國家網絡安全合作中起主導作用，在堅持平等協商的原則下，推動政府間合作，加強各國的政策溝通，積極構建全方位政府間網絡安全政策溝通交流機制，建立司法合作體系，促進政治互信。透過協商解決網絡安全合作中的問題，共同為網絡安全領域的務實合作提供政策并達成出新的國際規范，并構建出一個互相通聯的網絡空間。

網絡安全合作應以一帶一路倡議為基礎，構建出一個互惠、互利的網絡安全信息互通平臺。除了有效保障我國網絡安全，也能提升非洲國家網絡安全的管理能力。這些正是踐行一帶一路宗旨的關鍵環節。強化網絡安全的合作既符合國家的發展需求，亦是“新時代”下，我國在國際網絡安全合作中應當負起的國際義務。

二、一帶一路倡議下中非網絡安全合作現狀和特點

（一）中非網絡安全合作現狀

面對互聯網時代的新挑戰新機遇，中非雙方應積極探索深化網絡安全合作。網絡安全本質上是一個全球性技術架構，問題覆蓋全面、所涉利益方眾多，因此需要各國、各部門加強協作，建立信息共享機制。一帶一路倡議旨在打造中非網絡空間命運共同體，在2016年世界互聯網大會首次開啟“中非互聯網合作論壇”。“中非互聯網合作論壇”是中非網絡安全合作的重要轉折點，中非共享經驗，分享機遇，為國家發展經濟、改善民生作出努力。現階段中非網絡合作以“互聯網促進可持續發展”為主，集中于“加快網絡基礎設施建設”“促進網絡應用創新”和“深化網絡文化交流互鑒”三個方面[4]。《非洲黃皮書：非洲發展報告（2016-2017）》指出，中非在安全領域上的合作正在加速推進并邁入深層次的安全合作。但“網絡安全合作”并未體現于黃皮書中，因此網絡安全合作是中非安全合作中的短板項目。

（二）中非網絡安全合作的特點

從中非網絡安全合作方向出發，網絡空間具有經濟和國家安全的雙重特性。

1.經濟層面上：開展促進互聯網經濟健康發展和強化線上交易過程的信息保護的合作。現階段中非網絡犯以網絡詐騙為主。此類型犯罪主要有電信詐騙和網絡傳銷兩種類型，犯罪分子透過軟件修改電話號碼等方式進行跨國詐騙。中非在打擊這方面犯罪的合作上已初見成效，2016年我國從肯尼亞押回了大量冒充我國公檢法機關、向人民群眾大肆實施電信詐騙的犯罪團伙[5]；非洲的網絡犯罪，早期以電子郵件作為傳播媒介的詐騙為主，當中較為著名的有“419詐騙”①，但隨著經濟的發展此形式的詐騙方法的成功率已相對較低。近年以來，海底光纜已連通非洲大陸，同時陸上光纖在非洲的鋪設率也越來越高。越來越多犯罪集團掌握了更為先進的手段來進行網路詐騙犯罪。從中非網絡詐騙案件中可以看出，中國在非洲網絡詐騙主要以電信詐騙為主，犯罪共同的特點是，中國人在國外設立基地誘騙同胞到非洲進行犯罪活動而沒有對當地人作案。由于非洲國家的詐騙主要以電郵詐騙惡意代碼和僵尸郵件為主，使用電信詐騙的手段較少，因此對肯尼亞警方而言偵破難度較大。因此中非應以一帶一路倡議的推進和“中非互聯網合作論壇”為契機加強中非在打擊網絡經濟類犯罪的經驗進行學習交流，使中、非警方都熟悉跨境網絡犯罪嫌疑人慣用的犯罪手段，強化聯合打擊行動的可執行力。國際司法合作需要各方共同配合、相互協調和理解，雖然我國法律和非洲國家的法律不完全一致，執法、司法體制也有差別，但透過經驗交流可以促進雙方在合作上的互信，使非洲各國在打擊電信網絡詐騙上給予我國更多的支持。

2.軍事層面上：進一步探索可能存在的合作空間。隨著網絡空間和恐怖主義的發展網絡恐怖主義問題日益嚴重。一帶一路沿線國家處于恐怖主義勢力聚集和恐怖主義活動頻繁的高風險地區，網絡恐怖主義既是各國共同面臨的現實威脅，也是區域合作有效展開的潛在障礙[6]。我國的反恐形勢不容樂觀，2015年全國人大通過的《中華人民共和國反恐怖主義法》預示著我國打擊恐怖主義犯罪已經上升到了國家戰略高度。由于非州的經濟發展較落后，如蘇丹、中非共和國、莫桑比克、布隆等國的政治局勢不穩、部分國家的宗教沖突嚴峻。在利比亞，非法武器的泛濫導致極端組織迅速擴張。而吉布提和蘇丹的政府專制，加上索馬里的制度缺陷更是恐怖主義發展的“催化劑”。極端恐怖組織“伊斯蘭國”就在非洲地區發展組織、運作并進行招募，足以證明非洲已經成為恐怖主義勢力的影響范圍。然而非洲各國對網絡恐怖主義問題的重視程度卻不夠高，僅尼日利亞在該國《網絡犯罪法案》中有涉及網絡恐怖主義的條款，但內容很少，只是提到“為了恐怖主義的目的進入計算機或計算機系統，將被處以20年監禁或者罰款2500萬尼日利亞奈拉，或者二者并罰。[7]”可以看出網絡的虛擬世界時代中，試圖滲透中非進行網絡恐怖主義的組織搭著網絡發展的“快車”以民族與宗教為旗，通過互聯網制造社會恐慌和支持恐怖主義活動[8]。一帶一路倡議在現階段提出的合作構想側重于在基礎設施建設和經濟、貿易領域的合作，并未打擊網絡恐怖主義方面的合作。一帶一路倡議應充分重視地緣政治沖突、恐怖主義、有組織犯罪等各種地區安全問題，并從提供安全公共產品的角度加以應對。網絡恐怖主義是地區安全和區域合作的重要障礙之一，將共同打擊網絡恐怖主義納入一帶一路倡議中具有必要性。同時，構建安全的網絡環境，對構建“人類命運共同體”有積極作用，因此將網絡安全加入一帶一路倡議，具可行性。推動一帶一路倡議不應局限于經濟發展的合作，而是把打擊網絡恐怖主義活動等全方位的安全保障納入其中。全方位的合作，可以推動合作項目的順利。同時，安全的環境，也為共享設施的穩定運行的保障，因此，加強網絡安全合作在一帶一路倡議順利推動中起到了保障性作用。另一方面，一帶一路倡議是一項長期性的合作性協議，打擊網絡恐怖主義能有效降低由于利益糾紛、社會矛盾和國家間分歧，而導致的極端宗教主義和恐怖主義勢力利用網絡空間迅速蔓延的機會，起到預防性的作用。網絡恐怖主義對一帶一路倡議的推動起到負面作用，由于一帶一路倡議是一項區域綜合發展戰略，共同打擊網絡恐怖主義能成為一帶一路倡議推動的“催化劑”，并為中非網絡恐怖主義合作搭建橋梁。

三、一帶一路倡議下中非網絡安全合作的困境與對策

（一）中非網絡安全合作將面臨的困境

在一帶一路背景下，中國和非洲各國在網絡安全合作中面臨著巨大的挑戰，主要體現在以下幾個方面：

1.各國網絡安全范圍不同步。非洲受西方發達國家積極倡導重視網絡安全中對個人數據的保護，對網絡空間管理單一。在大國思維下的中國網絡安全戰略不僅對網絡個人隱私權而是要建設一個安全性高、覆蓋全面的網絡。中國在2000年頒發了《維護互聯網安全的決定》，確定了我國對網絡空間安保的基本方針并且不斷調整戰略，布局網絡空間；2016年發布《國家網絡空間安全戰略》在網絡空間上全方面維護國家的安全、主權、發展利益。

同年，非盟《關于網絡空間安全和個人數據保護的公約》（下稱：《公約》）在非盟首腦會議獲得通過，但《公約》目前尚未被任何非盟成員國核準。“公約旨在監管一個快速發展的科技領域，目標是滿足有著不同利益的眾多行為體的高水平期待，公約闡述了在電子交易、個人數據保護和打擊網絡犯罪方面建立可信數據空間必不可少的安全規則。[9]”從而可見，非盟的網絡安全的覆蓋面不夠完整，且其內容繁瑣沒有側重點，應當著重網絡安全和網絡犯罪的相關方面。雖然包含了“網絡安全”但并未為“網絡安全”的范圍作出定義，但從《公約》的內容中能推斷非盟國家對網絡安全的理解與看法。現階段《公約》只是以宣言性文件的性質存在，可見非盟成員國并未把網絡安全的構建給予充分的重視，但《公約》依然描繪出非盟網絡安全戰略的發展方向。中國網絡空間安全戰略對象為全世界，而非洲的側重點為非洲各個國家之間，同時非洲網絡安全環境相對落后，導致雙方具體政策制定側重點和執行方向存在偏差。由此可見，非洲片面、無強制力與中國全面協調戰略步調不一致。

2.各國法律體系完善程度不同步。網絡空間安全已是各國安全領域的迫切的問題，各國政府以頒布相應的新法律或修訂原有法律來應對日益顯現的新問題。中國與非洲各國在文化、經濟、社會、互聯網等方面的差異較大，在網絡犯罪的管轄權、對互聯網中的信息保護的強度和網絡空間的范圍等方面都存在巨大的差異。但是，上述三方面正是如何進行網絡犯罪和開展網絡安全合作的基礎性問題，對國際網絡安全合作談判中有重要影響。同時中非對網絡安全重視程度不同，因此中非之間在網絡安全法律體系的建設程度有所不一，特別是我國政府在2016年以及出臺了《網絡安全法》以保障網絡安全、維護網絡空間主權國家安全以及公民權益；此外，我國《刑法修正案(九)》專門規定有關網絡安全的犯罪，包括：對《刑法》原來的有關危害計算機信息系統安全的法律做了更新和完善;對互聯網服務提供者的網絡安全管理責任予以強化。同時2018年中國重點研發計劃啟動實施“網絡空間安全”重點項目，促進網絡安全研究和公眾對網絡安全的重視。

而多數非洲國家目前更緊迫需要解決的是民族沖突、政治動蕩、疾病、貧困、饑餓、能源危機以及傳統犯罪等問題。在打擊網絡犯罪強度不足和法律體系缺乏的情況下，非洲已經淪為網絡犯罪分子的“避風港”。在非洲大陸50多個主權國家中，僅有10個國家（埃及、加納、肯尼亞、毛里求斯、毛里塔尼亞、摩洛哥、尼日利亞、南非、烏干達和津巴布韋）[10]制定了國家網絡安全戰略；6個國家（喀麥隆、肯尼亞、毛里求斯、南非、尼日利亞和贊比亞）制定了網絡犯罪專門法[11]。同時作為非洲第一大經濟體的尼日利亞在發生“4·19詐騙”事件后國家形象已經受到嚴重受損，加上恐怖分子在尼頻繁利用網絡犯罪更表露了尼日利亞的網絡安全制度的嚴重不足。但2015年5月尼日利亞才頒布專門的網絡犯罪法。從上述情況可見非洲各國對網絡安全問題的重視程度卻不夠高。與中國相比，非洲各國在應對網絡威脅探測、預防、應對和復原等各階段的相應法律還缺乏對政策對象、政策內容等基礎事項的具體法律，無益于相關部門依法制定應對網絡安全的有效政策。非洲對網絡安全的法律配套不足弱化了中非網絡共同防御的基礎。

3.網絡建設技術能力和治理能力不同步。根據國際電信聯盟（ITU）的調查顯示，一帶一路沿線非洲國家中既有南非、尼日利亞等網絡安全“領先國家”，也有蘇丹等“初始國家”，網絡建設水平差異大，具體體現在：根據《全球信息社會發展報告2016》報告顯示亞洲和非洲地區信息社會指數均值分別是0.5237和0.3554，亞洲逐步進入信息社會而非洲信息社會發展處于世界尾端，但非洲的增長率則為最高[12]。在技術上，非洲的計算機建設水平較低，無法自動識別一些網絡攻擊手段，面對網絡攻擊時無法及時進行預警，迅速做出反應。同時，有非盟和成員國之間的關系并不如歐盟般不緊密，一體化進程推進較慢，非盟無法在成員國間發揮統籌、協調作用，難以開展應對網絡威脅的集體安全行動。加上非洲非政府組織的起步較晚，發展不成熟，在應對急問題的靈活性、重大威脅的風險預警、信息技術研發和分析能力還是那個，非洲網絡安全治理的能力建設亟需加強。同時，與中國設有網信辦這樣的專門機構并配備專業人員的情況不同，非洲國家的網絡安全一般由信息通訊技術部門負責。在非盟層面上，也沒有與“歐洲網絡與信息安全局”(ENISA)相似的政府組織，統一協調網絡安全工作。綜上，由于技術能力缺乏和一體化進程較慢。同時，非洲各國在打擊網絡犯罪領域中，普遍存在未設立專門機構和專業人員配置不足的問題，國家網絡安全政策難以順利推動。

（二）網絡安全合作的對策

1.雙邊合作與多邊合作齊頭并進。網絡空間的開放性導致威脅網絡安全的因素越來越多樣性，需要應對的問題也日趨復雜。在全球化時代背景下，網絡犯罪對社會的威脅已經跨越國界，沒有一個國家可以獨善其身，因此，國家之間必須進行網絡安全合作。中國與非洲地區的網絡安全的雙邊合作，不僅要在中國與非盟之間開展，同時，中國也應積極與非洲各國間建立全方面的網絡安全合作伙伴關系，增強雙方在網絡安全合作上的互信。雙邊合作的主要內容可集中在：網絡安全違法行為標準的制定、網絡安全技術和中國與非洲國家間的司法協助等領域。通過開展雙邊合作，可以加強中國與非洲各國在打擊網絡犯罪的司法合作，使網絡犯罪分子不能再利用非洲國家法律制度的缺陷，使非洲國家成為犯罪分子的“避風港”。

在多邊合作領域，中國可利用“中非互聯網合作論壇”，深化中國與非洲各國間在互聯網領域上的合作。“中非互聯網合作論壇”的開展，有助于解決中非網絡安全合作間中遇到的共同問題，特別是中非在網絡安全領域的合作現在正處于起步階段，雙方交流頻率較低，容易出現缺乏互信、信息不對稱等問題。為了解決這一問題，我國應當乘著一帶一路倡議在非洲順利推進之風，強化中國與非盟、非洲各國以及其他非洲地區性組織之間的合作，建立一個包含中國與非洲各個政府和非政府主體的多邊合作體系。

長遠而言，中國應構建一個包含雙邊和多邊的合作全方位合作體系，與非洲國家和其他相關的非洲主體共同搭建網絡安全的行動計劃、合作框架與合作機制，為網絡安全領域合作供應優先的事件處理通道、司法協助溝通機制和信息共享平臺。在雙邊與多邊齊頭并進的合作機制下，中非網絡安全合作才能達到提高跨境網絡安全事件的處理效率，健全網絡安全應急預警體系的目標。

2.構建有約束力的規范性文件。在互聯網領域的立法除了是執法者監管的標準和網絡空間行為體的遵循法則外，也是國家網絡安全能力建設的根本。現時，中非在網絡合作上，尚未簽訂包括宣示文件在內的法律文件，中非在網絡安全合作的領域中缺乏有效的法律指引。中非雙方可以借鑒歐洲理事會《網絡犯罪公約》（下稱《公約》），《公約》體現出較高的立法水平，以影響國際各國的網絡犯罪立法。《公約》可以作為范本來構建中非雙方網絡犯罪合作規范性文件，制定中非各國之間網絡安全和網絡犯罪領域的統一政策，與此同時中國和非盟各國應以合理的形式闡明自身的基本立場；介于中非雙方對網絡安全性質界定存些許差異，我國應添加對網絡空間保護的需求和利益，以滿足我國打擊網絡犯罪的實際需要。

訂立網絡安全合作有關的國際條約，透過條約成立專門負責網絡安全合作的協調機構，負責推動雙方在網絡安全領域的合作，推進網絡安全基礎設施的建設，保障中非網絡環境的安全，提升突發網絡安全事件的應對能力。網絡犯罪國際公約不同于傳統犯罪的國際公約，其轉化為國內法的難度高于傳統犯罪，傳統犯罪也存在“網絡化”的問題；那么網絡犯罪國際公約應當定位于“網絡犯罪相關的法典”，對于網絡犯罪做出一系列相關法律規范。國際公約機制對于網絡犯罪是根本性的治理手段，一帶一路倡議歡迎世界各國加入的同時，相關的網絡犯罪國際公約也對世界各國開放。

3.提供技術支持與培訓，提升整體技術水平。中非網絡安全除了應當在實施建設、信息互通等方面開展合作外，網絡核心技術研發、技術人員培養等后勤合作也非常重要。全方面的網絡合作，能為各國的互聯網企業營造良好的法律與政策環境。

在基礎設施建設方面，雖然非盟國家高度效仿西方國家網絡制定的相關技術及法律，但這超出非盟國家力所能及的能力范疇，給執行部門帶來困難，使得合作變得空有其表。基礎網絡建設是網絡安全合作的前提和保證，而研發網絡核心技術，是中非在網絡安全合作的突破點。

在技術方面，中非可加強網絡基礎技術、互聯網通信技術、互聯網創新技術等領域上的合作，提升雙方應對網絡犯罪的技術水平。網絡空間的自由性，導致任何人或組織可以對某一目標進行攻擊，也會出現錯誤攻擊的情況。所以在技術上，需要通過大數據等技術進行自動識別網絡攻擊，一旦發現有攻擊前兆立即做出反應。其次，云計算等技術將是未來信息領域發展的大方向，目前我國并沒有掌握云計算的核心技術，處于受人牽制的尷尬位置。未來的網絡安全合作中，探究和掌握核心技術尤為重要，這確保了自身核心數據的安全性，提高整體合作水平。

除了硬件設施之外，網絡安全人員作為合作的軟實力，其培養也尤為重要。技術人員的素養和應對突發網絡安全事件的能力是開展網絡合作的必要條件。合作研發有利于減低對發達國家信息通信技術的依賴，實現獨立發展。歸根結底就是自己掌握核心技術，不再受制于人[13]。

在合作的過程中必然會遇到很多困難，中非需要在合作的道路上尋找合適的對策。既要在網絡安全合作的問題上深入一帶一路倡議的落實，也要從一帶一路倡議促進中非網絡安全的合作。

四、結語

一帶一路倡議搭建中非網絡安全對話與合作的平臺，為推進中非網絡安全合作提供了契機。一帶一路倡議能帶動非洲各國網絡基礎設施的建設，推進非洲互聯網產業發展。同時，一帶一路倡議引起了非洲國家對互聯網安全保護的重視。深化中非在網絡文化問題上的認識與了解，中非的平等合作將有助于提升發展中國家的話語權。

透過溝通協商，使雙方的利益最大化，推動合作的積極性和主動性。網絡空間具有雙重特性，中非網絡安全合作，除了要在經濟領域開展外，也需要在政治、軍事方面加強合作，建立全方位的合作。中非的網絡安全合作，除了保障了中非的網絡安全外，還能夠作為網絡空間合作的實踐經驗，為推動全球網絡安全合作的深入發展，達到“雙贏”的局面提供范本。

[注釋]：

①“419詐騙”也稱“尼日利亞詐騙”，由于尼日利亞頒布的專門禁止金融詐騙的第419號法律而得名。