準確把握人民政協民主監督的意義、特點和優勢

劉樹燕

人民政協民主監督，是我國社會主義政治制度的重要內容，是中國特色民主政治的創舉和優勢。2017年上半年，中辦發布《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》（以下簡稱《意見》），將人民政協民主監督提高到一個嶄新高度，成為人民政協民主監督發展的一個標志性事件。當前，人民政協民主監督理論和實踐取得重大進展，同時仍存在一些矛盾和問題。本文試圖從人民政協民主監督的意義特點和優勢出發，對人民政協民主監督做出思考，以助益人民政協民主監督的健康發展和《意見》的進一步貫徹落實。

一、加強和改進人民政協民主監督的重要意義

民主監督是人民政協的三大職能之一，它的貫徹落實狀況，直接反映社會主義協商民主建設程度，影響協商民主發展質量。人民政協民主監督作為我國社會主義監督體系的重要組成部分，其加強和改進具有重要意義。

（一）助推中國共產黨的建設

政黨作為一種政治組織，是階級斗爭的產物。加強政黨建設是一個政黨圖生存謀發展的必然要求。

中國共產黨從誕生之初就明確了自身代表廣大工人階級的利益，并將帶領廣大被壓迫階級、階層實現共產主義設定為政黨最高理想和最終目標。這種先進屬性，使中國共產黨能夠把握中國革命的潮流和方向，團結社會各階級各階層和各族各界人士共同奮斗，流血犧牲，完成新民主主義革命，取得建立新中國的偉大成就。新中國后成立后，成為中國社會主義革命和建設事業領導核心的中國共產黨，領導了鞏固人民民主專政政權、實現“耕者有其田”的土地改革、奠定中國社會主義制度經濟基礎的“三大改造”等重大建設實踐，為中國走向社會主義奠定了堅實基礎。改革開放以來，中國共產黨不斷鞏固自身中國特色社會主義事業領導核心地位，將改革開放定為四項基本原則內容之一，帶領中國人走上富起來的偉大征途。經過近40年的努力奮斗，中國社會主義建設取得重大成就，社會發生重大歷史性變革，國家綜合實力顯著增強，國際地位顯著提高，中國發展邁入新時代。新的歷史方位賦予中國共產黨更為艱巨的歷史使命，這要求中國共產黨必須在把方向、定大局上，更加民主和科學，以獲得對國家發展和人民事業的正確判斷和領導，保障國家事業和人民生活在健康軌道上前進。

中國共產黨歷來重視各種社會和政治力量的作用，重視社會各族各界的監督對黨的正確領導的重要推動。新中國成立前夕，中國共產黨與各民主黨派、各階層人士、各族各界團結協商，成立中國人民政治協商會議，保障各黨派團體、各族各界在社會主義國家中的地位和權利。人民政協也是中國共產黨廣開言路、廣集民智的重要方式。無論革命年代，還是建設和改革開放時期，人民政協職能的發揮，對黨的重大決策的出臺和貫徹執行，都起著重要監督保障作用，承擔著重要的監督保障職責。中國特色社會主義進入新時代，共產黨承擔的歷史使命更光榮，擔當的職責更艱巨，治國理政的要求更高，人民政協的職能發揮需要更充分、更具體、更徹底，必須加強包括民主監督在內的人民政協各項職能建設，以適應中國共產黨建設、國家發展和人民事業的需要。

（二）充實中國國家制度建設內容

中國共產黨領導中國建設取得舉世矚目的成就，其中一項重要成就就是建立起符合中國實際、體現中國特色的國家制度。

人民政協民主監督，是中國共產黨與各民主黨派長期共存、互相監督的重要成果。從1949年9月中國人民政治協商會議的成立，到1956年毛澤東主席提出“長期共存，互相監督”重要方針，再到改革開放時期鄧小平對之進行“肝膽相照，榮辱與共”的豐富發展，以及《中國人民政治協商會議共同綱領》《中國人民政治協商會議章程》《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》等文件的頒布，都彰顯了共產黨高超的領導智慧，閃爍著中國政黨制度建設的光輝。

制度建設對一國發展，具有極端重要的意義。它既為國家建設提供路徑選擇，也為國家發展提供剛性保障。1980年，在反思中國發展的經驗教訓時，鄧小平曾明確指出：“不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”[1]這一論斷，深刻揭示出新中國建設頭三十年曲折發展的嚴重制度缺失，也為隨之展開的改革開放指明了道路。正因為中國共產黨牢牢抓住制度建設，展開各領域制度改革，才保證了改革開放的順利推進，取得了歷史性成就。新時代加強和改進人民政協民主監督工作必將為推進國家制度建設作出新的貢獻。

（三）豐富社會主義民主政治內涵

除了與西方國家民主政治的共性，中國社會主義民主政治還有自己的特性和創舉，人民政協民主監督即為其中之一。

社會主義民主政治是一個綜合系統，它包含社會主義民主政治的原則、制度、機構和運行等全方位要素在內。發展社會主義民主政治是社會主義的本質要求，是推動科學發展、促進社會和諧的必要條件。

社會主義民主政治的要求、機制和運行，總體決定著其內在要素的原則和發展方向，是內部要素發展的基本依據。人民政協民主監督依據社會主義民主政治發展的總原則進行，又豐富充實了社會主義民主政治理論和實踐體系，與黨內監督、人大監督、行政監督、司法監督、審計監督、民主監督、輿論監督和群眾監督等一起，構成中國社會主義監督體系，共同成為推進社會主義民主政治的內容和力量。

在整個社會主義監督體系中，人民政協民主監督因其特殊性，具有其他監督沒有的優勢。人民政協民主監督，依托中國政黨制度的宏觀支撐，以國家制度的形式存在，在國家制度體系中展現基本制度特色。這些特殊之處，賦予人民政協民主監督在民主政治發展中的重要地位，賦予人民政協民主監督獨特價值，使之成為社會主義民主政治發展的重要推動力量。

二、正確理解人民政協民主監督的主要特點

中國共產黨在中國政治發展中居于領導地位和執政地位，各民主黨派作為友黨、參政黨存在，這一符合中國國情的制度安排，多年來遭受多種誤解。中國特色政黨制度受到質疑，體現中國政黨制度特色的人民政協受到關注，這一現象與人民政協民主監督的“軟監督”特征有關。正是對“軟監督”理解的偏差，成為一些人吹捧西方國家政黨制度，欲以西方制度取代中國政黨制度的借口。

（一）正確理解人民政協民主監督的政治政策監督特點

中國人民政協民主監督，較之于西方國家政黨之間的監督，具有鮮明中國特色。從新民主主義革命時期起，中國共產黨就對民主黨派、各族各界人士發出邀請，歡迎民主黨派和無黨派人士到中國共產黨局部執政的抗日根據地和建立起解放區政府的地區，參觀、參加共產黨局部執政。這種實踐有監督中國共產黨是否真正履行對廣大工農和其他社會階層承諾的含義。新中國成立之后，特別是1954年第一部中華人民共和國憲法出臺，各民主黨派、各社會團體和各族各界人士依托政協組織，對中國共產黨和政府機構實施憲法、法律和法規，進行批評和監督。這種監督都是聚焦于國家大政方針的貫徹落實，圍繞國家政治、經濟大局，展開批評建議。2017年印發的《意見》規定，人民政協民主監督的重點是黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實情況，這就將人民政協民主監督的內容，限制到政治政策監督領域，不直接指向某個個體，不指向某個權力或政府機關或某個黨委政府公務人員。政治政策監督本身沒有可直接比照的量化衡量指標，這種“軟監督”特點，賦予監督主體更為廣闊的作用發揮空間，便于激發更高的積極性主動性。

（二）正確理解人民政協民主監督的協商式監督特點

人民政協的三大職能——政治協商、民主監督、參政議政，并非截然分開、互無關聯，而是統一于人民政協這一機構。依托于同一組織載體，三者有著密切關聯，同時也存在顯著區別。要做好政治協商和參政議政，必須要監督、了解黨委和政府對大政方針的貫徹落實情況；民主監督要落到實處，則必須通過協商，將參政議政批評、意見、建議反饋進黨委政府決策系統，從而實現民主監督價值。

人民政協三大職能密切關聯的理論和實踐架構，使民主監督獲得新的生長點。政協民主監督通過提案方式進行，提案是人民政協實施民主監督的基本方式[2]。民主監督的目的是協助黨和政府解決問題、改進工作、增進團結、凝心聚力。這些規定表明，各民主黨派和各社會團體、各族各界人士與中國共產黨之間是協商式開展工作，彼此間的合作基于共同政治基礎，就大政方針展開協商。這種協商不具有強制力，政協不以否定或變革共產黨的決策決定為目標。在這種協商式監督中，監督議題的確定，提案調查研究工作的展開，提案框架的確立，提案的撰寫形成，都包含著中共和民主黨派、各族各界的廣泛溝通、充分協商。這種溝通和協商取得的認識互動、思想共識、理論提升，對加強改善黨的領導、鞏固黨的執政地位，對國家大政方針的貫徹執行，對社會主義協商民主的健康發展，都是一種巨大推動力量。

當然，人民政協民主監督的特點不止上述兩項。諸多特點相輔相成融為一體，構成我國獨具特色的人民政協民主監督。

三、人民政協民主監督的獨特優勢

當前中國改革開放持續推進，綜合國力的持續提升，物質文明的繁榮發展，支撐了中國政治制度的合理性，增強了中國制度的說服力。關于中國政治制度選擇利弊的分歧在逐漸縮小，中國政治制度獲得越來越多關注和肯定。具有鮮明中國特色和各種有效保障的人民政協民主監督，為這一變化提供了強力支持。

（一）完備堅實的組織機構為人民政協民主監督提供平臺保障

開展民主監督，必須依賴一定平臺。人民政協從上而下的機構，是組織開展民主監督的重要載體。1949年9月中國人民政治協商會議建立，政協民主監督有了最高級別的支持機構。在新中國建設的頭七年，以及社會主義初期建設十年中，人民政協的機構建設一直在進行。文化大革命開始，各級黨政機關受到沖擊，政協也失去正常發展條件。文化大革命結束后，各領域撥亂反正工作陸續展開，人民政協機構得以恢復。1978年2月，中國人民政治協商會議第五屆全國委員會第一次會議召開，鄧小平當選為全國政協主席，從中央到地方各級政協機構建設逐漸走上正常軌道。時至今日，人民政協已經形成從全國到地方（省、市、縣）比較完備的組織機構體系（山東省和其他部分省市還探索建立起社區和鄉鎮委員活動聯絡室），為政協委員開展民主監督工作提供了實實在在的平臺保障。

（二）豐富充實的法律規章為人民政協民主監督提供法制保障

人民政協開展工作，依據法律、規章和制度進行。1949年中國人民政治協商會議成立并通過《中國人民政治協商會議組織法》《中國人民政治協商會議共同綱領》，1954年出臺的《中國人民政治協商會議章程》和第一次全國人民代表大會通過的中華人民共和國第一部憲法，成為人民政協開展工作的基本法律遵循。1956年上半年，毛澤東主席多次論述共產黨和其他黨派、團體的關系，提出“長期共存，互相監督”方針，從而使人民政協職能范圍得到重大延伸。之后，《政協章程》經歷幾次修訂，各類《組織通則》《工作規則》《處理辦法》先后頒布，2017年更出臺了直接規定人民政協民主監督工作的《意見》，人民政協監督職能獲得日益充實的法律規章保障，政協委員能夠名正言順地開展監督工作。這種制度的豐富發展，對人民政協民主監督具有重要意義。

（三）高素質的政協委員為人民政協民主監督提供主體保障

人民政協是中國政治制度的獨特安排。新民主主義革命進程中毛澤東之所以一再強調和民主黨派、社會賢達合作共事，在于他清醒地認識到這些人士的愛國熱情、真才實學、科學素養。新中國成立后，各民主黨派隊伍發展狀況表明，以人民政協為平臺開展工作的委員們，都具有較高學識素養和業務能力，都是各行各業的代表和領軍人物，他們都在各自行業里具有一定影響力，有獲得廣泛信息的渠道，并能夠對了解的信息進行分析和提煉，從而為實施監督做好主體準備。

（四）精準現實的監督議題為人民政協民主監督提供內容保障

機構、規制和人才智慧，為人民政協實施監督提供客觀保障。真正能夠體現人民政協監督、影響監督實效的，是政協委員工作的著力點和內容，即政協委員的提案。委員提案，集中體現民主監督內容的廣度和深度，決定監督的質量和效果，決定監督意見和建議納入黨政決策系統的程度。這是政協民主監督落地生根的核心環節。人民政協民主監督必須通過政協委員圍繞中心、服務大局、精準定位黨和國家工作重點，定位人民群眾關注的重大問題展開。通過組織、提供高質量的提案，展開對黨和國家方針政策實施的批評，提出有意義的建議和意見，督促各級部門貫徹落實黨和國家方針政策，保證政策貫徹徹底，保證黨和國家發展在實事求是的軌道上行進。

最佳的民主狀態，就是依賴有效的信息環境，使每個人都能表達自己的觀點，以達到維護切身利益的目的。中國人民政治協商制度的存在和發展，為實現這種最佳的民主狀態提供了基礎。亨廷頓曾指出，政治制度非自然天成或人為設計，它是“在各種社會勢力的相互作用和歧見中，從逐漸發展起來的解決這些歧見的程序和組織環節中脫穎而出的”[3]。對中國而言，人民政協民主監督，曾經歷十分艱難的歷史過程，在十分復雜的歷史環境中進行，歷經檢驗并脫穎而出，才得以走到今天。我們有理由相信，在中華民族偉大復興的征程中，人民政協民主監督擁有更廣闊的作為空間，必將煥發出新的生機和活力。

參考文獻：

[1]鄧小平.鄧小平文選（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994：333.

[2]浦興祖主編.當代中國政治制度[M].上海：復旦大學出版社，1999：403.

[3]塞繆爾·亨廷頓著.王冠華等譯.變化社會中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2014：9.