鄉村振興戰略背景下農村土地流轉政策的執行路徑
——以C市J村為觀察對象

陳慧妮

（云南省社會科學院 《云南社會科學》編輯部，云南 昆明 650034）

一、問題的提出

2018年2月4日，中共中央、國務院公布了《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（以下簡稱《意見》）。這是改革開放以來第20個指導“三農”工作的中央一號文件。《意見》指出，實施鄉村振興戰略，是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間矛盾的必然要求，是實現“兩個一百年”奮斗目標的必然要求，是實現全體人民共同富裕的必然要求。這體現出了鄉村振興戰略的重大現實意義。

農村土地流轉政策是實施鄉村振興戰略的重要支點之一。黨的十八屆三中全會明確指出，要建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。該政策在執行過程中，由于各方主體追逐利益的差異，導致不同利益群體采取了不同甚至相反的行動策略。甚至在有些地方，鄉村治理因此而陷入了尷尬的局面。

C市J村是靠近城區的一個傳統村落，隨著城市不斷向周邊擴張，近幾年來，該地區總體經濟社會面貌發生了深刻變遷。其中最具代表性，同時也是對村民影響最為深遠的現象，莫過于農村土地流轉。而與此同時，由于城鎮化對傳統鄉村生活方式的沖擊，傳統的鄉村治理格局也在發生深刻變化。面對重大利益爭議，卻缺乏有效的治理方式，這是正是以J村為代表的“城鎮化背景下的鄉村”當下所面臨的主要矛盾。

關于鄉村治理的研究大致可以分為三個層面：第一，是關于鄉村治理的總體定位，這類研究重點關注現代化語境下我國農村社會治理面臨的宏觀背景、總體變化以及發展趨勢等。第二，是對我國農村現實“非均衡狀況”的研究，這方面的研究是鄉村治理研究的主要方向，但也是最容易被忽略的研究內容，因為這類研究要求研究者對鄉村的現實具有直觀、準確、中立的把握，而不能基于虛構的材料。第三，是鄉村以及生活在其中的人的微觀把握，這類研究側重觀察參與鄉村治理的各方當事人的行為邏輯、決策過程，是理解鄉村治理現狀的落腳點。[1]

近些年，針對城鎮化背景下鄉村治理困境的研究并不少見。有的是從宏觀出發，通過研究城鎮化發展給鄉鎮治理帶來的機遇和困境，來研究如何破除城鄉二元結構。[2]有的則是基于某地的具體經驗，從鄉鎮基層政府權威弱化入手，來探討城鎮化背景下鄉村治理的困境。[3]這些研究對理解城鎮化背景下的鄉村治理困境起到了一定的作用，然而有一個問題卻常常被忽略：即所謂的“城鎮化背景下”對于生活于其中的人究竟意味著什么？或者更具體地說：作為鄉村治理參與者，村民、企業、村官之間究竟在什么問題上產生了爭議？這些爭議從何而來？為了解決這些爭議，他們在現行的制度框架內、外進行了什么樣的嘗試？這是生活（或工作）于其中的人們所面臨的真實問題，也是基層治理體系建設不能回避的問題。

“鄉村治理研究的目的是推進農村自主發展，這種研究既不同于純粹的經驗調查，也不同于一般的政策研究，而是以經驗調查為基礎，以理解農村政策實踐后果，從而改善農村政策實施為目的的研究。”[4]因此，本研究擬通過對J村村委會干部、社長、企業經理、村民，以及相關政府工作人員的訪談，具體描繪出土地流轉政策在該村的實現圖示，并據此探討集體產權背景下農村土地流轉政策在執行過程中面臨的挑戰及其對策。

二、J村土地流轉中出現的主要矛盾

我國地域廣袤，不同地區的鄉村由于地理氣候、人文環境、經濟發展的差異可能表現出極大差異。從區域上劃分，我國農村“可以分為南方、中部和北方三大區域，其中南方地區多團結型村莊，北方地區多分裂型村莊，中部地區多分散的原子化村莊。”[5]除了區域差異，還可以從城市化進程的角度來進一步劃分為：已城市化的鄉村；城市化進程中的鄉村；尚未城市化的鄉村。分處不同城鎮化階段的鄉村面臨的主要矛盾也不盡相同。而鄉村的治理結構正是由鄉村面臨的主要矛盾所塑造。

J村農民已經不再依靠種植莊稼維持生計，他們中的多半選擇外出打工，家里只剩老人和小孩，所以導致土地拋荒情況比較多見，這就帶來了土地資源的浪費。征地開發是目前該村面臨的一個主要的矛盾源頭。想要征地開發的機會多，一般是地理位置靠近城區的地方，交通成本低、租金便宜、物流方便，C市J村正好集中了這些優點。目前該村道路基本實現了鋪黑，也有地鐵線路經過，最近還開通了城市公交。不僅引來很多招商引資的企業入駐，還有很多村社涉及到C市三環路的修建帶來的征地開發。隨著土地流轉情形帶來“農轉非”的增多，J村正在發生著劇烈的變化。圍繞土地流轉問題，J村面臨的主要矛盾可以概括為以下三個方面：

（一）土地流轉帶來的機遇與危機之間的矛盾

為了適應現代化與城鎮化的需要，J村在政府的統一規劃下，基礎設施建設正在如火如荼的展開。公眾設施逐漸完善，整體環境比以前有了很大改善，從整體環境來看，與城市的差距在日漸縮小。

正因如此，不少企業看中了J村的交通、租金等優勢，在村里租地建廠。村民們不僅獲得了可觀的租金收益，而且還得到了一些在家門口就業的機會。然而，也并不是所有企業都能給鄉村帶來機遇。

例如，村里曾招商引資了8家企業，如今大多數已經跑路了，唯一支撐的企業在村干部口中也是前途渺茫。尤其是村民對這些企業質疑聲較大，訪談中有村民表示有些企業以拿國家補貼為目的，拿完補貼就走了。這樣招來的企業不僅不能給村民帶來穩定的收益，而且缺乏長遠規劃會使土地進一步荒廢，既不便于出租，也不能夠繼續耕種。當然還有更嚴重的后果，那就是使村民喪失對村委會的信任。

（二）村民利益多元化與鄉村整體利益之間的矛盾

鄉村不同于城市，它有較強的以輿論、傳統、習俗為代表的內生秩序，很大程度上人們的行為是受制于此。然而城鎮化所帶來了利益多元化，卻使得鄉村內生秩序面臨挑戰。

修路開發的過程中會涉及到占用村民土地的問題，在訪談中我們得知：2007年有村民看到規劃局要修路就回家了，開始修外面的大路（南北大道）時，公路占地直接占用了村民的土地，青苗費都沒有賠，但是村民覺悟比較高，也沒有計較。村里說以后有開發商了再說。當時也有村民有意見不同意的，該村民主動給他做思想工作。該村民家占地一兩分，多的村民家有的被占兩三畝。整個修路過程非常順利，沒有村民找麻煩。大家都覺得修路是好事，前人修路后人享福。這說明，村民普遍都有集體意識和鄉土情懷，為了村莊的共同利益愿意犧牲小我的利益，整體體現出一種凝聚力。

但是必須承認的是，在修路這件事上，村民們更加看重的是修路本身對村莊整體帶來的好處，在這一點上他們的利益是一致的。然而，整體上的利益一致并不能完全掩蓋征地過程中“東家占地多，西家占地少”所帶來的潛在問題，“不患寡而患不均”的種子可能在整體利益一致性消失后對鄉村內生秩序形成挑戰。

（三）村民自治權與鄉鎮行政管理權之間的矛盾

村民的自治權與鄉鎮行政管理權是鄉村治理體系中的兩項重要權利力構成，在現行法律框架中，這兩項權力有各自相對獨立的運行空間。然而在鄉村治理的實踐中，由于村官的雙重身份（既是村民的代表，也受鄉鎮政府的行政指導），使得村官自身成為了兩項權力發生交鋒的集中點。兩項權力交鋒造成的結果有兩種：一種是越權，即行政管理權突破行政指導關系，直接干預村務；另一種是缺位，即本該由鄉鎮以上政府統籌解決的問題，由于組織不力、經費不足等原因得不到及時解決。

如果鄉鎮的指導與村民的利益一致，那么村官的位置并不矛盾。比如鄉鎮政府撥付資金幫扶村莊筑橋修路、維修公共設施等，這些利益是共通的，村民享受到利益，村官及其家人也享有同樣的利益。但是在很多情況下鄉鎮的舉措與村民的利益相悖，村官的內心就會產生矛盾：是應該堅持執行鄉鎮政府的要求，還是堅守村民的利益，向鄉鎮政府傳達村民的聲音？通常情況下，迫于鄉政府掌握著村官的待遇發放及職務提升，很多村官都不敢與鄉鎮政府對著干，只能屈服。所以村官的個人利益與村民的利益之間就產生了裂縫，村官在追求自己利益和維護村民利益之間搖擺不定。

三、農村土地集體所有制是矛盾的關鍵

J村在土地流轉過程中出現的矛盾都離不開一個重要的制度設計——農村土地集體所有制。農村土地集體所有制的產生具有明顯的時代性，它是從私有制逐步向社會主義公有制過度的制度嘗試，它的產生與消滅個體農業、實現農業集體化緊密聯系在一起。[6]然而，改革開放以來，我國諸多領域都發生了較大的變化，其中最顯著的特征就是國家從憲法法律層面明確了公民的合法私有財產不受侵犯。

在這種背景下，農村土地集體所有制就面臨了尷尬的局面，是繼續堅持消滅個體農業的初衷，還是轉而保護農民合理合法的私權利？正因如此，村委會的角色就變得格外微妙。在《中共中央、國務院關于實行政社分開建立鄉政府的通知》中，雖然中央已經明確實行政社分開，同時也要求將鄉政府(國家行政機關)、村委會(基層群眾性自治組織)與集體經濟組織區分開來，并明確了村委會的職能，即“積極辦理本村的公共事業和公益事業”。但是，或許是出于反對“一刀切”的思路，《通知》也并沒有采取一種絕對明確的態度，例如允許“有些以自然村為單位建立了農業合作社等經濟組織的地方，當地群眾愿意實行兩個機構一套班子，兼行經濟組織和村民委員會的職能，也可同意試行”。同樣，《村民委員會組織法》雖然通過法律明確了村委會的職責，即“辦理本村的公共事務和公益事業”等，但第5條卻對鄉鎮政府的指導以及村委會對鄉鎮政府工作的配合義務又進行了規定。這種復合的規定在實踐中導致了兩方面問題：一方面是村委會與集體經濟組織（農民集體）并未完全實現剝離；另一方面，村委會雖然是憲法所規定的群眾基層自治組織，但卻經常被視為是國家行政治理體系的末梢，國家（包括地方政府）通過村委會推行各項政策，實現特定的政治目的。[7]因此，在征地拆遷過程中，村委會的雙重身份使得其在利益沖突面前難以做到完全的中立。

具體來說，根據我國《憲法》、《土地管理法》和《城市房地產管理法》的規定，農業用地只有經國家征收將其變為國有建設用地，才能進入市場流通。這其中“土地財政”是主要推手。因此，政府在征地過程中“既當裁判、又當球員”。土地是關乎農民生計的重要生產資料，然而在征地過程中卻并沒有太多話語權。而村干部即作為村民又作為國家干部，自然面臨身份的困擾，身份困擾直接影響了政策執行力度。問題并不僅止于村干部的身份困擾。土地流轉過程中，村民與村民、本村村民與外村村民、甚至本村與外村之間也都會因為土地集體所有制而產生爭議。其中較為突出的幾個方面包括：村民流轉意愿難以達成一致；村委會為完成指標強制要求村民流轉；村與村之間集體資產界限不清,等等。

土地是農村的核心，不僅僅是因為土地在空間上構成了農村活動的場域，更重要的是農民的收益絕大多數來源于土地。而本文關注的重點，并不在于農村土地集體所有制在憲法法律層面是否需要調整或如何調整，而在于關注這種制度環境中的個人、集體、政府之間如何克服當前存在的問題，進而形成有效的鄉村治理格局。因此，鄉村振興戰略的實施必須面對和回應農村土地集體所有這個制度要素。

四、從實際出發探索政策執行路徑

2018年3月8日兩會期間，習近平在參加山東代表團審議時強調：鄉村振興，一方面要發揮好本土人才的作用；另一方面，要夯實基層黨組織基礎，通過第一書記、大學生村官、農村工作隊等形式筑牢基層黨組織。要推動鄉村振興健康有序進行，科學把握各地差異和特點，注重地域特色，體現鄉土風情，特別要保護好傳統村落、民族村寨、傳統建筑，不搞一刀切，不搞統一模式，不搞層層加碼，杜絕“形象工程”。因此，本文基于對J村真實情況的觀察，并結合對處于城鎮化階段的鄉村基本矛盾的分析，從實際出發探索集體所有制背景下的農村土地流轉政策執行路徑，總結出若干有針對性的建議：

（一）尊重鄉村內生秩序

鎮干部認為鄉村治理方式應該以“考核＋人情”更為適宜，越是和村民直接接觸多的干部越是體會得更深，想要把工作做好，離不開與村民之間的人情關系。有位鎮干部說道：“我們說一百句還比不上村干部一句話的效果。”而且治理方式是和鄉村狀況是互相影響的，如果治理方式選擇得當，整個村莊會更有凝聚力、迸發出活力；相反，如果治理方式選擇不當，會導致村莊內部關系愈加疏離、死氣沉沉。

人情與規則治理不是完全沖突。不同于城市治理的垂直化行政管理方式，鄉村的內生秩序還是發揮著很大的作用。在農村，村民非常看重公平，如果把公平問題解決好，人情與規則是可以兼容的，人情的存在使鄉村的人情味濃，更加和諧，這也是鄉村的優勢。實際上，村干部因為和村民熟悉、了解村莊情況，確實工作效果比鎮上來的人要好得多，這一點還是不可忽視的，畢竟短時間內把鄉村改造成城市是不現實的，鄉村治理要尊重鄉村的現實特點。

鄉村因為普遍受教育程度低于城市，村干部要花大量時間和精力用在做宣傳、解釋，做村民的思想工作，做工作的過程就不單單只是解釋政策，還要根據村民能夠接受的方式來做工作，并且需要熟悉度作為前提，否則說話不會有人聽，外來的大學生村官普遍很難展開工作就是這個原因。在選舉中也體現得較為明顯，涉及村干部選舉村民通常不會過于關心，覺得跟自己沒有多少利益關系，也不會在選舉候選人之外提名其他人，影響不了最終決定又招人恨，沒有必要；而選舉社長時，村民熱情會高一些，還會有一點競爭，畢竟社長和村民走得更近一些。鄉村干部通常僅靠工資是無法維持家庭開支的，都需要兼職一份工作才行，所以鄉村工作有點奉獻的性質在內，這與城市管理中的公務員工作有所不同。專干直言斤斤計較的人做不了農村工作，主要是靠奉獻精神，很多社長都是貼錢工作。

之所以在村干部下還設有隊長、社長這樣歷史沿襲的職務，主要是由于農村沒有城市那樣完善的公共設施服務體系，如城市里電視線路壞了、道路破損等，直接找相關部門保修即可，在農村還沒有這樣完善的服務體系，只有通過社長收集信息、再上報給村鎮政府部門來處理。所以，沒有什么大事的情況下，村民一般不會跟社長有過多的接觸。對于社長來說，一般也沒有什么大事。村民一般與村干部接觸不多，有事才找，社長工作主要集中在傳達政策、上傳村民意見、解決小困難、防火宣傳、通知開社員大會、收醫保等，工作比以前好做多了，說話村民還是聽；社長工資不高，每月200元，按季度發放，雖然錢不多，但也與工作量相匹配，還有個在農村的面子問題。對于社長的工作，村民有滿意的，有不滿意的，總體上看，關系還是和諧的，一般社長都是村民自己選出來的，符合村民的意志。

（二）提高村鎮干部工作積極性

1.激勵機制

整體提高鄉鎮工作人員工資不太現實，但是可以通過提高獎勵性績效、加班補貼、高溫補貼、基層人員補助等方式加強激勵，也提高村鎮干部和工作人員的工作積極性，畢竟完全靠工作人員的奉獻精神（甚至是義務工作）或者人情關系去做工作，難以達到長期的制度化和持續性的效果。畢竟在城市，公務員靠工資是可以養活自己和家庭的，在農村就達不到這個標準，因此加強激勵是有必要性的。而且，實際上村鎮干部的工作職能都普遍比較龐雜，付出和收入不一定對等。

這里激勵不僅是指金錢上的激勵，當然加大經費保障是前提，除了對于大工作量、周末加班的補償之外，還應以適當方式給予精神鼓勵等多種方式，以更適應鄉村工作的特點。

2.工作方式應給予一定的自由裁量權

現在鄉村治理的方式可以說是強勢推進的管理模式，但是無差別地推行政策、以數字考核干部的方式是否合理？城市管理可以幾乎無差別地推進，每座城市就像細胞一樣只是組成部分，差別不是太大，但是在農村，不同村莊之間表現出來的差異還是比較大的，各方面的先天條件、爭取資源的能力都是不同的，如有的村莊就直言對“示范村”的模式學不來。

村鎮干部工作量大，其中一個原因就是考核太多、形式主義的工作太多，有些工作考核無法完成，所以需要有適當的裁量權，以實現更好的工作效果來適應農村實際。

（三）增強村莊凝聚力

打通上下溝通途徑，共同的目的是把工作做好，把鄉村治理好。是一種和諧的狀態，而不是被動接受的“被管理狀態”。據專干介紹，J村之所以項目多（讓其他村有點嫉妒），一個是位置好，有南北大道經過，一個是有在領導面前積極爭取的因素，再有一個就是J村干部做工作負責，群眾一反映馬上就做事，真正為民做事。可見村莊要有凝聚力，也需要一個團結的領導班子，這樣對村民有一個帶動作用，因此對做事負責、能力強的成員，村政府也應該有激勵機制，否則時間長了，難免會挫傷其工作積極性。

切實讓村民享受到土地收益，而不是依賴于外出打工。目前推行的“M鎮集體經濟發展”讓村民入股的方式，值得繼續摸索下去，達到真正為村民謀福利的目的。據村民介紹，一家最多買兩股，一股3000元，隨時可以退股。

總之，如果村干部（包括整個領導班子）能力強，村民還是非常愿意配合工作。經濟搞上去了，環境搞好了，村民會有很多的認同感和歸屬感，也會使整個村莊更有凝聚力。在鄉村治理的過程中，需要強有力的領導作為核心，來帶動村莊的發展和村民的支持，所以基層政權的建設是很重要的問題。并且，如果鄉鎮領導更懂基層實際的話，工作起來才明白工作應該如何開展，靠強硬推行是非常不妥的，這也是為什么鄉鎮領導多是本地人的原因，本地人懷著對家鄉的感情，更愿意主動去為家鄉建設出力，發揮主觀能動性，這也是鄉村治理區別于城市治理的一個方面。像社長工資那么低，基本都是靠著責任心和對家鄉的感情，不然這些工作也很難請到人來做。

整體上鄉村工作還是扎實、規范的，工作人員盡職盡責，耐心做工作，工作過程中也非常注重公平。村民對鄉村工作整體是滿意的，只要有事社上都是要開會通知到每個人的。對于領導班子做的不到位的地方，村民也會反映，整體呈現出協調有序的管理狀態。

（四）村莊應該煥發出自己的特色

如環境整治中，有些村莊搞得過度城市化，到處都是青石板、水泥路，像個公園一樣，沒有了農村氣息，就脫離了農村的本質。鄉村治理不是要把鄉村完全城市化，還是要保留農村本身的特色。專干表示，環境整治示范點就是缺乏長效機制，沒有持續的經費投入，維護就比較難，請工人花費太高，長期叫社長義務干活也不現實。也不能說不成功，就是沒有長效管理機制。因此，農村如何走適合自己的發展方式，還要持續探索。

[1] 賀雪峰.鄉村治理研究的三大主題[J].社會科學戰線，2005,(1).

[2] 劉明君,鎮中.城鎮化進程中鄉村治理的路徑選擇[J].湖北社會科學，2014,(5).

[3]陳曉林.城鎮化背景下的鄉村治理：困境與對策——以福建省閩侯縣為例[J].福建行政學院學報，2014,(2).

[4] 賀雪峰.鄉村治理研究的三大主題[J].社會科學戰線，2005,(1).

[5]賀雪峰.論中國農村的區域差異——村莊社會結構的視角[J].開放時代，2012,(10).

[6] 吳敬璉,馬國川.重啟改革議程：中國經濟改革二十講[M].生活·讀書·新知三聯書店,2013.78.

[7] 李忠夏.農村土地流轉的合憲性分析[J].中國法學，2015,(4):123－141.

[8]李寬，熊萬勝.農村集體資產產權改革何以穩妥進行——以上海松江農村集體資產產權改革為例[J].南京農業大學學報（社會科學版），2015,(2).