房地產稅立法正在路途

高榮偉

3月25日，由國務院發展研究中心主辦、中國發展研究基金會承辦的“中國發展高層論壇2018年會”經濟峰會在北京舉行。峰會上，對于備受關注的房地產稅，新上任的財政部部長劉昆表示，按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，推進房地產稅立法和實施。這是自3月4日以來22天內官方關于房地產稅的第五次表態。

房地產稅的開征，關系到千家萬戶，涉及到幾乎每個人的切身利益。頻次如此密集的表態，在過去的5年當中是極其罕見的。它清晰地向外界傳達一個信號：房地產稅立法已正在路途！

立法工作有條不紊推進

房地產稅，是財產稅的一種，是按照市場評估價值對房屋和土地的保有征收的一種財產稅。

目前，全世界多數國家征收房地產稅。對于房地產稅的叫法，各國不盡一致，在一些國家稱為不動產稅、財產稅，也有一些國家叫家庭稅、房屋稅或物業稅等。盡管名稱不一，但其實質都是對房屋和支撐房屋的土地征稅。

一般觀點認為，房地產稅僅與房地產所有者或使用者是否享受當地公共服務有關，而與其擁有或使用的土地產權類型無關，土地公有制也可以征收房地產稅。事實上，國外有很多對公有土地上的房地產征收房地產稅的例子，如英國、新加坡、以色列、澳大利亞、荷蘭、瑞典、中國香港等。不過，在開征過程中，這些國家和地區都在其法律和制度框架內，協調了公有土地使用權和房屋所有權之間的關系。

在我國，房地產稅的立法工作近年來已經提到議事日程。2013年11月12日十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出對房地產稅進行立法；2015年8月5日，十二屆全國人大常委會立法規劃向社會公布，房地產稅法第一次明確進入中國人大立法規劃。此后，房地產稅立法工作有條不紊推進。

房地產稅涉及面廣、利益調整復雜，制度設計難度大，一直是老百姓關注的一個焦點。2018年兩會期間，房地產稅再次成為社會聚焦的一個熱點話題。李克強總理在3月5日的《政府工作報告》中提出，穩妥推進房地產稅立法。3月8日，財政部召開記者會，透露了房地產稅征收范圍、稅收優惠、實施進展等細節。

就征稅范圍來說，與現行只對城鎮經營性物業課稅的“房產稅”不同，多了一個字的“房地產稅”將對所有房產征稅。針對這一問題，發言人指出，所有的工商業住房和個人住房，都會按照它的評估值來征稅。在實際操作中，房地產稅的制度設計和有效征管面臨著諸多難題，需要妥善應對。在征稅對象上，現有住房的類型復雜，有商品房、經濟適用房、共有產權房等各種類型的住房，各類住房的產權屬性、土地使用權期限、取得成本各不相同，對不同類型的房產是一視同仁地征稅還是區別對待，這是房地產稅制度設計面臨的最大難點。正如財政部所言，房地產稅的稅基確定比較復雜或者非常復雜，所以需要建立完備的稅收征管模式。

十三屆全國人大一次會議首場新聞發布會上，全國人大會議發言人張業遂說，加快房地產稅立法是黨中央提出的重要任務，由全國人大常委會預算工作委員會和財政部牽頭組織起草，目前正在加快進行起草完善法律草案、重要問題的論證、內部征求意見等方面的工作，爭取早日完成提請常委會初次審議的準備工作。

即將出臺的房地產稅制度，可能的改革和調整包括：一是整合現行房地產保有環節稅收，即房產稅和城鎮土地使用稅，開征房屋土地一體評估征收的房地產稅；二是降低房地產交易環節稅負，例如取消土地增值稅、城鎮維護建設稅及教育費附加，降低契稅稅率等；三是對房地產交易個人所得稅實行差別化稅率。

上海、重慶試點先行

盡管房地產稅征收問題飽受爭議，但無論是從完善稅制的角度，還是穩定房價的角度，房地產稅開征都勢在必行。實際上，我國房地產稅改革和試點工作7年前已經開始。

2011年1月28日起，經國務院同意，上海、重慶率先開展個人住房房產稅改革試點。兩個城市的試點都是對小范圍的個人住宅征稅，具體方案不盡相同。“重慶模式”和“上海模式”的區別在于征稅范圍不同：重慶對增量房和存量房征稅，而上海只對增量房征稅。據了解，重慶首批納入征收對象的住房為：個人擁有的獨棟商品住宅；個人新購的高檔住房；在重慶市同時無戶籍、無企業、無工作的個人新購的第二套（含第二套）以上的普通住房。也就是說，重慶房產稅改革方案，不僅對居民新購房屋征稅，而且對已經購買同時達到高檔住房標準的房產也征稅。上海則不同，征收范圍僅指上海市居民家庭在上海市新購且屬于該居民家庭第二套及以上的住房，和非上海市居民家庭在當地新購的住房。稅率方面，重慶高于上海。重慶確定的是有差別的比例稅率，按照0.5%-1.2%的不同檔次征收，而上海確定的是0.6%和0.4%兩檔稅率，其中0.4%的稅率是優惠稅率。

上海和重慶房產稅試點的實施，拉開了房地產稅收體制改革的序幕，使得住房保有環節實現了從無到有的突破。通過上述分析可以看出，雖然重慶模式更符合稅收本身規律，但由于“上海模式”征稅范圍較小，稅率也較低，更符合循序漸進改革規律。

“上海已經實施房產稅試點6年多，但上海的房價未改上漲態勢，近期以來還出現了較大幅度的上漲。”“未來中國在全國推行房地產稅，如果沿用上海的房產稅制辦法，那么有理由相信全國房價的總體態勢可能不會受到房地產稅開征的影響。”“房產稅的開征，可能通過轉嫁等方式推高房價。”“如果該成本無法轉嫁，那么房地產投資等需求將下降，房地產去庫存的問題可能受到影響。”雖然試點效果爭議不斷，但房產稅改革正在路上，并將在全國范圍全面鋪開。

由于房地產稅能增加住房持有者成本，因此可以一定程度上遏制肆無忌憚的炒房者，抑制住房投資性需求，降低住房空置率，同時也能發揮一定的收入再分配功能。作為國內最大租房信息服務平臺的掌門人，58集團董事長姚勁波認為，對于中國的房地產市場管理來說，房地產稅出臺，確實是件好事兒，也是促進“房住不炒”目標的一個很重要的手段。“現行土地使用稅和房產稅的計稅依據與房地產市場價格是脫離的，并且對個人住宅的保有階段還沒有征稅，所以，它難以發揮這類稅收應有的抑制房地產投機、引導房地產資源優化配置的作用。”開征房地產稅，“對于在一線城市擁有多套住宅的囤房人來說，將是利空的開始。”分析人士指出，新政策一旦實施，一線城市未來幾年租房市場的供應將會大大增加，“屆時，極有可能出現集中拋盤，對一線城市短期房價構成較大影響。”

房地產稅不僅具有地方主體稅收的屬性，還有調節市場住房供給、穩定市場房價的重要作用。胡潤研究院3月5日發布的《2017年度胡潤全球房價指數》報告顯示，中國城市最近一年房價漲幅仍全球最快，在全球房價漲幅前十的城市中，中國占據7個席位；全球前50中，中國占24個。

在住房制度定位“房子是用來住的、不是用來炒的”背景下，房地產稅被認為能夠發揮抑制房價過快上漲的重要作用。由于房地產稅是在我國房地產市場迅速發展、房價快速上漲的背景下提出的，因此房地產稅改革往往被賦予“調控房價”的期待。

征收房地產稅是面對全部住房還是只面對高端住房和多套住房？在中國關于房地產稅改革的討論中，有人提出了“只征高端和多套”的方案。也有人認為應該“普遍征收”。這兩種熱議方案的背后，其實是對房地產稅作用的不同理解和預期。“普遍征收”方案偏重受益原則，“只征高端和多套”方案則偏重發揮房地產稅調節財富分配的作用。這兩種方案在上海和重慶兩地的個人住宅房產稅試點中已經有了探索。不過，兩種方案各有利弊。“普遍征收”難以發揮房地產稅促進社會公平的作用；“只征高端和多套”的方案使房地產稅籌集財政收入的效果不佳，而且難以體現房地產稅在“受益稅”和地方公共服務融資方面的優勢。

從國外來看，歐美一些房地產稅制度比較完善的國家，大多采取“普遍征收”的做法。對全部住房征收，在納稅人稅負較低的同時，政府可獲得可觀的房地產稅收入，即“寬稅基，低稅率”。從各國經驗來看，“普遍征收”的做法更加符合房地產稅作為地方稅的特點。開征房地產稅的主要目的即是為地方政府公共服務籌資，促進地方政府職能轉變，實現良好的地方治理。就英國來看，英國的地方議會稅在地方政府財政中占的比重達到九成以上。地方議會稅，顧名思義，它就是地方稅種。該稅種在英國由居住地的地方政府征收，由城市、郡、三級分享。這些物業稅用來支付地方政府公共服務設施的費用，包括治安、消防、垃圾回收、環衛等。

中國的房地產稅改革，有必要參考國外經驗，在上述兩種方案之間尋求一個平衡點，在比較中慎重選擇，在實踐中不斷完善。