農村土地信托受托人主體性分析及立法選擇

馬建兵，王旭霞

（甘肅政法學院民商經濟法學院，甘肅蘭州730070）

為促進我國農村土地流轉，中共中央、國務院發文進行農地“三權分置”改革。①參見中共中央辦公廳、國務院辦公廳2016年10月30日印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》.這一文件政策的目的便在于將經營權從所有權、承包權上適當地分離出來，以增強其自由流轉性。“實施農地三權分置政策，關鍵在于土地經營權的相對自由流轉。由此，其法律實現機制的核心則在于促進土地經營權等新型農地權利財產化，催生新型農地經營主體，這一核心構成了設計農地三權分置法律實現機制的路向。”[1]而在三權分置的法律實現機制中，信托以其較少受限于所有權束縛之優勢可以發揮更為獨特的積極作用，受托人也成為新土地改革中催生的新型農地經營主體。在信托關系中，受托人受人之托管理財產，在信托運作中對財產的增值起著重要作用。“也就是說受托人肩負著按照委托人設立的信托目的管理和處分信托財產的義務，在信托關系中發揮著核心作用，因而各國信托法的大部分內容都表現為對受托人行為的規制。”[2]正因如此，農村土地信托中的受托人對于實現信托目的、維護受益人利益至為關鍵，而土地信托的各項規則制度幾乎全部圍繞受托人展開。在土地信托流轉中，受托人作為信托關系的主體地位當無爭議，但其作為主體所具有的特性及其與土地信托目的的關系、不同土地信托類型對受托人的要求等均是立法中選擇農村土地信托受托人時需要研究的問題。

一、農村土地信托受托人的主體性質爭議

所謂農村土地信托受托人的主體性質，其實質是從法律關系中的主體視角出發，探討受托人應具有什么樣的特點，其屬于主體中的哪一類型，并基于此種類型所具有的獨特法律構造。對于受托人的主體性質，學界的認識角度及具體觀點存在較大分歧。綜合來看，各種觀點主要是從組織形式以及民商事主體的視角來展開討論。

（一）自然人抑或法人或其他組織

目前對于受托人是自然人，還是法人或其他組織體，學界的爭議大至分為兩類。一類看法認為受托人不能是自然人，而只能是法人或其他組織。如有觀點認為，“由于信托必須基于信用體系，而中國個人信用體系尚未建立，且個人難以承擔巨額土地流轉信托投資，在現階段，土地流轉信托產品受托人只能是專業信托投資公司。”[3]此觀點將自然人排除在受托人范圍之外，將受托人僅限于公司這一類型。還有人認為，“在土地承包經營權集合信托中，流轉土地面積巨大，土地經營規模龐大，農戶難以勝任這種職責和重任，如果允許農戶擔任受托人而成為集合信托中的‘受讓’主體，將很難保證土地經營的效果和集合信托受益人的利益。”[4]另一類型觀點則認為，在土地信托中，不僅法人等組織體可以成為受托人，自然人也可以作為受托人參與土地流轉。如有學者認為，“凡是有完全民事行為能力，且自愿接受農村土地承包經營權信托，切實從事農業生產活動，實現委托人設定信托之目的的，都可以擔任農村土地承包經營權信托的受托人。”[2]可見這里的受托人并沒有排除自然人的情形。“其它集體經濟組織的農民應為適格的農村土地承包經營權信托受托人主體……本集體經濟組織的成員也不享有優先權。”[5]這一觀點也承認自然人的受托人資格。

可見，在受托人是自然人還是法人或其他非法人組織的問題上，關鍵的分歧在于是否認同自然人的受托人主體地位，但在法人或非法人組織擔任受托人的問題上并沒有根本性爭議。反對自然人受托人主體地位的觀點認為，自然人之所以不宜擔任受托人是因為其風險承受能力有限及土地信托經營時規模效益發揮受限的考慮；而贊同者則多從法律現行規定出發，因法律沒有禁止自然人擔任受托人的規定，從而認可了自然人的受托人主體資格。

（二）民事主體還是商事主體

在認識受托人主體特性時，有些學者從民事主體和商事主體區分的視角來分析。“相對于民事信托而言，商事信托具有專業性、機構性、業務持續性等特點。不像民事信托對受托人要求的只要具有完全行為能力人都可以擔任信托的受托人，而是從業者的層面對受托人有著相應的資格要求。”[2]因此，民事信托下的農村土地承包經營權信托的受托人可以是自然人、農村集體經濟組織；商事信托下的受托人可以是信托公司、一般法人、供銷合作社。還有學者認為，“就目前情況來看，在我國信托業務僅能由信托公司經營，而民事信托可以由信托公司和其他機構及自然人進行。”[6]可見此觀點認為商事信托下的土地信托運作，只能由信托公司來擔任受托人，而民事信托下的土地信托受托人，可以是信托公司、其他機構和自然人。

“以共同基金、退休基金和資產證券化為代表的商業信托法制在全球的迅猛發展，改變了傳統上對信托應用領域的狹隘認識，商業信托中受托人的權力得到了極大的擴張。”[7]這說明信托實踐中區分民事信托和商事信托很有必要，且在民事信托和商事信托中，受托人的權力存在差異。從民事主體和商事主體區分的角度來認識受托人，其意義在于對作為商事主體的受托人課以某種資格準入的條件，加重受托人的受信義務，以應對商事交易中風險的控制與承擔問題。因此從這一視角來討論土地信托受托人的主體特性，則會認為民事信托下的受托人資格條件較低，一般只要有完全民事行為能力即可，自然人當然可以成為民事信托下土地信托的受托人；而商事信托中的受托人應當具備商事經營的資格和條件，一般是專業性的商事組織體，如信托公司等。

（三）探究農村土地信托受托人主體性的基本思路

以上兩種認識土地信托受托人主體性的視角，盡管在某些方面存在認識上的重疊，但出發點存在區別。從自然人或法人的視角認識土地信托受托人的主體特性，首先側重于受托人的組織形式，對受托人的規制自然會集中到市場準入、資本制度及治理結構等內容上來。如果從民商事主體區別的角度來探討土地信托受托人的特性，則相關的規則會首先關注于該信托的信托目的及風險控制、利益分配等問題。那么究竟那種認識視角更為合理，抑或各有認識上的優劣，這是一個在設計受托人制度時首先應當澄清的理論問題。就組織體視角而言，會涉及社會生活中的何種利益關系可以納入到信托法律關系中，以及土地信托法律關系適合采用什么樣的民法手段進行調整，進而也會影響到立法模式與司法技術等問題。這其實是有的學者所認為的民法問題，這一問題的討論要落腳在具體規則的設計和適用上。[8]第二個視角的民商事主體區分論，則突破了純粹的民法問題范疇，因包含了純粹的民法學問題而成為一個民法學問題。①關于民法問題和民法學問題的區分，觀點參考了王軼教授的理解，詳細的論述可參閱王軼：《物權優先效力的問題屬性與討論方法》，載崔建遠主編：《民法9人行》（第1卷），金橋文化出版（香港）有限公司2003年版，第327頁-332頁。這一民法學問題要受到討論者所持有的民商事立法模式偏好的影響。②因此，對于受托人的主體性質，不同立法偏好的學者基于自己對我國民商事立法的觀點傾向會有不同的認識；并且即使相同立法偏好的學者也會產生分歧。第一個方面的分歧屬于民法學問題中純粹的民法問題，應當受到較多的關注。第二個方面的分歧屬于民法學問題，討論具有理論上的價值，其受到民商事立法模式分歧的影響較大，但不應對純粹的民法問題產生過多的影響。

在我國的土地信托實踐中，受托人有政府、合作社、信托公司及供銷社等，自然人不會擔任受托人的角色；在國外土地的信托流轉中，可以擔任受托人的多是土地銀行或信托機構，特殊情況下還有其他非法人組織。無論是國內的實踐，還是國外的做法，自然人均很少充當受托人而經營管理土地信托財產。就其他組織體無論是法人型的公司，還是其他非營利性機構，其擔任受托人時基于何種理由，鮮有針對性的研究。在法律上，何以各國實踐都不選擇自然人作為受托人，這與土地信托中受托人的基本職責有關。何以各國都承認組織體在受托人資格上的天然優勢，而不考慮土地信托到底是民事信托還是商事信托，這與現代營利性組織體在不同立法傳統的國家經濟生活中的地位演變及差異息息相關。無論以何種視角來理解受托人的主體性，均須解決土地信托不同運作模式下受托人的資格及具體的權利義務配置問題。這既是探討土地信托受托人主體性的基本理論前提，也是設計受托人主體規則及權利義務配置的目的所在。如果仔細對比各國不同土地流轉信托模式下具體的受托人法律地位，則可以發現一個通理：無論是法人型公司，還是其他組織體機構，其擔任受托人的首要決定要素既不是商事主體屬性或民事主體屬性，也不是自然人形式或法人型形態，而是根據不同的信托類型確定適格的受托人。這樣，要分析農村土地信托受托人的主體性，其基本思路即是首先要明確農村土地信托的類型與信托目的的關系。

二、農村土地信托的目的與類型

信托目的對信托關系的成立有重要的影響，也是信托分類的重要標準。“它是信托存續過程中受托人賴以實施行為的座右銘，是衡量受托人是否忠實、謹慎、圓滿地盡到了受托人義務的量具。”[9]在農村土地信托流轉中，信托目的既對農村土地信托的類型化有指引作用，同時也是受托人義務的設置與履行的依據。

（一）農村土地信托目的的法律意義

我國農村土地信托的目的十分明確，但卻直接而單一。③就我國而言，農村土地信托目前主要是針對土地承包經營權而設立的，其目的自然是實現農業經營的規模化、集約化與產業化，以打破目前家庭聯產承包責任制下農業經營細碎化所導致的土地資源效用低下之困局。相比而言，美國土地信托流轉的目的比較廣泛，既有土地資源的保護，也有解決低收入群體住房問題的社區土地信托，還有土地開發融資信托。“在美國和英國，無論是局部性的、地域性的還是全國性的土地信托都是一種很有影響的非盈利組織，它和私有土地主們一同來保護他們的土地以達到保護和利用土地或者其他公眾利益的目的。”[10]美國土地信托的目的雖然多元，但土地資源的保護首當其沖。“關于美國的土地信托制度，其根本職責是保護及經營土地，如農牧場、森林、河流流域等公共資源，機構發展的第一要義是維護公眾利益，維護社會及生態效益。”[11]在日本，土地流轉信托以農地流轉信托為主，但也有一般的土地流轉信托。農地流轉信托有買賣和租賃兩種模式，主要目的在于解決土地撂荒問題，而一般土地流轉信托的商事性較強，主要解決土地開發利用中的融資問題。但無論哪種方式，日本土地信托的商事目的性確實較為突出。“日本信托與英美不同的是幾乎都屬于商事信托……”[12]可見在日本土地信托中其目的更側重于土地資源的有效利用，而生態保護的目的體現得并不直接和明確。

在美國土地信托目的多元化指導下，土地信托流轉形成了土地保護信托、社區土地信托及土地開發融資信托的基本架構；日本基于商事信托的主導，其土地信托中的農地買賣和租賃信托、一般土地信托中的受托人由信托銀行、農協法人等組織體來擔任。我國的土地信托以土地承包經營權為信托財產，目的則是要實現農村土地的規模化、集約化經營，提高土地的效用；此目的基礎上的土地信托在實踐中形成了前期以政府主導的受托人，以及現在由信托公司為受托人的雙重運作模式。可見，在農村土地信托中，信托目的的法律意義體現在以下幾方面：第一，影響信托的設立及效力。各國信托法均將信托目的作為信托設立的必備條件之一，沒有信托目的或者信托目的不明確，則信托無以成立。如果信托目的違法或違反社會公序良俗，則信托無效或予以取消。在農村土地信托中，土地信托流轉的目的也必須明確且符合法律的規定，否則其成立和效力均無法得到法律的積極評價。第二，信托目的約束受托人行為。信托目的的合法性不僅是信托合同得以成立的要件，還是衡量受托人是否履行其管理職責的依據。受托人行為是否有利于信托目的的實現，是否按照信托目的的要求經營管理信托財產，是否承擔了管理和處分信托財產的責任，主要也取決于信托目的的判斷。“這一責任的核心內容是為了信托目的的實現，因此，受托人的基本義務就是根據信托行為的具體內容，為實現信托目的而管理財產。”[13]基于此，受托人的經營管理行為應當圍繞信托目的的實現而展開，信托目的對受托人的行為起到約束作用。第三，信托目的影響信托的分類。信托目的不僅影響信托的設立與效力，還可以成為信托類型化的標準之一。“形形種種的信托目的，概括地講無非有三大類：一是私益目的（私益信托），二是公益目的（公益信托），三是非以人類為受益對象的特殊目的（目的信托）。”[14]這里的各種信托類別，便是以不同的信托目的所進行的區分。第四，信托目的影響信托立法體例及結構。信托目的影響信托立法體例與結構，這在大陸法系國家體現得尤為明顯。①如我國的《信托法》第六章規定了公益信托，推論得之，前五章便是私益信托的規定。這體現出我國信托法典以規范私益信托為一般，對公益信托進行特別規制的規則結構體系特征。印度《信托法》主要規定私益信托，對于公益信托則通過《1863年宗教捐贈法》和《1920年慈善信托與宗教信托法》規范，這樣就形成了以規范私益信托的信托基本法和規范公益信托的信托特別法體系。臺灣《信托法》也以第八章專章的形式規定了公益信托，其內容多達17個條文。日本更是在2006年修訂《信托法》時將公益信托制度獨立出來，進行了形式上的特別立法。當然這種現象在說明各國重視公益信托的同時，也反映出不同的信托目的對信托立法體例及結構的重大影響.

（二）信托目的對信托類型的影響

信托目的會影響到信托的分類，其原因之一便在于需根據信托目的來衡量和判斷不同類型信托中受托人管理職責的履行。私益信托旨在實現自己或第三人的私人利益，而公益信托則是為了實現社會公共利益；私益信托中有具體的受益人，而公益信托中的受益人為不特定的社會公眾。除卻私益信托與公益信托這一大的基本分類，信托目的對于具體的信托模式（也可以說是信托的類型）也有重要的影響。“考慮到在我國信托實踐中民事信托與商事信托呈現整合趨勢，我國信托法應當賦予整個信托制度以具有獨立法律人格的商事組織地位。”[15]這一觀點并不宜行，原因之一便是在土地信托中，盡管目前僅有以土地承包經營權為信托財產的一種類型，但信托工具可以基于不同的目的對其他類型的土地財產權進行管理運作。如賦予信托以獨立法人格，則會限制土地信托的多元化模式。反觀美國和日本，多元化的土地信托模式則是在不同的信托目的主導下所形成的。②在美國的土地流轉信托中，土地保護信托由土地保護信托組織購買或受贈未開發土地，并對土地進行合理的開發經營以保護土地的生態環境。保護土地所需資金來自于兩個方面：一是個人、政府、基金會的捐贈資金，二是來自于銀行、基金會及個人的借款融資。就社區土地信托而言，其是一種涉及房地產開發的公益信托，旨在解決美國低收入家庭的住房問題。美國的土地開發融資信托則是一種典型的商事信托，受托人是專業的土地信托投資機構。可見，美國的土地信托類型的最大區別在于各自的信托目的不同，基于不同的目的，信托運作的模式存在較大差異。日本的一般土地信托是純屬于商業目的而設立，受托人一般是土地信托銀行等金融機構；而農地信托中的受托人為農地合理持有法人或農協法人，其目的是為了實現農地的有效規模化經營，防止撂荒.]在我國的土地信托實踐中，如果從信托目的出發，則僅有旨在實現土地規模化、集約化經營的土地承包經營權信托，這種信托實質上具有半公益性質，而完全商事化的土地信托如土地開發信托及公益性質的土地信托在目前是缺失的。

從美日等國基于不同信托目的而存在的土地信托類型體系中可以看出，信托目的從多方面影響著土地信托的類型。首先，信托目的是信托進行分類的重要標準之一。關于信托的分類標準，有設立方式、管理方法、設立目的、委托人和受益人的關系等。而以信托目的為標準所進行的私益信托與公益信托的分類在立法和理論上具有基礎性。有學者認為，對公益信托由于要監督其以公益為目的的財產，確保其未被濫用，故而要進行更為嚴格的監管。[16]果如此論，對公益信托的監管必然要求其有別于私益信托的規范依據，也進而會影響到信托的立法結構。其次，由于信托目的本身可以多元化，因此根據這一標準對信托進行的分類可以適應不同的實踐需要。在以其它標準進行劃分的信托分類中，由于標準本身所具有的一元性，所劃分的信托一般被邏輯歸類成非此即彼的類別，如按設立方式不同信托可分為合同信托和遺囑信托，按產生原因不同分為法定信托和任意信托，按信托利益歸屬不同分為自益信托和他益信托。但依據信托目的的不同，最為普遍的分類便是私益信托和公益信托，此外還可以根據具體的目的對信托進行進一步的精細分類，如對土地信托根據不同的目的所進行的劃分便是例證。如此，實踐中基于不同目的而設立的信托模式便可以不受一般分類標準邏輯上的局限，由于具體的信托目的本身是多元的，邏輯分類結果必然會突破非此即彼的分類限制。還有，信托目的影響著不同信托類別中信托的成立與效力、受托人權力義務的配置、職責履行以及信托利益的歸屬，進而影響著整個信托機制的架構。“從傳統信托法嚴格限制受托人權力的保守主義過渡到現代信托法賦予受托人廣泛的自由裁量權的開放主義，無疑是與商業信托的發展趨勢相一致的，現代信托法中受托人廣泛權力的賦予成了商業信托受托人權力規則的重要規范基礎。”[17]可見在商業信托中，受托人的權力較大。在公益信托中，公共利益的正當性是設立信托的必然要求，信托監察人制度在公益信托中得到大力提倡以加強公益信托的監管；在私益信托中，受益人必須確定，但在公益信托中受益人則是不確定的多數。

（三）農村土地信托類型

對于農村土地信托，基于信托目的對其類型進行劃分既是實現立法目的的必然要求，亦是解決目前農村土地問題的明智做法。針對農村經濟發展及土地利用中存在的問題，利用信托這一現代商事交易模型流轉土地，其目的應當是多元的。①當前，我國農村土地信托的目的其實較為單一，即實現土地的規模化、集約化經營，從而發揮土地的最大效用。但農村土地的特點及經濟發展中遇到的問題卻并非僅通過承包經營權信托就可以解決，土地信托本可以發揮更多的作用.有研究認為在當前農村集體產權實施“三權分置”改革，在集體所有權的基礎上分設承包權、經營權，讓集體所有權承擔一定的社會功能，讓家庭承包權承擔一定的保障功能，讓土地經營權只具有經濟功能。[18]其實在信托流轉土地中，經營權的功能并不僅僅局限于經濟功能，社會功能亦可成為土地經營權的功能之一，如土地經營權可用于環境保護、農業科學研究等領域。在信托目的多元化的引導下，農村土地信托的類型應當突破土地承包經營權信托的局限，創新更多的土地信托類型。首先，當然也是最主要的就是農地生產經營信托，這種信托以土地承包經營權為信托財產，由土地承包經營權人將土地委托給受托人進行經營管理，在不改變土地用途的前提下選定生產經營者對土地進行農業生產，所得收益部分歸承包經營權人。其次是農業科學發展信托，這種土地信托也以土地承包經營權為信托財產，受托人為政府農業主管機構，并由其將土地交由農業科研機構從事農業生產的科研與產品的開發，其目的在于農業科技的研發與應用。第三種土地信托則可以針對農村土地資源環境特點，為了保護土地資源而借鑒美國土地保護信托模式，設立適合中國不同地區特點的土地保護信托，以保護生態脆弱區的土地資源，同時也可發展農村的生態產業。第四，根據我國新農村建設戰略，以集體建設用地使用權為信托財產，設立農村建設開發信托，由農村集體作為委托人，將土地委托給信托機構進行投資開發，進行農村基礎設施的建設與維護。如此，農村土地信托基于不同的信托目的，可以構造成以農地生產經營信托為主，農業科學發展信托、土地保護信托、農村建設開發信托為輔的農村土地信托結構體系。②農地生產經營信托旨在實現農村土地的規模化、集約化、專業化生產經營，提高土地資源的農業生產效益；農業科研發展信托則是為了農業科研與技術的開發與應用，為實現農業生產的現代化與科技化提供動力支持；土地保護信托以保護生態脆弱區土地的生態環境及未開發利用地的生態功能為目的，旨在恢復與改善農村土地的生態環境，實現農村的生態平衡與社會經濟的可持續發展；農村建設開發信托主要是為了解決農村交通、農田水利等農業發展基礎設施建設融資困難的問題頁.

三、農村土地信托類型與受托人的關系

（一）受托人主體類型的信托法意義

1.受托人的主體類型

各國信托立法體系大致包含信托法典、信托業法及信托特別法等組成部分，土地信托的受托人既是信托法上的受托人，更是信托特別法中的受托人；土地信托不是一般的信托，而是一種現代商事信托交易模型，其以土地財產權為信托財產，委托人將該項財產委托給受托人進行經營管理，而其收益歸屬于受益人。在信托關系中，受托人居于法律規制的中心地位自不待言，關鍵的問題是受托人在信托關系中的主體性質如何，這一問題會經常困撓立法與實踐。

前已有述，學界經常從組織形態及民商事區分的視角來認識受托人的主體性質。根據我國《信托法》第24條的規定，受托人須是具有完全民事行為能力的自然人或者法人；其他的非法人組織能否成為受托人則取決于法律、行政法規的特別規定。在信托基本法中，對于不同組織形態的主體擔任受托人，法律規制的重點有所不同。對于自然人，信托基本法強調其行為能力的完整性，即須具有完全的行為能力；對于法人，信托基本法沒有特別的條件要求，而由特別法予以規制；對于非法人組織能否成為受托人的問題，我國信托基本法未予以明確規定。根據傳統的立法思維，我國信托法如果允許非法人組織成為受托人，則不會在規范表達上惜字如金地省去“其他組織”而僅保留“自然人”和“法人”兩種形態，可見非法人組織擔任受托人在我國很難得到立法的支持。而其他法律、行政法規的特別規定僅指對受托人資格條件所作出的更為嚴格的規定，并非指非法人組織擔任受托人的情形。土地信托的本質是一種金融性現代商事交易，故居于信托關系中心地位的受托人能否由自然人擔任，則很有探討的必要。對于一般信托，法律之所以強調受托人的完全民事行為能力，主要是因為只有完全行為能力的受托人才有基本的能力去經營管理信托財產。但如果涉及特別的財產，受托人必須要具有該種財產的專業知識。對于土地信托，則受托人不僅要有土地經營管理的專業知識，還需要信托專業運作技能。很顯然，自然人只有經過專業培訓與教育之后才能滿足以上要求，但即便如此，自然人也不宜成為受托人，因為其難以控制和承受土地信托這一金融性商事交易的風險，其只能作為受托人機構的工作人員而存在。可見，基于土地信托運作的金融性與風險考慮，自然人形態的民事主體不宜成為土地信托的受托人，受托人的組織形態一般是法人型組織。

對于受托人的民事主體或商事主體性質，既是一個立法上的問題，也是一個法學理論上的問題。①之所以說是一個立法上的問題，其原因在于各國民商事立法體系與傳統不同，對這一問題便有不同的解讀。在民商分立的國家，可以比較容易地分辨何種信托的受托人是民事主體或商事主體；但在民商合一的國家，受托人的民事主體或商事主體性質則比較復雜。之所以說是一個法學理論問題，是說在民商不分的立法體例下，對于受托人民商事主體性質的理論分析仍有重要的意義。在信托實踐中，存在著政府設立的機構擔任受托人角色的情形，有學者批評此種做法存在受托人資格存疑的問題。[19]但筆者認為，如果信托僅有商事信托一類，這一批評確為恰當，但如果涉及公益，則失之過窄。故而若某一土地信托是一項商事經營活動，則受托人應當由具備經營條件和能力的商主體來擔任，一般的民事主體或國家機關不宜作為受托人。如果某土地信托具有公益性質，則公益性社會組織甚至機關法人也可以成為受托人。此外，如果是商事主體擔任受托人，則還要受到商事登記制度的規范。

2.不同類型的受托人在信托法上的意義

既然排除了自然人作為受托人的情形，那么從組織形態和民商事區分的雙重維度來看，受托人的類型在信托法上的意義可從法人、非法人組織、民事主體及商事主體四個方面來分析。

法人是能以自己獨立的名義從事民商事活動并獨立承擔責任的組織，若受托人以法人形態運作信托，則必須有自己的名稱、組織機構、住所、財產或者經費。在信托法上，由法人經營管理信托財產，應當具備管理信托財產的必要條件。②首先，應當設立適合運作信托的組織機構，從而形成合理有效的信托法人內部治理結構與經營管理機制其次，法人必須有信托專業知識與信托財產管理技能的工作人員，因此工作人員的資格管理與專業培訓既是法人內部管理制度的重要內容，還是法人從事信托活動市場準入的基本條件。此外，法人應當有信托風險管理的一系列機制措施，以應對土地信托這一現代市場交易過程中可能出現的經營風險。非法人組織能否成為受托人，在不同的國家和地區態度并不一致。根據我國《信托法》的規定及立法傳統思維，受托人只能由自然人和法人兩種形態，因此如果非法人組織要成為受托人有兩個基本前提，一是在實踐中非法人組織經營管理信托財產取得了成功的經驗且效果明顯，足以給立法者提供非法人組織擔任受托人的實踐理由；二是從法解釋學的角度出發，拓展受托人的組織形態，突破目前受托人僅為自然人和法人的局限。根據《民法總則》的規定，非法人組織的形態有個人獨資企業、合伙企業、不具有法人資格的專業服務機構等。

從民事主體的角度出發，受托人形態主要是非自然人組織，其以自己獨立的名義經營管理信托財產為必要，并就應當對信托經營管理進行獨立的運營，首先應當是信托財產的獨立登記與運營；此外還應當將信托經營活動與其他活動分離。從商事主體角度來看，受托人作為商主體，信托立法應當就受托人的形態、設立及組織機構和治理進行專門的立法。在這些方面的立法可以采取信托基本法的形式，也可以采取信托特別法或單行法的形式。從立法的實踐情況來看，采用特別法或單行法的形式較為普遍。另外，作為一種商事主體，受托人成立的條件較一般民事主體更高，且對其工作人員資格條件有特別的要求。在信托法上，對作為商事主體的受托人進行監管還是信托制度的重要內容。

（二）農村土地信托不同類型下受托人的主體性質

對于我國農村土地信托，根據不同的信托目的可以分為農地生產經營信托，農業科學發展信托、土地保護信托、農村建設開發信托四大類型。每一種信托具有不同的作用，擔負著獨特的功能。③在這幾類土地信托中，商業性程度有所不同，私益與公益各有所側重。農地生產經營信托雖然以土地的農業生產用途不變為前提，但以農民土地承包經營權為信托財產，以農戶或農民私益為核心，土地信托經營的收益歸屬于承包經營權人。農業科學發展信托主要解決科研開發中的融資問題，因此收益會在科研投資者與土地財產信托受益人之間進行比例分配。土地保護信托的公益性較強，收益主要用來對土地進行生態性修復和開發。農村建設開發信托也有相當程度的公益性，收益主要用來農村基礎設施的建設。

在進行農地“三權分置”改革后，農村土地信托中的信托財產為土地經營權。“土地經營權所負載的目標功能大致可以概括為穩定土地承包經營權流轉中受讓人的經營預期，滿足其為擴大生產經營而進行抵押融資的需求，同時保障原土地承包經營權人對土地承包經營權的保有權、控制權和收益權三重目的。”[20]可見農村土地信托中的土地承包經營權信托中受托人應保證承包人的權利而自我限制。農地生產經營信托以土地承包經營權為信托財產，受托人對委托人的承包經營權進行信托經營與管理，實踐中已經形成了政府主導推動和信托公司運作兩種模式。①其中政府主導模式在土地信托早期普遍存在，一般由政府或政府設立的機構作為受托人。如浙江紹興、湖南瀏陽等地的土地信托受托人為政府設立的土地信托服務中心。此類情形下的受托人本應當是法人，但政府設立的土地信托服務中心顯然不具備法人資格，在經營管理信托財產過程中義務的履行和責任的承擔難以落實，無法保護農民利益.有研究表明，當前政府介入農地流轉并不能給農戶生計資本帶來顯著改善，甚至有輕微的負效應。[21]這雖不能說明政府在所有類型的土地信托中參與的非效率性，但至少在農地生產經營信托中，政府參與信托運作確實會增加農民的成本。因此，政府作為機關法人，以受托人角色參與農地生產經營信托的效率性應當重新評估。在土地信托實踐的后期，專業的信托公司作為受托人設計開發信托產品，其土地流轉的機制才真正將信托原理利用起來。在這種由信托公司運作的土地流轉中，受托人不僅是法人，而且是從事商事經營活動的主體。在農業科學發展信托中，受托人既可以是政府農業科研機構或民間農業科研組織，也可以是專業的信托公司。此時的受托人由法人承擔是普遍的情形，但也可以是具有相應農業科研開發能力的非法人組織，而法人中的信托公司的經營管理行為當屬于商事活動無疑。土地保護信托中的受托人主要是政府或政府設立的土地保護信托機構，也可以借鑒美國的經驗，引入民間力量和組織參與土地保護。但考慮到國情與實踐現狀，引入民間組織運用信托對土地資源進行保護似乎還需要走很長的路。由于土地保護信托的公益性較強，受托人擔負的公益功能較大，商事組織參與的積極性不會很高。農村建設開發信托雖然具有一定程度的公益性，但從本質上來講仍是一項為農村基礎建設而融資的商事活動，應當以商事信托公司為主要受托人，也可以利用農村經濟組織的力量來參與信托的運作。

四、不同類型農村土地信托中受托人的立法選擇

在農村土地信托中，受托人是法律規制的核心。受托人在實現信托目的，充分發揮土地資源效用的過程中發揮著關鍵的作用。由于受托人的主體性質意義不同，在立法中選擇適格的受托人時，對于不同類型的土地信托應持不同的思路。在英國法中，“受托人是最重要的信托當事人，他依法持有委托人轉移給他的信托財產，并且為受益人的利益管理、運用這些財產，即受人之托，代人理財。”[22]可見，要管理運用好信托財產，則受托人對信托財產的特性必須有所專長。“將得以商業化運用的各種信托理解為一種金融活動而不是一種商業組織形式，是信托業及金融業諸多亂象的觀念根源之一。”[23]這一看法從主體的角度否定行為的特征并不恰當。在土地信托中，受托人作為主體之一，其經營管理信托財產的行為只要存在融資及風險防控的要求與功能，就不能否定其行為的金融性特征。故而土地信托中的受托人不僅應當具備信托這一金融性交易工具的專業知識與技能，還要有必要的風險防控機制與條件，且能夠納入到現有的市場交易監管秩序或者構建必要的監管體系。由于信托目的的不同，土地流轉信托的各類型存在較大的區別。在不同類型的信托模式中，盡管受托人均居于核心主導地位，但主體性質存在差異，因此在選擇受托人時應當根據不同類型信托下受托人主體的性質確定適格的受托人。

農地生產經營信托中的信托財產是土地承包經營權，實踐中的受托人有兩種確定方式，一是由政府或政府設立的土地信托機構充任；二是由專業的信托公司擔任。在我國土地信托實踐的早期，采取第一種方式確定受托人的情形較為普遍，因而形成了主要由政府主導的土地信托流轉模式。然而，由于政府及政府設立的土地信托機構沒有健全的內部治理結構，缺乏擔任土地信托受托人的適格條件，導致政府在土地市場化的流轉中行政干預過多，且缺乏專業的經營管理能力，土地信托實踐難以形成長效機制，也難以取得長期的效果。另外，有觀點認為農村土地信托的受托人可以是自然人，“為了使信托制度能夠在農村土地資本市場發展中得以運用并發揮其優勢，農村土地信托的受托人應為本集體經濟組織內部的其他成員。”[24]“作為土地承包經營權信托的受托人，在資金實力、專業管理和人才等方面應具備一定的條件，因此，宜選擇有一定技術、資金和管理能力的自然人，法人和其他組織，作為土地承包經營權信托的受托人，例如農村的種植養殖大戶、農業企業等。”[25]此類觀點的不妥之處其實是將土地信托財產的經營管理者同具體從事農業生產的生產經營者相混淆，并不符合信托法的基本原理。對于政府成立的土地信托機構，又可以分為兩種類型，一是隸屬于政府部門的土地服務中心，二是由政府主導設立的具有獨立法人資格的土地信托投資公司。前者如浙江紹興設立的縣、鎮、村三級土地信托服務體系和湖南瀏陽市、鄉鎮、村三級土地信托服務系統，后者如湖南益陽政府設立的土地信托投資公司。從實踐來看，紹興和瀏陽的行政性受托人運作模式在土地信托實踐初期取得了一定的成效，但終因適格條件欠缺、行政干預過多，在發展中逐漸被專業性信托公司所開發的信托產品所取代。故而有學者認為，由于政府設置的信托機構囿于主體資格限制，其不具有開展資金信托業務之功能稟賦，無法實現土地受益權標準化和憑證化。[26]但筆者認為，只要能處理好這些機構與政府的關系，保證其獨立的法人地位，專業性問題可通過制度建設與資格要求來解決。土地信托投資公司雖然由政府主導設立，但卻是獨立的法人實體，具有健全的內部治理，還有專業的土地經營管理與信托知識的從業人員，由其作為受托人具備了相應的受托人適格條件，是將來農村土地承包經營權信托受托人采取的重要形式。①從2010年開始，安徽宿州、福建沙縣、江蘇無錫等地開始采取由專業信托公司擔任受托人的土地流轉實踐，由于專業信托公司能運用自身內部治理及專業優勢，取得了較好的效果頁.有學者在研究了個別土地信托的實踐后認為缺乏公益目的與商業目的的協調機制，遂產生了土地信托中為追求高投資回報率而導致的非糧非農風險。[27]由于土地資源的社會意義，土地信托的商事化運作僅是手段，而非流轉土地的目的。因此在土地流轉中對土地商業價值的發揮不能損及土地的公益性功能，對土地開發與利用過程中的商業性風險必須進行控制。作為受托人，其是土地信托流轉中起主導作用的信托關系人，對土地經營管理時不僅對交易風險的產生起主導作用，還應有能力控制與化解風險。可見，在農地生產經營信托中，自然人不宜作為受托人，政府也不宜設立隸屬于部門的土地信托服務機構直接推動土地流轉，但可以設立專門的土地信托投資公司或企業作為受托人；專業的信托公司因其天然的治理與專業優勢，其作為商主體開發土地流轉信托產品能滿足現代商事交易的要求，將是農地生產經營信托受托人的重要形式。

農業科學發展信托主要是利用農村土地開展農業科研活動，從受托人內部治理、專業知識與技能、風險防范與監控、責任承擔等適格條件來看，可以由政府農業科研機構或民間農業科研組織來擔任，也可以是專業的信托公司。從組織形式上來看，個人肯定無法組織開展農業科研活動，不宜擔任農地科研開發信托中的受托人；由法人充任受托人是普遍的情形，但也可以是具有相應農業科研開發能力的非法人組織。而法人中的信托公司經營管理土地，將土地整理后用于農業技術與農產品科技開發雖具有公益科研目的，但本質上屬于商事活動。與農地生產經營信托不同，農業科學發展信托在農村土地流轉中并不普遍，其規模無法與農地生產經營信托相提并論，主要是基于產業發展角度及實現農業發展科技化現代化的考慮，運用土地信托方式解決農業科研用地問題。因此，農業科學發展信托中的受托人在適格問題上更側重于專業性與非營利性。從組織體的角度來看，自然人不應當擔任受托人；在我國，科研機構大多數是由政府部門設立并管理的，雖然沒有獨立的治理體系，但考慮到科研活動的特殊性，政府科研管理部門可以作為此種類型信托的受托人；對于民間組織擔任農業科學發展信托受托人的情況，應在實踐中大力提倡，以發揮民間組織在土地流轉及農業現代化中的作用。由于農業科研活動并不是營利性的商業行為，因此專業信托公司在擔任受托人時，如何協調其商業動機與公益目的的沖突是受托人權利義務配置時需要考慮的重要問題。

土地保護信托是為了保護土地資源，實現土地的生態化可持續利用而設立的土地流轉信托方式。從這種意義上講，土地保護信托具有較強的公益性，個人作為受托人很難實現信托的公益性目的。有學者在發展旅游產業中提出建立準公益信托模式的觀點時認為，“由政府主導，民眾參與建立起專業化的公益信托機構，并在其中設立專業的文化旅游資源保護與產業開發管理部門，使其在監管下運行，能在很大程度上實現絲綢之路文化旅游產業發展的專業化經營管理。”[28]這一觀點也否認人個人作為受托人的合理性。在保護土地的過程中，受托人的經營管理活動其實發揮的是組織作用，具體是將土地大規模地聯接起來，然后利用信托工具設計具體的操作流程，為土地保護尋找具體的實施者，并解決土地保護所需資金問題。很顯然，個人無論是從管理技能及力量上均無法實現這一目的。“在農地‘兩權分置’背景下，這些政府參與的土地流轉平臺具備接受土地承包經營權的資格，促進了農地的流轉，發揮了積極的作用。然而，政府的過度參與影響市場機制發揮作用，以及平臺服務性質難以承載受托責任，也缺乏金融支持等問題，使這些服務公司難以承擔農地流轉之責任。”[29]誠然，在具有商業性的土地信托中，政府的參與度應當受到限制，但并非所有的土地信托都具有較強的商業性，土地保護信托的商業性就極弱。在我國，政府應當承擔起環境保護的主要職責，因此政府土地管理部門或環境保護部門應當承擔起土地資源保護的任務。其作為受托人不僅是履行政府職能的表現，還可以利用行政優勢籌集土地保護資金，組織并開展土地保護工作。在美國，民間組織參與土地保護是一大特色，公用土地信托和土地信托聯盟在土地保護中扮演著極為重要的角色。我國由于民間組織發展緩慢，力量弱小，在土地保護中的作用微乎其微。但為了充分發揮民間組織在土地保護中的作用，國家和社會應當鼓勵民間組織以受托人身份參與土地保護信托，逐漸減輕政府土地保護的壓力。土地保護信托具有很強的公益性，在我國公益性的事業一般是由政府推動并主導，社會組織也在積極參與并實踐，商事組織由于其本質特性，很難普遍性地從事公益活動。“與公司董事、監事、高管人員相比，信托受托人可以以所有人的身份直接管理與處分信托財產，道德風險更為巨大。”[30]不僅如此，這種道德風險會隨著信托的公益性增強被放大，在土地保護信托中尤其如此。土地保護信托的運作在籌集土地保護資金、分享土地保護利益時很難給受托人帶來經濟利益，其本身對作為商主體的信托公司沒有吸引力。如讓專業的信托公司以受托人身份經營管理應當保護的土地，則難以處理土地資源公益保護與商業利用之間的關系。因此，專業信托公司不宜擔任土地保護信托的受托人。

農業與農村基礎設施建設是新農村建設與農業發展的重要內容，有研究認為農村基礎建設可以促進包容性增長。[31]但隨著新農村建設的展開與深入，農村建設中的土地法律問題卻突顯出來。“通過禁止集體土地市場化流轉，也可以在集體經濟組織內部治理機制未臻完善的情況下，抑制集體資產流失及少數人控制的現象……但是，以國家的集中、統一和計劃為核心特征的建設用地權力性支配框架，總體上與改革開放以來主導國家建設的市場邏輯相背離。”[32]因此用市場化的方式促進集體建設用地使用權的流轉成為新時期農村建設的必要方式，而運用信托流轉農村集體土地使用權，可以解決農地開發及農村建設中市場化不足等問題。農村建設開發信托是委托人將農村集體建設用地使用權委托給受托人經營管理，將土地用于農業基礎設施建設，解決農村建設開發中的融資問題。“我國當前的市場經濟發展對于市場要素的規模化具有較高要求，如果土地經營權繼續采取分散且各自為政的經營方式，則無法在市場中獲得最大化的利益。因此，土地經營權人之間的合作以及經營權人以其經營權為資本與其他市場主體的合作已成必然趨勢。”[33]可見，將信托方式引入到農村建設，經營者的團體組織性非常必要，故而從受托人的角度來看，自然人難以承擔信托運作建設用地的重任。法人和非法人組織可以憑借治理優勢及管理知識信托管理集體建設用地使用權，將農村土地用于農村建設。對于農村建設涉及的內容，包括生活基礎設施建設及農業生產基礎設施建設。由于農村社會組織體系的特點，無論是生活基礎設施，還是生產基礎設施，村鎮基層組織與集體經濟組織均起著主導推動作用。但正如有觀點認為，村鎮基層組織與集體經濟組織應當有所區別，前者具有行政性，后者更具私法上的主體性。[49]因此，鄉鎮及村集體經濟組織應當以受托人身份主導集體建設用地使用權的信托流轉，而村委會的參與應當限定在政府職能的范疇之內。《民法總則》賦予集體經濟組織以獨立法人地位，為集體經濟組織參與農村建設中的各種法律關系提供了制度依據。在進行農村生活基礎設施和生產基礎設施建設中，涉及農戶及農民、村鎮集體、基礎設施建設者、建設所需資金提供者等各方的關系，如何利用信托工具合理恰當地處理這些關系，設計出具體的信托產品計劃，是專業信托公司所具有的優勢。因此，在農村建設開發信托受托人的選擇上，信托公司基于其專業優勢也大有可為。

五、結語

農村土地的信托流轉由于信托目的不同，不僅需要流轉的信托財產類型存在區別，參與其中的當事人主體地位和性質也差異較大。從一般意義上講，農村土地信托受托人需要具備擔任受托人的適格條件，在治理結構、專業知識及技能，風險防范與監管及履職責任的承擔等方面滿足信托原理的基本要求。但具體到不同的土地流轉信托類型，受托人的選擇結果并不一致，究其原因，主要在于土地信托的專業要求及目的實踐存在多元化的路徑特點。在選擇受托人時，無論是法人還是非法人組織，受托人組織體的特點是基本要求，因此在土地信托中自然人無法作為受托人參與信托關系；非法人組織尤其是政府的非法人組織作為受托人參與土地流轉時，一定要處理好其與政府的關系，政府可以支持與引導，但不宜行政干預。在信托公司運作土地流轉信托時，其憑借的優勢便是信托專業知識與技能，因此在商事性較強的信托類型中，信托公司受托人具有天然的優勢；但在公益性土地信托中，協調信托公司商業利益與公益目的就成為土地信托制度應當解決的問題。即便信托公司可以擔任公益性土地信托的受托人，其權利義務的配置既要做到吸引其參與，還要防止其過于注重商業利益忽視公益目的的實現所導致的違反受托人信義義務的行為。