生命共同體思想指導下的生態整體監管體制

寧清同

（海南大學 法學院，海南海口570228）

中共中央十九大報告在“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”部分明確提出：應當“改革生態環境監管體制”。國家對其境內影響或可能影響生態環境之行為進行必要、有效的監管，既是國家生態管理權之重要內容，也是國家維護生態公共利益所應履行之職責。然而受行政管理區域性和部門性的影響，傳統生態監管體制更習慣于以部門、地區的監管職責和權限為基礎，實行縱向或橫向的分割，這既不符合生態系統之整體性規律的要求，更不利于實現生態監管保護生態環境的真正目的。本文以習近平同志的生命共同體思想為依據，試求我國生態環境整體性監管體制之優化。

一、生命共同體思想及其理論基礎

1.生命共同體思想的主要內涵

習近平同志繼承和發揚了中國自古以來天人合一、人與自然和諧相處的傳統文化，強調人類應當尊崇自然。2013年5月24日在十八屆中央政治局第六次集體學習時習近平強調：要牢固“樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念”[1]，此后在不同場合多次闡述了這一思想。習近平同志也吸收和借鑒了生態整體主義的哲學思想，堅持自然是一個不可分割的整體。2015年11月30日在氣候變化巴黎大會開幕式上習近平引用了《荀子·天論》之言：“萬物各得其和以生，各得其養以成”，中華文明歷來強調天人合一、尊重自然。[2]

習近平以生態系統整體性規律為依據，以“天人合一”、生態整體主義等生態哲學思想為基礎，提出了“生命共同體”的新范疇。2013年11月15日他在對《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》作說明時指出：“山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹”，生態監管和生態修復必須遵循自然規律，對山水林田湖進行統一的整體的保護和修復，各自為政容易顧此失彼，最終造成生態的系統性破壞。[3]生命共同體本質上就是人與自然的命運共同體，人與自然和諧則可共生，人違背自然規律則必遭受自然之懲罰，這是習近平新時代中國特色社會主義生態文明思想的重要內容。生命共同體范疇也適用于全球范圍，即地球上的各國人民與大自然形成了統一的生態命運共同體，因此習近平2015年在聯合國總部舉行的第七十屆聯合國大會一般性辯論時指出：各國應當“構建以合作共贏為核心的新型國際關系，打造人類命運共同體”，其主要內容之一就是“國際社會應該攜手同行，共謀全球生態文明建設之路”，堅持走綠色、低碳、循環、可持續發展之路。[4]因為各國在地球生態系統中彼此不可分割、一損俱損、一榮俱榮，生態利益也是人類共同利益。這是當代馬克思主義哲學對生態整體性規律的揭示與反映，也是習近平新時代中國特色社會主義生態法治思想對馬克思主義生態哲學的貢獻；更是各國共同應對世界生態危機的哲學依據與指導。

2.生命共同體思想的自然科學基礎

生命共同體思想的自然科學基礎是生態學揭示的生態整體性規律。生態整體性是指生態系統內部各個要素之間既相互依存、相互促進，又相互制約、相互影響，由此形成了一個不可分割的有機整體。即自然是一個相互聯系的整體，人也是自然整體中的一個組成部分。因此人在保護生態環境或開發利用自然資源的過程中須尊重和反映生態的整體性，不能完全孤立地對待某一個或幾個要素。生態整體性規律主要表現在以下方面：

（1）生態系統結構的整體性

生態整體性的最重要表現就是生態系統結構的整體性，這是生態整體性的物質基礎。按系統論觀點，任何生物都是一個生態系統，同時又是一個更大系統的元素或子系統；由此生物就會形成不同層次甚至包括全部生物的生態系統。從生態學視角分析，人與自然共處于一個生態系統，人是生態系統的一分子。生態系統是指在特定時間和地域內，生物與生物、生物與環境之間相互聯系而成的自然整體，各生態因子之間通過物質循環、能量流動和信息傳遞而相互影響、制約、依存，并形成自我調節、平衡、修復等系統功能的統一體。[5]因此，任何生態系統都是由其生態因子通過某種方式形成穩定之結構，并在此基礎上產生各要素均不具備之系統整體功能的有機復合體。

生態系統的整體性主要通過生物之間、生物與其環境之間的相互作用、影響、依存和促進而形成，其相互聯系的途徑就是物質循環、能量流動和信息傳遞。生態系統的整體性雖然是在特定地域內表現出來的，但這個地域范圍只是相對的，生態因子之間的相互作用和影響往往會超越地域界限甚至國界，從而在一個更大地域內形成整體性，如全球性氣候變暖。因為，不同區域、不同國家內的生物及環境也是相互聯系的，并由此形成更大范圍的生態有機體。正是借助于不同層次生態系統內持續的物質和能量轉化、信息輸送，生物才能不斷地從自然界獲取自身生存與發展所需要的物質條件。

（2）生態污染與破壞的整體性

人在開發利用自然資源過程中造成的生態污染與破壞從來不是孤立的，尤其積累到一定程度后，其整體性就表現得特別明顯，這是由生態系統結構的整體性所決定的。污染與破壞的整體性主要表現在二個方面，一是地域之關聯性；二是生態因子或環境要素之關聯性。

地域關聯性可分為直接關聯和間接關聯。直接關聯取決于生態因子在地域上的流動性、發散性，以大氣和水最為典型。如北京近年常受霧霾之害，但其根源卻主要是因為北京以外地區的大面積植被破壞。間接關聯主要是指一個地區的生態污染或破壞會通過潛移默化的方式影響其他地區的生態環境，但往往需要較長時間或者通過另一種方式顯現。地域關聯性必然導致在生態環境日益惡化的今天，很難有哪一個地區、國家能夠完全置身事外、獨善其身。有些地域擁有較高生態品質，只是相較于污染嚴重區域而言，并非這些區域可以不受其他區域污染、破壞的影響。

生態因子或環境要素之關聯性源于生物因子、非生物因子之間客觀、必然、普遍的聯系，一種生態因子的狀況或其變化總會在一定程度上影響關聯因子的狀況，包括性能、品質等屬性。如水污染會影響土壤屬性、依賴土壤生存的植物及以植物為食的動物；外來生物入侵可能極大地擠壓本土生物的生存空間，甚至使其無法生存；一種生物的天敵如果急劇增加或減少，會導致此種生物數量銳減或過度繁殖。

（3）生態系統服務功能的整體性

生態系統的服務功能是指生態系統向人提供適于其生存、發展之物質、能量和信息等物質條件的功能，包括適宜的空氣、水、陽光、土壤、溫度、濕度、食物來源、熱量等。人保護自然、保護生態系統之目的就在于保護其對人提供的生態服務，即生態價值，因為這是人生存和發展之物質基礎。由于生態價值的自然基礎以及人類對生態服務的需求具有整體性，因而生態價值也具有明顯的整體性。

生態系統得以持續不斷地向人提供生態服務的前提是，生態系統能夠維持各生態因子之間的相對平衡及良性循環，這也是生態整體性的重要表現。生態平衡一旦被打破，生態循環一旦被終止或惡化，生態系統將無法正常提供人所需要的生態服務，包括停止提供、品質、性能不適于人的生存、數量不足以維系人的生存，甚至危害人的生存。社會的可持續發展更是依賴于生態系統的平衡與良性循環。

（4）生態權益的整體性

這首先表現在生態權利的整體性。即各項生態權利之間高度統一、相互聯系、相互影響，形成了一個完整的權利體系。如游覽觀賞自然景觀的權利本屬精神性生態權，其價值在于使人能夠享受精神愉悅，但卻與人的身體健康密切相關，游覽本身就能改善身體狀況，精神愉悅也有益健康；自然資源開發利用權應為財產性生態權利，但因其行使會造成空氣、水等污染，從而又關聯到人身性生態權利。

此外，人們享有生態權利還須履行相應的生態義務、支付必要的生態成本，甚至還要依法承擔生態法律責任，因此生態權利與生態義務、生態責任同樣構成不可分割的有機體，履行生態義務并依法承擔生態責任，在某種意義上是行使和實現生態權利的需要。[6]

生態權益的整體性還表現在生態利益的共享性、公益性。生態利益與財產、人身利益不同，它必然由特定地域內的人們共同擁有和享受，可能是一個區域、一個國家，也可能在全球范圍內，人們在生態利益上同屬一個共同體，若受生態損害必殃及眾人，不可能僅損害特定主體；若獲生態利益也必一榮俱榮，不可能僅使特定主體受益。而財產、人身利益則可為某些主體獨占，甚至只能專屬某些主體。生態利益雖然關系到所有人的私益，但又具有突出的公益性，關系到全體人的利益。一個地域或國家的生態利益不僅關乎其生存，也直接影響其興旺發達，甚至影響著人類的生死存亡。生態利益的共享性和公益性使得生態護常面臨“公地悲劇”，利己的本性極易使人們在追求享受盡可能多的生態利益時，總想逃避承擔必要的生態義務和生態成本。這也是在維護生態利益時公權力的生態監管之所以必要的原因之一。

2.生命共同體思想的哲學基礎

生態整體性規律是自然界客觀存在的現象，遵守此規律的前提是反映和認識之。由于生態整體性是自然的宏觀屬性，故人對此規律的反映首先體現在哲學即世界觀上。生態哲學認為，人與自然共存于一個辯證發展的整體之中，形成了人與自然的主客體關系。[7]揭示和反映生態整體性的思想、學說古今中外皆有之，中國的天人合一論與西方的生態整體主義尤為典型。

“天人合一”論認為人是自然的一部分，人與自然“生死相依”，形成了一個命運共同體。[8]天人合一思想最早肇始于《周易》之《易經》，至《周易》之《易傳》則提出了較為系統的闡述和觀點，核心就是“生生之學”，即天地生成萬物，養育萬物；萬物通過陰陽之道生成演化，不斷地繁衍、循環；形成“保合大和”的動態平衡，天地得以恒久。[9]

對中國傳統文化影響至深的道、儒兩家雖然在人與自然關系的具體論述上有較大差異，道家以道為出發點，主張“道生一，一生二，二生三，三生萬物”；儒家以個人為出發點，個人、家、國、天下，即“修身、齊家、治國、平天下”，但二者殊途同歸于天人合一論，它們都認為人與自然共處于一個世界，這是相互聯系的有機整體。[10]“天人合一”等生態整體性思想影響深遠，不僅貫穿于整個中國古代思想史，在當代生態哲學中也具有重要地位和價值。

西方在古希臘時也已形成生態整體性的初步認識，即“萬物一體”論。它認為人與自然相互依賴、轉化、循環，人只是萬物之一分子，它與非人類存在物地位平等。[11]現代西方學者結合生態學理論提出了生態整體主義，主張人與其他生物、非生物都是生態系統的因子，生態系統是一個有機整體，其平衡與穩定關系到每一個生物的生存，因此人應將其倫理關懷的對象擴展到整個生態系統。

一般認為，美國學者利奧波德是生態整體主義的早期代表人物，他提出了生態整體主義的判斷標準：即“有助于維持生物共同體的和諧、穩定和美麗的事就是正確的，否則就是錯誤的”[12]。著名環境倫理學家羅爾斯頓運用現代生態學理論較為系統地提出并論證了生態系統的整體價值，包括生命、經濟、精神享受、科學研究等，補充了維護生態系統的“完整”和“動態平衡”兩個原則；另一代表人物奈斯補充了“生態的可持續性”原則，主張生態系統內所有事物皆有生存與發展的平等權利。[13]生態整體主義將生態整體性思想發展到了新的高度，但卻走向了極端的生態中心主義。

二、生命共同體思想對生態整體監管的基本要求

生命共同體思想是對生態系統整體性規律的哲學反映，屬于世界觀、方法論，理應作為我國生態文明建設尤其是生態文明體制改革的指導方針。我國生態環境監管體制之完善應當充分、全面地反映生態整體性規律的要求，將生命共同體思想通過法治化的途徑得到完整的體現和貫徹。概括而言，法律必須把環境看作一個整體，制定整合性的法律，而不是多元的碎片化的法律，即環境政策法律一體化。[14]其中就包括生態監管體制。生命共同體思想對生態監管體制改革主要有以下基本要求。

1.多元化監管

生態的整體性規律決定了生態利益是公共利益、長遠利益，雖與個人人身或財產利益相關，卻只能以共享而非獨占的形式存在。此種公益性、共享性使得社會個體有了投機的可能，即享受公益卻不履行義務，甚至損害公益撈取私利卻無須承擔法律責任，這就是生態監管之所以必要的根本原因。“在環境法領域，生態整體性要求為了人類整體的利益而限制和約束人類個體的利益”[15]，即約束社會個體在生態利益上的投機行為，監督其履行生態義務，必要時追究其生態法律責任。而要實現監管效果的最優化，就必須實現生態監管的多元化。

多元化監管是指生態監管主體的多元化，即以行政監管部門為主導，充分調動社會各種力量參與監管，包括民間環保組織、熱心生態保護的個人或組織。在生態整體性的背景下，監管不應當存在任何死角、盲區，但僅僅依靠行政力量無法實現全方位監管。如偏遠地區行政人員常常鞭長莫及，配以專門人員經濟上又極不合理；即便城市也會有行政監管人員難以發現的隱蔽場所。然而任何死角、盲區中的生態污染或破壞若不能及早發現并消滅于萌芽狀態，最終都可能釀成大禍。唯有通過多元化監管構建全方位的監管網絡，才能杜絕監管死角、盲區。

生態監管的多元化不僅必要，也完全可能。因為監管的根本目的是為了維護生態公共利益，它與每一個社會成員的私人利益尤其是人身利益都直接相關。如空氣被污染對每個人的身體都可能造成損害。所以，只要建立合理的機制，施以正確的方式方法，調動和吸收社會各界人士參與生態監管，具有高度的現實性。

2.一體化監管

一體化監管是指生態監管應以生態系統整體為客體，既要保障各生態因子不受污染或破壞，更要保障生態系統的動態平衡及各生態因子間的良性循環。因為生態系統維持向人提供物質、能量和信息等生態服務的功能，特別是可持續提供生態服務，取決于生態系統平衡及良性循環能否實現，即取決于生態系統的整體功能和價值，而非單個生態因子。

一體化監管要在監管客體上實現從環境要素向生態系統的轉變。孤立、靜止地對若干生態因子即環境要素進行監管保護，固然可以發揮一定保護作用，但分割式監管極容易遺漏某些生態因子的保護或忽略一些生態因子的負面影響，最終危及生態系統的整體服務功能。幾年前發生的大米鎘污染事件讓社會高度聚焦我國土壤的重金屬污染，據調查，我國基本農田重金屬超標達12.1%；每年因重金屬污染的糧食達1200萬噸，直接經濟損失超過200億元；土壤修復資金高達數萬億元。[16]之所以累積到如此嚴重程度才得以重視，就是由于過去忽視了對生態系統的一體化監管，即防治糧食重金屬污染不能只監管土壤，還需要監管灌溉用水、空氣沉降物等其他生態因子。

一體化監管類似于中醫治病不能頭痛醫頭、腳痛醫腳，而應將整個身體作為診治對象。其最大優勢在于：通過對生態系統整體及生態因子之間的相互聯系實施監管，有利于正確認識生態因子之間相互影響、作用、依賴、促進的客觀規律，從而在防治生態污染或破壞中科學發現和確定各生態因子的作用，及時、有效地采取合理應對措施。2004年召開的《生物多樣性公約》締約方第七次會議通過的《生態系統方式決定》再次肯定了實行一體化管理的生態系統方式，即“綜合管理土地、水和生物資源，公平促進其保護與可持續利用的戰略”[17]，一體化管理有助于實現生態保護、資源可持續利用與公平、公正分享資源利用收益之間的平衡。

從典型國家生態監管的現狀和主流趨勢來看，生態監管機構越來越趨向于綜合化、擴大化，更多國家選擇對污染防治與自然資源、林業、農業、海洋、漁業、食品等相關領域實施綜合監管，與生態環境保護相關的職能、職責和機構更多地被整合于統一的監管機構。僅2014年，加拿大將原環境部、公園管理局、自然資源部和核安全委員會整合為環境部和核安全委員會；保加利亞將原環境和水資源部、環境執行局、農業和林業部、經濟和能源部、核能管理局等整合為環境和水資源部；瑞典將原國家環境保護局、核能監察局、國家森林局、國家植物多樣性局、國家水供應和污水監管機構等合并為氣候與環境部。[18]

3.協同化監管

協同化監管是指政府生態監管部門和相關部門在生態監管過程中既要依法行使監管權力，履行監管職責；更應相互協調、合作、配合，以達到最優化的監管效果。主要包括以下內容：第一，各監管部門和相關部門應積極、充分地履行應盡職責，完成分工內的監管任務，不得推諉、拖延、逃避。第二，各監管部門和相關部門不得為謀取部門利益或其他不正當利益超越權限范圍爭奪權力或濫用職權，應當依法行使監管權。第三，應當盡可能根據其他部門請求提供協作、配合，甚至主動為之，禁止事不關己、高高掛起，更不能故意妨礙、刁難。

在生態整體性規律下，任何監管部門都在某種程度上需要其他相關部門以某種方式提供協作，否則難以順利監管。如海洋環境主管部門在監管陸源污染物時必須得到陸地環境主管部門的配合；生態監管部門也需要得到非監管部門的支持，如財政、公安等。協同化監管如同盧梭在其《論人類不平等的起源和基礎》中講述的獵鹿博弈寓言：五個獵人一起在森林捕獵時合作捕鹿收益最大，單獨捕兔為次，他人都去捕兔自己仍信守承諾去捕鹿收益最少。[19]因為，監管部門及相關部門之間的協作是雙向的，而且能夠實現共贏即收益最大化。

所以從生態監管的職能、職責和權限等角度分析，各部門之間的分權、分工固然必要，但絕不等于徹底的切割和分離。分權、分工并非目的，它只是通過分進合擊，形成整體合力，最終達到最優效果的手段。當然為了實現監管效果最優，需要保證“博弈雙方之間的協議、承諾可以強制執行，具有完全約束力”[20]，否則就難以實現合作，更談不上收益的最大化。

4.統籌化監管

但是由于行政管轄權的地域化和地方利益的相對獨立性，地方政府極有可能為了本地的利益最大化而選擇不與其他地方合作。如河流上游基于自身經濟利益需要，通常會主張并行使其自然資源的開發利用權；但由于開發利用活動可能造成河流污染以致影響下游的生態利益，下游則會強調生態保護的義務。

因此，不同地域之間能否實現統籌化監管，關鍵在于能否成為一種合作博弈或正和博弈，即統籌監管的整體收益大于單純追求地方利益時的各方收益之和，且統籌合作對各地都有利。目前我國地方合作可以通過行政首長聯席會議、合作論壇、區域協調委員會等平臺充分溝通，但最終能否成功，根本上取決于各方能否通過合作實現共贏，即“將囚徒困境博弈演變為獵鹿博弈”。[21]如以互惠為基礎的跨界河流各方的合作能使各方都受益于水資源的開發，最終實現流域合作的利益最大化和可持續發展。[22]

大氣污染治理對整體性監管的需求最為明顯。因為，大氣污染具有如下特點：污染物種類復雜，污染物來源眾多，污染物流動性強，相互混合又容易產生新的污染物，而且絲毫不受區域甚至國界的限制。所以大氣污染治理不僅需要將大氣作為一個整體，對所有污染物、污染源實施一體化監管，而且需要監管部門之間、監管部門與非監管部門之間的協同化監管，以及不同區域甚至不同國家之間的統籌化監管。故美國《清潔空氣法》從一開始就致力于“構建一個涵蓋所有污染物和污染源的全國性法律”，并制定了嚴格的《國家環境空氣質量標準》和《新污染源排放標準》，統一適用于整個聯邦。[23]

三、現行生態監管體制與生態共同體思想之主要差距

為適應生態整體性需求，我國近年來進行了一些重要的嘗試。2014年《環境保護法》（以下簡稱《環保法》）提出建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一監管；2016年《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）要求試點探索按流域設置跨地區環保監管機構，鼓勵在市域范圍內統籌監管；同年的《關于全面推行河長制的意見》是對跨地區河湖實施整體監管的有益實踐。但上述改革僅限某些地區、某些方面，并非全方位推進整體監管，故現行體制在貫徹落實生命共同體思想上仍有不少瑕疵和漏洞。

1.多元化監管限制嚴苛

我國現行生態監管以政府為監管主體，以環境義務為本位，以維護統治秩序為目標，追求統治階級利益的最大化。[24]政府監管最大的優勢是可以運用行政權力、國家財力等對社會成員實施的影響或可能影響生態環境的行為進行監管，權威性強、效率較高，但在監管對象、監管范圍等方面容易存在盲區。為克服上述弊端，《環保法》構建了初步的多元化監管體制。

《環保法》總則第十條和第二章明確了政府監管的內容，第五章“信息公開與公眾參與”制度主要規定了：公民和社會組織依法監督環境保護的權利，環保主管部門應依法公開環境信息、完善公眾參與程序，為公眾監督環境保護提供便利；環保主管部門須依法公開環境質量、環境監測、突發環境事件、環境行政許可以及行政處罰和排污費征收使用情況、生產經營者環境違法名單等。重點排污單位應公開主要污染物排放信息；建設項目環境影響報告書應向公眾充分征求意見并全文公開；公眾對污染環境和破壞生態行為和環保監管部門不依法履行職責行為有舉報權；符合條件的社會組織有權提起環境公益訴訟。

然而《環保法》完全忽略了自然人對污染環境、破壞生態，損害生態公共利益的起訴權，既與國際上自然人有權提起環境公益訴訟的發展趨勢相悖，也與承認和保護自然人的生態權不一致，更不利于調動自然人參與監督生態保護的積極性。

《環保法》規定提起環境公益訴訟的社會組織須：依法在設區的市級以上政府民政部門登記；專門從事環保公益連續五年以上且無違法記錄。我國專門從事環保公益的民間組織本就不多，還要求連續五年以上且無違法記錄，這有點過于苛刻。“違法記錄”可以涵蓋的范圍很廣，任何輕微的違法在邏輯上都能囊括其中，如交通違章、民事違法等。提起環境公益訴訟是公益行為，實無必要設定如此嚴格的限制性條件，即便有犯罪前科的人要進行公益活動，按理亦應鼓勵而非限制。

從上述建立的優化數學模型來看，它是一個非線性的約束優化問題。調用Matlab優化工具箱中的fmincon函數求解所建立的懸杯式移栽機栽植系統優化設計數學模型，其最優解如表1所示。

《環保法》雖然確立了公眾監督環境保護的權利以及對污染、破壞生態環境行為和政府環境監管部門不依法履行職責行為的舉報權，但對如何行使和保障此類權利缺乏具體的可操作的制度，因而這些權利可能淪為空中樓閣。

2.一體化監管割裂嚴重

依《環保法》第十條，縣級以上政府環保主管部門是本行政區域環保工作的統一監管機關。形式上實現了一體化的生態監管，但該法同時規定，縣級以上政府有關部門和軍隊環保部門享有依有關法律對所轄區域資源保護和污染防治等實施監管的職權；政府環保主管部門和其他負有監管部門都有權對排放污染物的生產經營者進行檢查，查封、扣押排放污染的設施設備。《意見》要求縣級以上地方政府建立健全環保議事協調機制，解決重大環境問題，這對一體化監管雖有助益，但未根本改變多頭監管體制。

因此，我國生態監管并非完全由環保主管部門統一負責。除編制環境保護規劃，制定環境質量標準、污染物排放標準、環境監測規范等職權統歸環保主管部門外，其他環保監管工作是由環保主管部門與其他部門分工負責。如：海洋、漁業、農業的生態監管，土地、水、礦藏、森林等自然資源保護，都有獨立的生態監管部門。現行體制常按照生態要素的性質分別實施監管固然有一定優勢，但由于違背了生態整體性規律，得不償失、弊大于利。主要表現在二個方面：

第一，嚴重割裂污染防治與生態和自然資源保護。以水為例，我國分別制定《水法》和《水污染防治法》，前者實為水資源法，目的在于實現水資源合理開發、節約保護和可持續利用，防治水害，由水行政主管部門負責；后者之目的是防治水污染，保護和改善水體環境，保障飲用水安全，由環保主管部門負責。然而水資源保護與水污染防治實乃不可分割的有機整體，水污染必然導致可用水資源減少或品質下降，保護水資源理應防治水污染。

第二，嚴重割裂不同生態因子、生態系統之間的整體聯系。森林、草原、濕地、海洋、自然保護區等雖是相對獨立的生態系統，但終歸隸屬于同一個更大的生態系統；土壤、水、生物等雖系不同的生態因子，但也要共處于同一生態系統。任何生態系統都是統一的有機整體，各要素之間相互影響、作用、依存、促進，因此同一生態系統若分割為幾個部分，分別由不同主管部門監管，如水、土壤、森林等，勢必導致監管職權過度分散，妨礙對生態系統整體之生態價值、生態規律和生態服務功能的認識，也將影響全局性、長遠性的監管效果，增加統一監管的難度和成本。由于環保主管部門與農業、林業、海洋、水利等主管部門并非隸屬關系，環保主管部門即便愿意統一監管，也難以得到其他部門認可，環保主管部門目前實際發揮的統一監管作用還相當不夠。[25]

3.協同化監管缺乏制度保障

協同化監管是指政府部門統一實施生態監管的過程，即各監管部門或其內部機構之間，監管部門與其他國家機關之間相互支持、配合、協調，共同完成監管職能。這是生態整體性對行使監管職權、履行監管職責的基本要求。此處監管部門包括監管主管部門和依法承擔監管職責的其他部門；其他國家機關是指無專門監管職責但有配合、協作義務的部門。協同化監管主要包括：一是生態監管部門與其他非監管部門之間的協同。因為實施監管應當具備必要的物質條件，或須采取有效調控措施等，這都需要其他非監管機關的配合。如《環保法》規定，“國家采取財政、稅收、價格、政府采購等”政策和措施，鼓勵和支持環境保護產業發展；生產經營者達到法定標準后進一步減少污染物排放，“應當依法采取財政、稅收、價格、政府采購等”措施鼓勵和支持。二是生態監管部門之間的協同。這應當是協同化監管的重點。三是同一監管部門內部各機構之間的協同，最容易實現，成本也最低。《意見》提出應強化環保部門與相關部門的協作，但難度較大。因相關部門均有主業，其上級是否重視至為關鍵。[26]協同化監管存在以下主要問題：

其一，對負有協同職責的行政主管部門缺乏足夠的強制性。如《環保法》并未規定財政、稅收、價格等主管部門未依法制定實施鼓勵和支持環保產業發展的政策、措施，是否應當以及如何承擔法律責任。此協同義務更多限于指導性作用，而無強制效力。

其二，協同部門過多。環保主管部門需要與農業、林業、海洋、水利、軍隊等多個有生態環境監管職責和職權的部門實施協同監管。而監管職權過度分散于不同的主管部門，既加重了環保主管部門協同的任務，也大大增加協同難度。

其三，各協同部門職權平行，既無指導關系，更無隸屬關系，直接妨礙協同監管的成功率和效果。如地下水資源保護涉及環保、水行政、國土等，環保部門主管水污染防治，水行政部門主管地下水資源開發利用，國土部門則主管土地開發利用。但是水污染防治影響地下水資源和土地資源的生態價值、品質和服務功能；地下水資源開發又可能造成水污染，也需要使用土地；土地開發利用可能影響地下水甚至造成水污染。三者之間相互影響、作用，但三個主管部門各自獨立，各有其職責和職權，很容易各自為政，最終走向惡性循環。實現三者協同化即水污染防治、水資源和土地資源保護之間的良性循環，并非易事。

4.統籌化監管可操作性不強

《環保法》第二十條規定：國家在重點區域、流域建立跨行政區域的環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，即區域聯合防治機制，實施統一的規劃、標準、監測和防治措施；重點區域、流域以外的聯合防治由上級政府或有關地方政府協調、協商解決。《意見》提出，應“適應統籌解決跨區域、跨流域環境問題的新要求”，積極探索按流域或跨地區設置環境監管機構，這是環保垂管改革的重要內容，也是適應整體性需求的嘗試。但是統籌監管機制依然有待完善。

第一，統籌監管的組織模式不明確。國際上區域合作監管通常采用“成立專門管理機構模式、成立委員會模式和簽訂行政區合作協議模式”[27]。《意見》雖要求試點省環保主管部門牽頭建立健全區域協作機制，推行跨區域、跨流域的污染聯防聯控以及聯合監測、執法，但具體模式并無規定。

第二，統籌監管缺乏可操作細則。如同級行政區劃之間如何啟動聯合防治，各區域的職權和職責是什么，違反聯合防治義務如何承擔法律責任。《環保法》過于強調各行政區域及其環保部門的獨自監管，只是空泛地提出統一規劃、監測等。[28]《意見》亦無具體規則。

第三，統籌監管機制缺乏足夠的權威性、系統性和全局性。[29]在垂管改革中，因無有效協調機制容易引發環保部門與地方政府及其部門間的矛盾；統籌監管機構“沒有行政處罰、行政強制的權力”[30]。

第四，城鄉之間、陸海之間存在嚴重的二元化生態監管。城市與農村、陸地與海洋生態監管頗為特殊，常常同屬一個行政區域，但卻實行二元化監管體制。城鄉之間的生態監管形式上統一由所在區域的環保主管部門負責，但長期以來環保的基礎設施設備、人員、資金等過度畸形地偏向于城市，農村明顯被忽略。雖然《環保法》要求各級政府加強農業環境保護，縣、鄉政府應當提高農村環境保護公共服務水平；政府采取措施預防和治理農業種植與養殖污染、支持農村飲用水水源地保護、生活污水和其他廢棄物處理，但是始終未能明確提出城鄉生態保護實行同等和統一的待遇。陸海之間的二元化生態監管為立法所確認，分別歸屬不同部門主管，甚至適用不同法律。

四、以生命共同體思想為指導完善我國生態整體監管體制之對策

如上所述，我國現行生態監管體制在反映生態整體性規律、實施整體性監管上仍然較大的弊端和較多的缺陷，與生命共同體思想之精神還有不小的差距。筆者以為，破解我國生態監管僵局的最佳對策應當是以生命共同體思想為指導，以生態整體性規律為依據，建立健全適應新時代生態文明建設需要的整體性生態監管體制，具體包括以下措施。

1.擴展多元化監管主體之范圍

首先，賦予自然人提起環境公益訴訟之權利。污染環境、破壞生態，損害生態公共利益的行為勢必直接或間接地危害自然人的生態利益和人身利益；僅從公益角度分析，自然人也是密切相關甚至是最重要的利益主體，完全有理由享有維護生態公益之權利。因此不僅應當賦予自然人完整的生態權，也要承認自然人提起環境公益訴訟的權利。

其次，放寬提起環境公益訴訟之社會組織的條件。如：只要愿意從事環保公益活動即可，不必“專門從事”；連續五年修改為成立滿二年，未滿五年不得從事環保公益的理由難有說服力；“無違法記錄”宜修改為“無犯罪記錄或其他故意嚴重違法記錄”；提起環境公益訴訟之社會組織不得從中牟取私利。

最后，健全公眾監督環境保護的權利以及對污染、破壞生態環境行為和環境監管部門不依法履行職責行為的舉報權。建議補充以下規則：新聞媒體有權報道各類生態違法行為；接受公眾舉報之政府部門應公開受理舉報的機構、地址和聯系方式等；有管轄權的政府或監管部門應對相關報道或舉報進行調查核實，并依法處理，公開調查處理結果；不依法調查核實、處理、公開的直接責任人應承擔相應法律責任。

美國自1970年以來通過的重要環境法都包含了公民訴訟條款，據此個人和社會組織有權以不遵守環境法為由起訴任何公私營機構或個人，以及環保署官員或其他政府機構在環境執法中的不作為；依美國法律原告起訴須證明事實損害、損害與被起訴行為有因果關系、法院能夠救濟或糾正傷害、損害在其利益范圍且受實體法保護，但1972年塞拉俱樂部訴莫頓案之后，最高法院對用訴訟資格為環保訴訟設立障礙毫無興趣。[31]美國對公民提起環境公益訴訟的立法及司法實踐值得我們深思和借鑒。

2.建立一體化的生態監管主管部門

生態監管主管部門及內部機構的設置、職權與職責的范圍以及內部分配等，應當尊重并反映生態整體性規律，并適應其對一體化監管的需求。首先宜將“環境保護”主管部門改為“生態保護”主管部門，因為“環境保護”側重于污染防治，忽略了生態系統及其自然資源的保護。其次監管職權與職責擴展到所有的污染防治、生態因子及生態系統保護，生態監管真正統一到一個主管部門，除非極其特殊的情形，如軍隊因國防和保密需要可自行監管。這與國務院大部制改革高度契合，也與國際上生態監管主管部門的發展趨勢相符。法國是一體化監管體制的典范，其中央生態環境主管部門為“環境與可持續發展部”，職能范圍包括自然保護、國土整治、住房與自然整治、能源與氣候、海洋等。[32]2015年發布的《生態文明體制改革總體方案》要求構建“監管統一”的環境治理體系；《意見》提出有序整合不同領域、部門、層次的監管力量，可見一體化監管也是環保垂管改革之方向。

有學者認識到全面整合生態監管職能，真正形成統一規劃、統一標準、統一職權和職責、統一執法和檢查的監管新格局的必要性，提出了一些改革方案。如國家成立生態環境部和自然資源部，前者對自然保護區、國家公園等實施直接監管，統一負責其他生態保護的規劃、標準和技術規范、執法監督、事故調查和應急處理、監測預警、信息公開、調查評估等，后者負責其他生態保護的具體工作；或由前者統一監管污染防治和森林、草原、水、土地、野生動植物、濕地、國家公園、農業的生態保護以及氣候變化應對、荒漠化防治等，后者主管自然資源的開發利用及其生態保護。[33]十九大之后國務院機構改革基本采此方案，故未來一體化監管將有所加強，但并未得到根本性解決，如農業、林業、水利仍負有部分生態監管職責，生態環境與自然資源的保護仍分歸二個部門。筆者以為，具體落實自然資源開發中的生態保護措施應是開發利用者的義務，監管還是統一由生態環境保護主管部門負責為妥，而自然資源開發利用可統歸經濟主管部門負責。

3.構建科學、可行的部門協同機制

為確保協同化監管順利實現，須合理設置各監管部門及其內部機構，科學分配監管職權和職責，這是體制上的前提；此外各部門和機構之間須同心協力，真正做到生態優先，這是監管者在執法原則、理念、目的等主觀上的前提。否則難以取得最優化的監管效果。具體包括：

第一，監管職權和職責應涵蓋所有監管客體和監管對象。監管客體是指生態系統及其生態因子；監管對象是指自然人或社會組織實施的影響或可能影響生態環境的行為。協同監管要保證監管部門有足夠的權力和義務實施全覆蓋監管，否則就會存在盲區、真空，即有些監管客體或對象可能被遺漏，甚至無權監管。監管者須避免行政不作為，即當為不為、相互推諉的失職行為。

第二，監管職權和職責不應存在交叉、重復。這是為了避免監管越權的發生，因為監管越權絕大多數情況源于職權和職責設置的跨界、重合。盡可能集中和統一生態監管職權和職責，實現一體化監管，無疑是防止職權和職責交叉、重復的重要手段，但在尚未或無法實現完全的統一和集中監管，即分權監管不可避免時，杜絕越權就只能寄希望于明確各部門監管職權和職責的范圍、界限，使之無縫對接，既無遺漏，亦無重疊。唯有如此，才能釜底抽薪，使生態監管越權喪失存在的土壤。如《意見》言，應制定各部門監管職責清單，以便各行其責，齊抓共管。

第三，生態保護政策法律一體化。即生態保護的目標、原則、必要的監管協同等內容須融合、滲透到各部門尤其非監管部門的職責和職權及該部門制定實施政策法律之中，并將其作為制定執行本部門政策法律的指導之一，以最大化地實現與監管部門在生態保護中的協同。即在非生態保護政策中應優先保障生態保護目標的實現，改變過去優先考慮非生態因素甚至非生態因素影響、決定生態保護政策的現象，如農業、交通、能源甚至財政、稅收、金融等部門的政策制定和實施均須保證不以生態損害為代價。[34]生態法律政策一體化可在根本上保證各部門同心同德、協同努力，形成生態保護合力，確保社會可持續發展的實現。

第四，建立健全監管協同化的細則和責任機制。首先是協同化監管的程序、負責機構等操作細則，如監管部門與其他行政部門之間、監管部門或內部機構之間的協同由哪一個部門或機構啟動、牽頭，各協同單位內哪一個機構負責對外協調。其次是監管部門及其內部機構或者相關部門既無法律依據也無正當理由拒絕協同監管所應承擔的法律責任，主要是越權監管和監管失職。這是協同化監管的最有力保障。

4.落實和完善區域之間的統籌合作機制

不同區域的生態系統和生態因子構成相互聯系的有機整體即區域上的生態整體性，一個地區的生態保護如果僅僅局限于本區域，常常無法產生理想效果，甚至事倍功半或不可能徹底解決，因為根源可能在其他區域。《意見》對統籌監管相當重視，鼓勵在市域范圍按生態整體性實施統籌管理，統一規劃、標準、環評、監測、執法，整合設置跨區環境監管機構。但據環保部消息，改革試點工作“推進比較緩慢”。[35]健全我國統籌化監管機制的重點似在以下方面：

第一，根據實際情況選擇統籌監管的模式。重點區域、流域的聯合監管可設置專門的跨區域監管機構，以保證和強化統籌監管的權威、效率和力度。跨省級區域聯合監管部門宜隸屬于國家生態保護主管部門，為其派出機構。設跨區監管機構可有效地防止某些行政區域實施地方保護。且國際上早有先例和成功經驗。鑒于大氣、水資源的流動性和跨界性，大部分國家設置了跨區域監管機構，如美國聯邦環保局在全國設立了10個地區分局。[36]非重點區域、流域的統籌監管可采生態監管委員會或區域間行政協議的模式，具體包括《意見》提出的聯合監測、執法和交叉執法。在市域范圍宜設統一監管機構，如貴陽市設生態文明建設委員會，下轄各區生態文明建設局。

第二，建立跨區甚至全國生態監測信息公開與交流共享機制。這也是《意見》的目標之一，以現代化網絡通訊和數據技術為依托具有充分的可行性。從博弈論角度分析，各方的合作博弈須以聯盟內信息互通和存在有約束力的可執行契約為條件。國家應主導建立相關數據平臺及基礎設施設備，而各監測機構有義務上傳完整、真實的生態信息。重點區域和流域可建立跨區監測機構，或委托第三方跨區監測。

第三，健全重點區域和流域的聯合防治機制。首先要合理確定重點區域、流域范圍，國家層級似應將長江、黃河、青藏高原等納入，各省也可確定一些重點區域、流域。其次應針對聯合防治的重點區域、流域專門立法，統一規定組織模式、啟動程序、職責與法律責任等，國家重點區域和流域立法可采法律或行政法規形式，如有人提出的《長江法》。最后必須賦予統籌監管機構足夠權力尤其行政處罰和強制之權，以保證其能真正實施統一監管，而非留于形式。

第四，完善城鄉統籌監管機制。重點是給予農村生態保護同等待遇，包括資金投入、環保基礎設施建設、環保設備和人員的配備等，真正實現城鄉一體化，環保公共服務的陽光不應在城鄉之間厚此薄彼，更不應讓農村成為被遺忘的角落。這也是貫徹落實環境正義、生態公平原則的應有之義。

第五，建立陸海統籌監管機制。海洋污染物80%以上來自陸源污染物，其中80%又來自河流。[37]可見由一個對陸地環保無管轄權的海洋環保部門孤軍奮戰于海洋環保，不可能取得較大成效，應當建立由同一主管部門對陸地和海洋生態保護統一實施監管的機制，徹底改變陸海分治模式。

結語

人是自然和生態系統的一分子，無論利用還是保護自然，無論從生態系統獲取物質、能量、信息還是維護生態系統平衡及其生態服務功能，人都必須遵守自然規律尤其生態規律。為此生態監管體制就應當以生態共同體思想為指導，正確、充分地反映自然規律，體現生態系統對人之制約是生態立法、執法和司法的顯明特征，盡管目前實踐還差強人意，但無疑是努力的方向。