改革開放40年我國體育法治的進展、難點與前瞻

王家宏, 趙 毅

(1. 蘇州大學 體育學院，江蘇 蘇州 215021；2. 蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州 215006；3. 蘇州大學 江蘇體育健康產業研究院，江蘇 蘇州 215021)

改革開放40年，既是我國成為體育大國、邁向體育強國波瀾壯闊的40年，又是體育法制從無到有、從體育法制走向體育法治過程中取得輝煌成就的40年。體育法制，重在靜態的規則構建；體育法治，則強調動態的展開過程。“法治”不僅囊括了“法制”所包容的實在法秩序，對應的更是一種社會控制模式，指引人們通過或者主要通過法律對國家的治理而求得理想社會的實現[1]。體育法制向體育法治的轉變，構成了改革開放40年來我國法治建設和依法治國方略實施的重要組成部分，是伴隨我國市場經濟發展、民主政治實踐、理性文化成長和現代化進程展開的必然選擇。

按照亞里士多德的經典表述，法治有2個基本的構成要素：“已成立的法律秩序獲得普遍的服從；而大家所服從的法律本身又應該是制訂良好的法律。”[2]在現代社會，法治又被賦予了法律至上、保障人權、限制權力和程序公正等多項內涵[3]。基于這些標準，本文擬梳理改革開放40年來我國體育法治的進展，提煉當下法治建設尚存之難點，提出新時代我國體育法治發展的前瞻性思路。

1 40年來中國體育法治的進展

1.1頂層設計層面改革開放40年來我國體育法治最大的進展，莫過于頂層設計日趨重視體育法治工作。通過在1982年《憲法》“總綱”和“國家機構”兩章中寫入體育條款，體育法治獲得了作為一國基本法的《憲法》文本的堅實支撐。在《體育法》的制定、實施過程中，全國人大和國務院有關部門給予了大力支持，為體育法治發展奠定了堅實基礎。在各地體育事業和法治建設的迅速發展中，體育法治建設也逐漸成為地方黨政工作的重要組成部分。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央多次提出完善體育法治的構想。《關于加快發展體育產業 促進體育消費的若干意見》(國發〔2014〕46號，以下簡稱46號文)明確提出：“完善體育產業相關法律法規，加快推動修訂《中華人民共和國體育法》，清理和廢除不符合改革要求的法規和制度。”《中國足球改革發展總體方案》(國辦發〔2015〕11號)要求：“完善國家相關法律法規和足球行業規范規則，打牢足球治理的制度基礎。”在《體育發展“十三五”規劃》中，“法治”成為出現頻率高達12次的關鍵詞，“推進依法治體，提升體育法治化水平”成為“十三五”時期促進我國體育全面協調可持續發展、努力實現建設體育強國目標的共識。

1.2立法層面40年來，《體育法》在中國特色社會主義法律體系中已經成為一個重要的行業法和跨部門領域法。2011年，時任全國人大常委會委員長吳邦國宣布，以憲法為統帥，以民法、刑法、行政法等多個部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成。在這一法律體系中，《體育法》扮演著行業法和兼跨行政法、民商法、刑法領域法的角色。40年來的改革開放，行業分工日益成熟，法律發展呈現出行業法規范日趨細密化的趨勢[4]。作為《國民經濟行業分類與代碼》中明確列出的一個行業，體育行業本身存在著特殊的法律保障需求，為體育行業立法和跨部門領域立法關注體育特殊問題提供了實踐基礎。

自1995年《體育法》頒布至今，我國多層次的體育法律法規體系已經初步確立。《憲法》和憲法性法律中的體育條款處于這一體系的頂層位置，作為行業基本法的《體育法》則是整個體育法律法規體系的核心，《公共文化服務保障法》中的體育條款和《全民健身條例》《奧林匹克標志保護條例》《公共文化體育設施條例》《反興奮劑條例》《學校體育工作條例》《彩票管理條例》《外國人來華登山管理辦法》7部行政法規構成了對《體育法》的重要支撐；國家體育總局和有立法權的各地方人大及其常委會、地方政府制定了相當數量的部門規章、地方性法規和地方政府規章，奠定了我國體育法律法規體系的堅實根基；另有中國足協等體育社團中存在的大量內部自治規范為補充，它們共同組成了體育行業有力的立法保障。

按照法治的標準，立法的民主化、制度化至關重要。特別對于行業立法和地方立法而言，較易為部門利益和地方利益所左右。早在1987年，國家體育行政部門就通過出臺部門規章規范行業立法工作。自1997年起，開始系統編制體育立法規劃。在《立法法》頒布以后，國家體育總局先后于2005年、2017年頒布了《國家體育總局規章制定程序規定》和《國家體育總局規章和規范性文件制定程序規定》，為行業民主、規范立法提供了制度依據。國家體育總局要求：制定、修訂規章，應在國務院法制辦規章草案征求意見平臺上向全社會公開征求意見，時間不少于1個月；規章和以國家體育總局名義發布的規范性文件草案須報送政策法規司進行合法性審查，并在修改意見的基礎上形成送審稿，經政法司核準后提請局長辦公會議審議[5]。在一些地方，已經能夠嚴格落實規范性文件的制定程序，切實履行聽取公眾、管理對象、專家意見，局法機構內部合法性審查，集體討論通過，報省法制辦審查等環節，立法的民主化和制度化水平明顯提高。

1.3執法層面40年來，體育執法工作的一大亮點是體育行政審批制度改革。“進一步簡政放權，這是政府的自我革命”[6]。在2014年9月2日召開的國務院常務會議上，李克強總理對體育系統深化改革提出了明確要求，釋放出推進我國體育領域簡政放權的信號。46號文要求全面清理不利于體育產業發展的有關規定，取消不合理的行政審批事項，取消商業性和群眾性體育賽事活動審批。《體育發展“十三五”規劃》提出進一步厘清體育行政部門權力邊界，減少審批事項，放寬市場準入條件，實施負面清單管理模式，加強事中事后監管。為了在體育執法領域有效實施《行政許可法》，國家體育總局和各地體育行政部門在體育行政審批改革上進行了卓有成效的工作。2014年頒發的《國家體育總局關于推進體育賽事審批制度改革的若干意見》對體育賽事審批制度改革進行了專門部署，上海、浙江、蘇州等地方體育行政部門在推進放管服改革、完善事中事后監管措施、創新管理模式上積累了相當多的經驗。

《體育法》實施以后，各地體育行政部門就體育行政執法建立了相關工作機制，明確了體育行政執法機構和執法人員的任務、權限、程序和行為規范，普遍建立了體育行政執法責任制，創新了行政許可、行政處罰及執法檢查結果公示通報、體育行政執法全過程記錄、體育行政執法案卷記錄等管理措施，通過嚴格依法依規開展體育行政執法工作，有效規避執法風險，防止濫用職權。有的地方切實履行高危體育項目市場監管職責，加大執法檢查和違規處罰力度，有力提升了體育執法的威懾力。另外，隨著體育法治建設工作的推進，《體育法》的貫徹實施和執法監督檢查工作被越來越多地列為各級人大、政府和體育行政部門的工作內容，并通過出臺地方性法規、規章和規范性文件，形成了常態化機制。國家體育總局多次對體育執法和監督檢查工作進行部署，組織各級體育行政部門或者聯合國務院有關部門，對有關行政法規的實施、反興奮劑工作、公共體育場地設施的建設與使用、全民健身工程建設、體育活動經營、體育安全衛生等工作開展了各種執法檢查，有效促進并確保了體育行政執法的規范化發展。

1.4司法層面司法是依法治體的重要環節。司法介入體育爭議并不必然影響體育自治的實現。根據現行《體育法》第32條，只有在競技體育活動中發生的糾紛，才能作為體育行業內部爭議，不受民事法院管轄。這也就是學理上所謂的技術規則例外原則，因為技術規則只關乎運動本身，而司法救濟作為一種非全能救濟和廣義救濟，理應保持謙抑性和謹慎介入的理念。除此之外的體育爭議，我國法院都應有管轄權，這也是一個國家司法主權的重要體現。40年來，司法介入體育爭議的范圍逐步擴大。隨著體育產業的快速發展和人們維權意識的提高，體育民事糾紛日漸增多，受囿于行業糾紛解決機制的不健全和獨立的體育仲裁機構的缺失，向司法尋求救濟成為當事人的重要選擇。我國法院通過司法介入體育行業的最主要途徑就是對體育民事糾紛進行居中裁判。根據最高人民法院主辦的“中國裁判文書網”(http://wenshu.court.gov.cn/)統計，截至2018年5月16日，關鍵詞為“體育”的司法文書已經達到14萬份之多。通過司法判決，我國法院進一步認可了體育自治法的法源地位，《奧林匹克憲章》《國際足聯章程》《中國籃球協會章程》等體育自治組織章程和體育技術規則作為“軟法”，被司法機關在個案中承認并援引于裁判文書中，與國家頒布的體育法規共同構成了調整體育社會關系的規范性源泉[7]。

在民事領域外，刑事司法對于肅清體育領域的腐敗行為起到了重要作用。1998年的甲B假球事件直接導致了第一次打擊職業足球腐敗行為的運動，并以裁判員龔建平于2002年被判受賄罪而告終。龔建平是否為受賄罪構成了要件上的“其他依照法律從事公務的人員”存在爭議，為此在2006年專門修訂《刑法》，將“非國家工作人員受賄罪”擴大到公司、企業以外的其他單位的工作人員，球員和裁判員由此被明確納入該罪文義范圍。2009年，司法機關加大了足球領域腐敗行為的打擊力度，南勇、謝亞龍、楊一民等足協高官先后落馬，祁宏、申思、江津、李明等球員，陸俊等裁判員和原中超公司總經理呂鋒等先后被判處刑罰。刑事司法對體育腐敗行為的介入，有效震懾了行業的不正之風，保障了正常的比賽秩序和社會秩序，維護了體育的公平競爭。

1.5普法層面40年來，國家體育總局持續編制了7個全國體育系統法治宣傳教育5年規劃，先后出版了《體育法規知識講座》《運動員普法手冊》《〈中華人民共和國體育法〉學習輔導材料》等10余部普法讀物，并將每年的10月1日定為“體育法施行紀念日”，多次與新聞媒體聯合舉辦體育法知識競賽和有獎征文活動，形成了全社會宣傳學習《體育法》的良好氛圍。基于普法與執法相結合、堅持系統內普法與社會普法并重的基本原則，各級體育行政部門把普法納入了本部門工作的總體布局，制定本部門普法規劃、年度普法計劃和普法責任清單，建立健全普法領導和工作機構，明確具體責任部門和責任人員，充分利用體育法律法規的起草制定過程向社會開展普法，極大地提升了普法宣傳工作在體育法治建設中的地位。

體育法教學與研究是體育普法工作的重要組成部分。《體育法制建設“十一五”規劃》和《體育法制建設“十二五”規劃》先后強調，在體育院校開展體育法教學工作，將體育法課程列入教學計劃。教育部在2003年《全國普通高等學校體育教育本科專業課程方向》中的“社會體育方向”設置了“體育法學”課程，這為多所體育院校開設體育法必修課提供了依據[8]。隨著體育法治人才需求的增加，我國法學院校的體育法教學也逐步形成體系，包括在本科階段開設體育法選修課程、在碩士階段設立體育法研究方向、在博士階段設立專門的體育法學位點。體育法學教材也初步形成體系，董小龍、郭春玲主編的《體育法學》入選普通高等教育“十一五”國家級規劃教材；劉舉科、陳華榮主編的《體育法學》入選全國高等學校體育教育指導委員會審定的體育專業選修課程教材；周愛光編著了研究生教學用書《體育法學導論》。在各體育院校和法學院系，從事體育法教學的教師也日益增多。

改革開放40年，也是體育法學研究從無到有、從雛形到深化發展的40年。在2005年中國法學會體育法學研究會成立以后，體育法研究進入快速發展階段，清華大學等多所高校成立了體育法學研究機構，北京、天津、山東、遼寧、河北、江蘇等地在地方法學會或體育科學學會架構下成立了省級體育法學研究會，廣泛開展與體育仲裁制度、奧運會法律制度、依法治體、體育社團改革等主題相關的學術會議和學術活動。體育法學的科研資助和學術成果不斷增多，研究范圍從中國體育法擴展到外國體育法和國際體育法、從體育立法擴展到體育執法和司法、從文本研究拓展到案例研究。隨著針對體育特殊性問題的探討不斷深化，“很多學者在體育法學研究、體育法治宣傳教育和研究成果轉化中，發揮了專家智囊的重要作用”[9]。我國還積極發起了參與亞洲體育法學會活動，主辦和參與世界體育法大會，在推動體育法學的國際交流合作方面取得了積極成效。

2 現階段體育法治的難點

2.1完善全民健身國家戰略的法治環境當前，體育領域的突出矛盾表現為人民群眾日益增長的體育活動需要和不平衡不充分的體育服務供給之間的矛盾。2017年6月，洛陽王城公園籃球場出現的打籃球年輕人與跳廣場舞老年人的沖突，集中凸顯了當前全民健身的短板，深層次的問題就是全民健身供給的不足。公共體育設施開放和政府購買體育公共服務的長效法律保障機制尚待確立，中央與地方發展全民健身的職權與責任尚待明晰，國家有關全民健身的政策設計“落地”不足。體育部門與其他部門相互的長效協同機制亦不完善，對現有政策資源的有效配置尚待整合，可操作性有待強化。在46號文規定體育場館相關稅費優惠后，直到財政部、國家稅務總局出臺《關于體育場館房產稅和城鎮土地使用稅政策的通知》，該項優惠政策才落到實處。所以，全民健身尚需以法治的方式發展各種機制，克服各種阻力，動員各種資源[10]。

2.2構建競技體育深化改革的法律機制競技體育的深化改革意味著傳統的舉國體制與市場化導向的職業體育發生碰撞，出現了大量法律難題。以寧澤濤事件為例，運動員的無形資產到底歸屬于誰，國家體育總局游泳運動管理中心制定的《國家游泳隊在役運動員從事廣告經營、社會活動的管理辦法》與國家體育總局頒布的《關于對國家隊運動員商業活動試行合同管理的通知》并不一致，上位法則缺乏明確說法。運動員培養轉型的法律保障機制尚有缺失，現有體制無法對絕大多數運動員的升學就業提供保障。運動員社會保障體系的長效機制亟待建立。在我國競技體育取得奪目成績的同時，運動員“退役致殘”“傷殘難醫”“老年無保”卻一直是我國競技體育改革中不可回避的難題。整體而言，我國競技體育領域法治化意識淡薄，侵犯運動員參賽資格權、勞動報酬權、公平競爭權、自由擇業權、健康權、休息權的情況仍然存在[11]。所以，如何運用法治思維，從制度上構建運動員權利保護體系，對于我國競技體育深化改革發展至關重要。

2.3強化體育社會團體改革的法律保障體育社團改革是我國深化改革的重要環節。自《中國足球改革發展總體方案》和《中國足球協會調整改革方案》頒布以來，以中國足協、中國籃協為代表的體育社團改革走上了“快車道”，體育社團改革也成為中國行業協會、商會脫鉤改制運動的先鋒。然而，體育社團改革的外部法治化環境還有待改善，內部治理的法治化程度也有待提高。從外部環境看，應當重點通過發揮《體育法》《社會團體登記管理條例》《政府采購法》《公共文化服務保障法》和稅收相關法律的協同作用，保障體育社會團體生存發展所需經費來源，明確體育社團的市場經營權。從內部機制看，應完善體育社團的法人治理模式，建立強制性規則和任意性規則結合的體育社團內部治理機制，實現國家意志和社團自治的有效結合。

2.4探索體育產業新型法律問題的解決路徑我國體育產業的市場化改革還處于發展過程中，體育行業缺乏西方體育自治長期積累的規則意識，外部調整體育產業的特別民商事法律相對滯后，規則分散且缺乏針對性，這種狀況已經難以適應體育產業市場化的需求。在體育產業權利保障上，體育冠名權、運動員形象權、賽事轉播權等相關法律問題是目前體育產業中比較突出的問題，這些領域相關法律的完善直接關系到體育產業的健康發展。在體育產業市場競爭秩序方面，當前既面臨體育產業領域行政壟斷問題，也存在經濟壟斷問題，特別是隱形營銷侵害贊助商權益問題，有必要在體育產業深化改革過程中強化體育產業政策的公平競爭審查機制。整體而言，體育產業外部的法律保障機制并不樂觀，體育產業的法治建設滯后于體育產業發展實踐，缺少高層次的體育產業立法，對體育產業進一步健康向上發展形成了制約。

2.5體育仲裁機構亟待建立《體育法》第32條明確規定，由體育仲裁機構負責調解和仲裁競技體育中發生的糾紛，由國務院另行規定這一機構的設置。然而，體育仲裁機構至今尚未設立。而且，根據2000年通過的《立法法》，仲裁制度只能由法律規定，國務院已經無權再行設置體育仲裁機構。專門仲裁機構的缺失嚴重阻礙了我國體育行業糾紛解決機制的發展，導致涉外糾紛大都選擇國際單項體育協會內部的爭議解決機構或者直接向國際體育仲裁院申訴，國內糾紛則只有行業內解決路徑或付諸司法。對于行業內部的體育紀律處罰，我國法院一般持不干預體育自治的態度，當事人只能在協會內部解決。中國足協和中國籃協都有內部的仲裁委員會，由于本質上是協會的內部機構，既缺乏獨立性和中立性，也無法提供給當事人更多的救濟機會。《中國足球協會章程》規定，禁止當事人將足球行業爭議提交到國家法院，其內部仲裁委員會的裁決為終裁，這種自我設定仲裁效力的條款直接對國家法治權威提出挑戰。依照《體育法》規定，體育仲裁機構的缺失，已經成為制約我國體育糾紛解決機制與國際接軌的一大障礙。

3 邁向新時代的體育法治前瞻

3.1堅持依法治體基本方針不動搖體育治理是國家治理的重要組成部分，依法治體則是體育治理的重要保障[12]。在改革開放40年來體育法治的發展進程中，依法治體基本方針已經獲得了制度化確立。在國家體育總局2000年下發的《2000—2010年體育改革與發展綱要》中，“堅持依法行政，依法治體”被確立為21世紀我國體育改革發展的一項基本方針。2006年編制的《體育事業“十一五”規劃》、2011年編制的《體育事業“十二五”規劃》和2016年編制的《體育發展“十三五”規劃》一直堅持該項基本方針不動搖。《國家體育總局貫徹落實〈法治政府建設實施綱要(2015—2020年)〉實施方案》進一步強調，圍繞建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的總目標，全面深入推進依法行政，依法治體，促進體育治理體系和治理能力現代化，為建設體育強國提供有力的法治保障。

新時代的體育法治建設，應在黨的領導下，堅持依法治體基本方針不動搖。在我國多層次的體育法律法規體系已經初步確立的基礎上，未來應強化體育法律法規的貫徹落實和執法監督檢查工作。全國人大教科文衛委員會、國務院法制辦和其他有關部門多次對體育法律法規的學習宣傳和貫徹落實開展座談、調研，提出指導建議，有關領導同志專門對體育法治工作做出指示，一些相關部門領導同志參與體育政策法律工作的培訓授課。在2015年9月《體育法》頒布實施20周年座談會上，全國人大常委會領導對《體育法》的學習貫徹做出重要指示，強調“要認真學習體育法，加強體育法的宣傳，認真貫徹落實體育法，維護法律權威。”在近年來的“兩會”上，一些人大代表和政協委員提出了一些有關體育法治工作的提案，有的已經被相關部門采納，有力地促進了體育事業和體育法治工作的發展。就全民健身國家戰略的落實而言，各級政府應準確理解和把握《全民健身條例》和《全民健身計劃》的要求，切實擔負起向全社會提供基本公共體育服務的職責，依法保障人民群眾參加體育健身活動的權益。

堅持依法治體的基本方針也需構建、充實體育法治機構和隊伍。從1987年起，國家體委相繼組建了法制工作領導小組、法規處、政策法規司、行政復議辦公室和全國體育系統普法辦公室。在地方上，1993年以來省級和一些地級體育行政部門也開始設立專門的法制機構，建設了一批體育行政執法隊伍，為體育法治建設提供了重要的組織保障[13]。2008年北京奧組委和2022年北京冬奧組委專門設立了法律事務部，承擔了保障奧運會依法運行、化解法律風險的重要使命。許多全國性體育單項協會和大型體育社團也設立了法律機構，聘請法律顧問的各級體育行政部門和體育組織日益增多，北京、天津、上海、杭州等地還在律師協會下成立了體育法專業委員會。這些社會機構和隊伍成為體育法治建設的重要力量。然而，基層體育行政部門的法治人才不多，立法和司法機關中了解體育法特殊性的專門人才亦較缺乏。從國家機關、社會團體到社會服務機構，組建全方位、立體化的體育法治機構，建設復合型、專業化的體育法治人才隊伍，仍是新時代體育法治建設需要努力的方向。

3.2進一步健全體育法律法規體系在新時代體育法治建設進程中，體育法律法規體系的協調健全是不可或缺的關鍵一環。

(1) 應加快推進體育基本法的修改。從國外體育強國的經驗看，無論是美國將《業余體育法》修改為《泰德·斯蒂文斯奧林匹克和業余體育法》，日本將《體育振興法》修訂為《體育基本法》，還是韓國及歐盟諸國在體育基本法領域的修改調整，制定一個與迅猛發展的體育實踐相匹配的體育基本法已經被公認為是保障大眾體育與競技體育協調發展、促進體育產業繁榮和體育強國格局形成的前提。我國現行的《體育法》頒布于1995年，當時正處于計劃經濟向市場經濟轉軌時期，立法理念延續的仍然是“舉國體制”的思維模式，已經不能適應當前社會發展和深化體育改革的需要，無法適應當前體育事業發展呈現的多元價值目標，對體育產業、公共體育服務等領域出現的嶄新實踐不能進行有效回應與保障[14]，也無法發揮作為我國建設體育強國的法律支撐的作用。近年來，國家機關、社會輿論和學術研究已經對《體育法》急需修改、加快修改形成共識。在最近10年的全國人大、政協會議上，不斷有代表委員提出修改《體育法》的議案或提案。2009年，全國人大教科文衛委員會在向全國人大常委會提交的代表議案審議結果報告中，將修改《體育法》納入了國務院有關部門加強調研起草工作的建議。2011年，全國人大教科文衛委員會又再次對適時修訂《體育法》作出明確表態。繼列入國務院2010年立法工作計劃后，修訂《體育法》從2012年至2016年連續在國務院立法工作中立項。46號文對加快推動修改《體育法》也提出了明確要求。無論是國家相關部門的重視和支持力度，還是當前良好的社會輿論氛圍，《體育法》修改工作已經具備了有利條件[15]。

(2) 應進一步加大“涉體”配套行政法規的支持和協調力度。現有體育行政法規共7部，已經無法適應新時代體育事業跨界融合的需要。新時代的體育不僅僅是體育部門的體育，也是全社會的體育；只有站在整個社會經濟發展的高度上俯瞰，才能使體育立法工作抓住重點、不留盲點。作為一種法律表現形式的行政法規的優勢在于，它比人大立法更為靈活，適宜于規范那些暫時還無法上升到法律層面，卻又具有較大跨部門特征的問題。例如，國務院辦公廳2016年頒發的《關于進一步擴大旅游文化體育健康養老教育培訓等領域消費的意見》，涉及體育、文化、旅游、工商諸多部門，應通過制定行政法規夯實法律保障機制。2018年《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》要求，“探索發展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開彩票”。目前作為我國彩票立法最高層次的《彩票管理條例》能否創新保障機制，也待探索。現有的《學校體育工作條例》頒布于1990年，也無法適應現今學校體育工作的需要，對于當前社會反映突出的校園體育傷害問題，應通過修改該條例，提供制度化解決方案。體育賽事轉播權同樣不僅涉及體育部門，也與廣電部門、知識產權部門聯系密切。如果在法律層面解決這一權利的性質和保護還不成熟，行政法規的先行先試將極有必要。

(3) 充分發揮部門立法與地方立法的保障作用。在中國特色的體育法律法規體系中，《體育法》發揮的是基本法、上位法的作用，行政法規發揮的是跨部門體育法律問題的協調作用，在《體育法》與體育行政法規的引導下，部門體育立法和地方體育立法也應充分發揮對依法治體的保障作用。改革開放40年來，我國逐步形成了從中央向地方梯度分權的、由省一級和設區的市一級組成的多層級、多元化立法事權體系[16]。當前體育領域部門立法呈現如下一些特點：融合度提升，多部門聯合立法比重較大；惠民性明顯，制度合理，激發全民參與體育事業的熱情；及時性較強，能夠及時回應體育事業發展的需求。然而，體育部門與其他部門相互協同的部門立法長效協同機制還需逐步確立，對現有政策資源的有效配置尚待整合，可操作性有待強化[10]。就地方立法而言，我國《體育法》采用的是宜粗不宜細的立法技術，存在一些空白和模糊地帶，為地方體育立法留下了一定空間，地方經濟社會和體育事業蓬勃發展的需要構成了地方體育立法發展的土壤。自2008年北京奧運會成功舉辦以來，基于體育強國建設的實踐需要，我國地方體育立法工作也邁入了快車道，在廣泛開展法規清理與修訂工作的基礎上，年均制定地方體育立法文件70余件[17]，涉及全民健身、青少年體育、體育競賽、體育產業、體育場地設施、運動員保障等多個領域，立法質量和法律實施工作也得到了顯著提升。但是，我國地區體育發展的不平衡也在地方體育立法上體現出鮮明的區域差異。與東部地區地方體育立法數量較多、體系較為完備相比，中西部地區的地方體育立法還有待加強，相當一部分立法文件出自市級政府辦公廳，位階較低。從內容上看，真正具有針對性、可操作性、反映當地體育事業獨特狀況的地方體育立法尚不多見。所以，在進一步健全體育法律法規體系的過程中，部門立法和地方立法應充分激發體育改革帶來的制度創新的積極性與創造性，為新時代的依法治體工作保駕護航。

3.3探索體育產業新型法律問題的民商事解決路徑(1) 明確球員工作合同的性質。對于球員工作合同是否屬于勞動合同，現有學理和司法實踐的認識并不統一[18]。單純套用《勞動合同法》的規制模式，未能考慮職業體育本身的特殊性，對職業體育的發展不利。如果完全適用內部行業規則，又會對國家法治權威造成挑戰。所以，理想的解決方式應是對職業球員工作合同進行單獨立法，明確職業球員工作合同的特殊性，由此將極具特殊性之自治行規融入國家法體系。

(2) 探索體育產業發展的反壟斷法豁免路徑。體育行業本身就有天然的壟斷色彩。歐洲法院在博斯曼案判決后的基本觀點就是，體育運動也應受到包括歐盟競爭法在內的歐盟法的管轄。在我國，體育領域的反壟斷訴訟也已出現。2016年，經過一審、二審直至最高人民法院再審，被稱為“中國體育反壟斷第一案”的粵超公司訴廣東省足協和珠超公司壟斷案塵埃落定，法院對足球協會的反壟斷主體地位和作為市場經營者的濫用市場支配地位進行了積極回應，明確了作為體育市場經營者的足球協會的《反壟斷法》規制對象地位，意味著在體育行業領域出臺的政策制度和一些在過去看來是“行規”的慣常做法必須考慮與《反壟斷法》的協調問題[19]。事實上，我國在十多年來學習發達國家體育職業化的道路上，也吸收了或正在吸收國外職業體育發展過程中出現的經濟壟斷運作模式，如限薪、轉播權集中出售、俱樂部準入、職業體育聯盟等，在一定程度上加重了體育產業市場的經濟性壟斷問題。在體育產業發達的國家，基于體育領域的特殊性考量，一般會通過立法明確將體育產業中的部分領域(如俱樂部準入、轉播權出售等)納入反壟斷豁免軌道，但由于我國體育產業政策法規不健全，《反壟斷法》也缺乏明確規定，行業特殊性并不被認為是反壟斷的豁免因素，導致國外成熟的職業體育運作模式被引入我國時，卻有與國內反壟斷規定沖突的風險。在美國，《體育賽事轉播法》給予賽事轉播權協議反壟斷審查豁免，極大地促進了美國體育賽事的發展。我國在未來的《反壟斷法》修法中也亟待對包括足球產業在內的體育產業發展的反壟斷法豁免路徑給出積極回應[20]。

(3) 為體育產業發展提供商事和無形資產法律保障。體育產業快速發展也會帶來相當多的商事和無形資產保護問題。就職業體育俱樂部而言，由于其與一般企業并不相同，為了防止其片面追求利潤而妨害體育運動的本質目的，是否有必要對投資者權利予以一定限制呢？在法國，1984年通過的《體育與身體活動組織與推廣法》專門規定，超過一定營業額的俱樂部必須成立體育類有限公司或公私合營股份有限公司，雖然其他投資者可以進入，但俱樂部都必須保留至少33%的股份，以維持一定的權力，起到限制投資者獲得任何分紅的作用[21]。隨著中國經濟進入新常態，足球俱樂部未來也必然面臨重整、清算、破產等法律問題。英國在此領域積累了大量經驗。1986—2007年，英國有43個職業足球俱樂部進入“破產管理”程序，進入該程序，俱樂部就獲得了合法的機會繼續經營，并有機會實現重整，其中的“足球債權人規則”可以保證作為債權人的俱樂部球員、教練員、管理人員和聯盟中其他作為債權人的俱樂部優先于非足球債權人得到清償[22]。在我國的《公司法》《企業破產法》等商事法律中，對于足球產業特殊性的關注還是一片空白。46號文還提出，“通過冠名、合作、贊助、廣告、特許經營等形式，加強對體育組織、體育場館、體育賽事和活動名稱、標志等無形資產的開發，提升無形資產創造、運用、保護和管理水平。”所以，也需立法、執法、司法多管齊下，多方合力，加大體育無形資產開發和保護力度，參照現代企業制度改造體育協會下屬公司，建立體育賽事節目和轉播權知識產權保護機制，大力打擊轉播權網絡盜播和贊助合同違約行為[23]。

3.4加快建立體育仲裁機構當前，《體育法》明確規定的體育仲裁機構的缺失已經成為制約我國體育行業糾紛解決機制健全和規范運行的瓶頸。《體育發展“十三五”規劃》明確提出，“研究探索建立中國特色的體育仲裁制度，加強與國際體育仲裁機構的溝通合作”。體育仲裁效率較高，時限較短，能夠順應體育爭議迅速解決的要求，具有其他體育糾紛解決機制無法比擬的優勢。與勞動仲裁、商事仲裁和國家司法不同，體育仲裁機構的人員更加熟悉體育行業的特點，裁決也更為專業、精準、公正。與一些體育協會內部自設的糾紛解決機構不同，體育仲裁機構獨立設置，可以保證中立性，免受行政干預。體育仲裁的本質仍然是行業自治，但其“準司法性”和對司法監督的開放性又能達成與國家司法的兼容。專門的體育仲裁機制具有更大的權威性和效率性，能夠凝聚目前散亂地分布于各體育協會內部的爭議解決機制，整合行業資源，推動體育爭議的統一解決，提升中國體育仲裁參與世界競爭的能力[24]。

在當前進行的《體育法》修改工作中，應刪除現行法第32條第2款“體育仲裁機構的設立辦法和仲裁范圍由國務院另行規定”的表述，明確體育仲裁機構的設置，包括：①在中華全國體育總會或中國奧委會下設“中國體育仲裁委員會”，作為獨立于行政機關的、唯一的全國性體育仲裁機構，并授權該機構可在全國性體育賽事舉辦期間設立臨時仲裁機構；②仲裁范圍為體育相關糾紛，不包括應由人民法院專屬管轄的案件和裁判員在具體賽事中的評判行為等技術糾紛；③仲裁依據為當事人自愿達成的仲裁協議或體育社會組織規則、體育賽事活動報名表中的明文規定；④規定用盡體育社會組織內部救濟原則和一裁終局原則；⑤規定或裁或審原則，在達成仲裁協議后又向人民法院起訴的，人民法院不予受理；⑥效仿國際體育仲裁庭設立體育仲裁理事會，對具體案件的裁決進行監督。

在《體育法》的原則性規定之外，還應通過行政法規或授權國家體育行政主管部門出臺部門規章的方式，制定體育仲裁機構實施細則，明確中國體育仲裁委員會的內部設置、仲裁員資格、仲裁程序、裁決執行等具體制度。體育仲裁程序的設計可以參照《仲裁法》關于仲裁程序的規定，分為申請和受理、仲裁庭的組成以及開庭和裁決三部分。申請和受理部分主要規定申請仲裁需要具備的條件以及受理仲裁的程序。仲裁庭組成部分主要規定仲裁庭的人員結構和選定規則。開庭和裁決部分主要規定仲裁是否公開進行、裁決程序以及裁決效力。仲裁裁決一經做出即具有法律效力，不可再向法院上訴。人民法院對仲裁裁決的監督只體現為程序審查，除非出現《仲裁法》明文規定的沒有仲裁協議、不具備管轄權、程序違法、證據偽造、仲裁員徇私枉法的行為，法院才可撤銷裁決，否則就應尊重裁決的效力。

3.5完善體育法治文化建設普及體育法治文化是體育法治建設的重要環節。建立體育行業普法長效機制的關鍵在于：①領導干部帶頭學法、遵法、用法，營造體育行業自律守法的良好氛圍；②深入貫徹“誰執法誰普法”的普法責任制，形成體育普法與體育執法結合、黨委領導、部門協同、齊抓共管的大普法格局；③在新時代，普法教育的載體、方式和內容都發生了較大改變，應充分運用互聯網和新媒體工具，開創多樣化的普法形式和公眾參與機制，推廣典型經驗做法，形成體育普法的自主性與滲透性；④體育的國際化特別要求普法工作注重向運動員普及國際體育規則和糾紛解決機制。在國際賽場上，多次出現涉及我國運動員的爭議判罰。因此，熟悉國際賽事的糾紛解決機制，將成為維護我國體育國家利益和運動員個人權益的重要手段[25]。

在新時代完善體育法治文化建設，還需推進體育法學教學，加大體育法學學科的建設力度。體育法學教學是開展體育法治宣傳和培育體育法治文化的長效機制之一。在新時代：一方面應增強體育法學課程的實用性[26]，養成普通體育專業學生的法律思維與法治思維；另一方面則應在法學專業學生中大力加強體育法學教育，使未來的法律職業者——律師、法官、執法人員對體育的特殊性有清晰的認識。體育法學的學科建設是新時代培養高素質體育法治人才的關鍵。在目前的體育學和法學一級學科體系中，體育法學并非是一個二級學科，而只是附著于體育人文社會學或某個二級法學學科下的研究方向。新時代的體育法學學科建設應在將體育法學建設成為一個獨立的學科目標上著力。未來的體育法學學科建設需要探索百家爭鳴、百花齊放之路，這樣才能充分團結并利用一切有利于體育法學學科建設的資源。

體育法學研究是體育法治文化建設的重要組成部分。新時代的體育法學研究與我國建設體育強國的地位相適應，應提升我國體育法學學術團體在世界體育法學界的話語權，推出具有國際影響力的體育法學家和研究成果，參與國際體育規則的制定，在國際體育界、體育法學界，特別是國際體育爭議爭端解決機制中，發出代表中國利益與中國立場的強有力的聲音。在新時代，應繼續發揮中國法學會體育法學研究會對體育法學研究的引領作用，進一步推動省級體育法學社團的建設，組織學術活動(特別是國際體育法學活動)定期、深入、穩步開展。應充分發揮以環渤海體育法學論壇為代表的地區間拓展創新體育法學社團交流與合作機制，加大體育法學研究者之間的溝通與交流機制，培養青年體育法學研究人才。就學術成果的產出而言，還需激發國內學者在國際體育法學知名期刊或SSCI期刊上發表最新研究成果的積極性，鼓勵在域外出版英文專著，加大現有中國體育法學著作和教材外譯的力度。此外，在建設政府智庫、爭取國家政府高級別課題資助、評比高級別政府學術獎項、辦好專業期刊等領域，體育法學研究者也有巨大的提升空間。

4 結束語：邁向體育強國的體育法治

黨的十九大以來，我國社會的全面深化改革對體育強國建設提出了全新要求，要實現從“體育大國”到“體育強國”的根本轉變，體育法治是重要保障。新時代的體育法治建設，應在深入貫徹黨的十九大提出的體育強國建設目標的指引下，準確概括我國體育深化改革的頂層設計，有效協調體育自治和政府監管的關系，大力實現市場主體、利益群體和利益訴求的多元化配置。為此，應基于黨的十九大精神提出的全面依法治國的理論框架，形成體育強國建設的法治邏輯；在深入分析國外體育強國法治建設經驗的基礎上，形成有中國特色的體育法治理論體系；著力梳理體育強國建設中出現的體育法治重大問題，提供可行的實施路徑和解決方案；大力發揮體育法學研究的智庫作用，為國家的體育立法、執法、司法和普法工作提供決策咨詢。