美國濕地緩解銀行實踐與中國啟示：市場創建和市場運行

柳 荻，胡振通，靳樂山

（1.中國農業大學人文與發展學院，北京 100193；2.中國生態補償政策研究中心，北京 100193；3.清華大學中國農村研究院，北京 100084）

1 引言

濕地是地球自然生態系統的重要組成部分，在涵養水源、調節氣候、保護生物多樣性、維護區域生態平衡等方面發揮著重要作用[1-3]。對比兩次全國濕地資源調查數據可知，中國濕地資源呈退化趨勢，濕地面積在減少、濕地質量在下降[4-5]，這也是全球濕地共同面臨的問題[6]。“抑制濕地面積減少、提高濕地生態質量”是世界濕地保護的核心內容[7-9]。中國開展了大量濕地保護工作。一是加強自然濕地保護和修復。截至2016年底中國已建成49處國際重要濕地、600多處濕地自然保護區、836處濕地公園，初步形成以濕地自然保護區為主體的濕地保護體系。二是建立健全濕地保護的法規和制度。完成起草《濕地保護條例》[10]，逐步完善關于濕地保護的法律條文，探索濕地生態補償制度，在國家級濕地自然保護區和國家重要濕地開展補償試點[11]。中國已有的濕地保護以政府投入保護和恢復重要濕地為主，主要針對濕地質量下降的問題，但是針對濕地面積減少的問題，中國目前尚缺少法律和制度上的安排，僅在部分文件中提到要“劃定八億畝紅線，加強濕地面積管控”[12]。

美國濕地經歷了從破壞到保護的歷程。1970年，美國濕地面積已從18世紀的2.21×108英畝減少到1.1×108英畝；為扭轉濕地面積嚴重縮減的局面，美國創建了濕地緩解銀行（Wetland Mitigation Bank）（也叫“濕地銀行”）。這一濕地生態補償的政策工具[13]在美國的濕地保護中發揮了強大而持續的作用[14]，濕地年損失量由45.8×104英畝（1955—1975年）下降到1.38×104英畝（2004—2009年）[15-16]，美國濕地面積基本達到動態平衡狀態，甚至有所增加[16]。濕地緩解銀行的成功實踐，對完善中國濕地保護體系具有借鑒意義。

國內學者開始關注美國濕地緩解銀行的制度優勢，認為美國的濕地銀行在濕地保護中起到重要推動作用[17-18]，中國應學習國際經驗并加強濕地保護立法[19-20]，并且可借鑒美國經驗，創建政府和市場相結合的濕地生態補償[21-24]。濕地緩解銀行是一種監管驅動下的市場，該市場的創建和運行需依賴于一系列制度建設，國內已有研究對此少有關注。本文試圖從市場創建和市場運行兩方面，分析美國濕地緩解銀行的成功實踐，并結合中國濕地資源保護現狀，提出對中國建立市場化濕地生態補償的建議。

2 美國濕地緩解銀行機制

濕地緩解銀行是濕地緩解銀行的發起人通過保護濕地創造濕地信用，然后將濕地信用以市場價格出售給會對濕地造成破壞的開發者，并從中盈利的補償機制。濕地緩解銀行類似于貨幣銀行，區別在于它儲備的是濕地信用。自1990年起美國濕地緩解銀行數量不斷增長，至今已有1500多個，其分布雖存在區域不均衡，但基本覆蓋全美各州，在濕地保護中發揮著重要作用。

圖1為美國濕地緩解銀行運作機制，其中三個利益相關方為：濕地緩解銀行發起人、濕地開發者、濕地緩解銀行審核小組（Mitigation Bank Review Team，MBRT）。濕地銀行發起人是賣方，主要是私人企業、政府機構、非營利性組織等[25]。他們需要首先向MBRT提交計劃書草案，通過審核后簽署銀行協議書（方框Ⅳ），并按內容履約，建設濕地緩解銀行，創造濕地信用。濕地開發者是買方，通常是從事開發活動、對濕地造成破壞的開發者。他們在開發活動前，必須盡可能選擇避免破壞濕地或將破壞最小化的方案，對于那些無法避免且已經最小化的不良影響，需要購買濕地信用進行等效補償。濕地緩解銀行審核小組是濕地事務管理體系（方框Ⅰ），由美國環保署（Environmental Protection Agency，EPA）、美國陸軍工程兵團（Army Corps of Engineers，ACOE）、相關聯邦機構①魚類與野生動物管理局、國家海洋和大氣（漁業）管理局、農業服務署、自然資源保護服務署等。、州政府及地方政府等構成。MBRT要審核計劃書草案，對銀行協議書的履約和濕地信用的產生進行監管；同時也監管濕地開發者是否遵守“避免、最小化、補償”順序，并遵從濕地開發許可證（下文簡稱“許可證”）進行開發活動。濕地緩解銀行是一種監管驅動下的市場，通過濕地信用交易，實現占補平衡目標，其成功實踐依賴于一系列制度的建立，尤其在市場創建和市場運行方面。

3 美國濕地緩解銀行的實踐

3.1 市場創建

圖1 美國濕地緩解銀行運作機制示意圖Fig.1 Wetland mitigation bank operation mechanism

3.1.1 清晰的濕地權屬 美國濕地權屬涉及水資源管理權和土地所有權兩方面，濕地管理模式以水資源管理為主、以土地管理為輔。水權方面，大部分管理權歸陸軍工程兵團所有[26]；地權方面，由于大量土地歸個人所有，因此個人擁有大部分土地處置權。RES（Resource Environmental Solutions，資源環境解決方案）是美國最大的生態補償服務提供者，2015年，該公司提供生態保護的場址已有425處獲得了永久性地役權[27]，可以保障銀行發起人對補償性濕地進行長期管護，確保環境服務的永久性。在濕地緩解銀行的實踐案例中，銀行發起人通常也更傾向于以較低的價格尋找農民個人或能源公司作為土地持有合伙人，而合伙人可以享有濕地緩解銀行利潤份額[28]。

美國濕地緩解銀行實際上是一種濕地信用交易制度，清晰界定的產權是其進行市場交易的前提，只有濕地資源產權制度明確，才能引入市場化的生態補償手段，利用市場機制提高濕地資源的保護效率。

3.1.2 法定的許可證制度 美國政府立法創建了許可證制度。1972年《清潔水法（Clean Water Act）》404條規定，對濕地進行開發必須得到聯邦政府的許可證。許可證由美國陸軍工程兵團頒發，由美國環保署進行監管。1988年，《清潔水法》404條指南進一步明確，開發者對濕地進行工業、商業、住宅開發等活動時如果被授予許可證，則需要開發或恢復一些濕地，來補償其對濕地產生的不良影響。當經濟開發項目對濕地的破壞影響無法通過補償方式抵消，則不能獲得許可證審批。

政府通過制定明確的法律法規，創建了濕地占用的許可證制度，并不斷細化完善法律法規的具體要求，為濕地補償提供了法律依據，為濕地緩解銀行交易市場的產生創造了前提條件。

3.1.3 明確的政策目標：占補平衡 為應對美國濕地持續損失，1988年布什總統提出了占補平衡的明確政策目標，即“零凈損失（No net loss）”[29-30]，短期目標是維持現有濕地面積，長期目標是濕地總體凈增長。1989年美國環保署把占補平衡納入法案并規定，開發建設中濕地總面積不得減少，如果開發者造成了濕地破壞，則至少要做出等量的補償。“零凈損失”的重點在于沒有濕地凈損失，比簡單地防止濕地損失更為有效[31]。圖2顯示，美國每年濕地緩解補償面積都遠大于開發許可面積，不僅實現了占補平衡，濕地面積還有所增加。

占補平衡目標對破壞濕地的開發者提出了濕地補償的要求，而開發者自行開發或者恢復濕地進行補償，往往存在效率低下的弊端，實踐中逐漸產生了第三方替代保護濕地和開發者購買濕地的交易機制，因此占補平衡的政策目標催生了濕地補償的交易市場。3.1.4 嚴格的治理順序 濕地開發與保護必須滿足“避免、最小化、補償”的治理順序（圖1方框Ⅲ）。“避免”是指開發者想要獲得許可證，必須首先考慮避免破壞濕地的方案[14]；“最小化”是指若無法避免或者僅能部分避免不利影響，必須將損害最小化；“補償”是指對于無法避免且已最小化的不利影響，需通過補償來抵消對濕地造成的破壞。在此順序原則之下，開發者向聯邦提交的許可證申請中，90%可以通過其他替代開發方案避免對濕地的破壞，不予頒發許可證；只有10%的申請對濕地造成無法避免的破壞，政府給予頒發許可證，開發者需進行補償。

濕地保護治理順序的關鍵在于，只有嚴格進行“避免”和“最小化”之后，“補償”才具有合法性[32]，否則就會變成購買環境破壞權。因此，嚴格的濕地治理順序，是防止濫用補償工具的重要保障。

圖2 美國獲得開發許可與緩解補償的濕地面積對比圖（2002—2014年）Fig.2 Comparison of permitted and mitigated wetland area in the U.S. by year（2002-2014）

3.1.5 多種可選擇的補償機制 濕地補償主要有三種機制：濕地緩解銀行、濕地替代費補償（In-lieu Fee Mitigation，ILF）、濕地被許可人自行補償（Permittee-Responsible Mitigation，PRM），其特點如表1。濕地緩解銀行是在濕地開發者對濕地造成破壞之前，通過購買濕地信用進行補償，交易完成后，由發起人負責濕地的長期保護。ILF是濕地開發者在對濕地產生破壞之后，將資金投入政府機構或非盈利組織創建的第三方基金，由第三方進行濕地保護或修復，并負責濕地長期保護。PRM就是濕地開發者在對濕地造成影響時/之后，自行保護或恢復濕地，并對其長期負責。

表1 三種濕地補償機制的特點Tab.1 The characteristics of three wetland offset mechanisms

濕地緩解銀行機制因為補償行為風險、資金管理風險、長期管理風險較低，而靈活性和成功率較高，最受聯邦推崇[33]；在濕地緩解銀行建設不足的地區，ILF是有效機制；當無以上兩種機制可選時，則可選擇PRM的方式。美國濕地補償中存在多方以不同的方式提供補償，可以推動補償市場競爭，提高補償效率，控制補償成本。

3.2 市場運行

3.2.1 完善的濕地緩解銀行建設流程規則 美國濕地緩解銀行的建設和運作有非常系統和完善的規則（圖1方框Ⅳ）。濕地緩解銀行建設的第一步是“選址”，即識別出可以產生有效的、可供出售的濕地信用的場址，進行濕地的保護和恢復[28，34]。由于不同濕地所能提供生態系統服務的區域和類型有局限性，選址決定了濕地緩解銀行可能產生的濕地信用，是成功的關鍵因素。再根據選址，通過合適的途徑進行濕地保護創造信用。一般有4種途徑：恢復濕地、創建濕地、增強生態功能、保護現有濕地，其中恢復濕地因成功率最高而最為偏好。然后按照協議書的實施計劃、時間計劃保護和恢復濕地，做好生態監測和評估，并定期提交相應的報告。如果履約符合銀行協議書的要求，經ACOE批準，發起人可以按照信用發放時間表，獲得相應濕地信用，并將其出售給服務區域內的濕地開發者[35]；如果履約過程中違約，則必須暫停信用出售或減少可售額度，甚至終止協議。交易完成后，銀行發起人負責濕地的長期管理；當濕地信用全部售出，銀行發起人可將責任轉移給政府或非營利組織等其他土地管理實體。

完善的濕地緩解銀行建設流程規則，確定了濕地緩解銀行發起人每個環節的職責，明確了濕地長期責任，有效地確保了補償項目得以良好的計劃、執行、監測和評估。

3.2.2 科學的濕地信用確定方法 在濕地緩解銀行協議中，濕地信用確認是核心內容。美國有基于面積、基于功能的兩種濕地信用確認方法。基于面積的方法是通過濕地面積測量，按不同比率折算濕地信用。不同的濕地類型和濕地保護途徑產生的濕地信用不同，比如河流濕地高于林地緩沖區濕地、新建濕地高于保護濕地等，因此比率不同。如美國弗吉尼亞州的Blackjack項目中，創建或恢復濕地的信用面積比率為1∶1（1積分/英畝），保護濕地的信用面積比率為15∶1（0.067積分/英畝）。基于功能的方法是通過評估補償性濕地的生態功能進行測算，如弗羅里達州的坦帕市使用的是UMAM（Uniform Mitigation Assessment Method）方法[36]，考慮了景觀支持、水文情況、群落結構三個方面的功能度量，通過考察引入緩解銀行后，在“時間”和“風險因子”兩個維度的變化，來確定濕地信用。

基于面積的方法比較簡單，通過測量濕地面積按比率折算，較為粗略；基于功能的方法相對復雜，依賴于科學可靠的測算技術，較為精準。只有通過科學合理的方法，制定明確有效的國家標準，平衡全國的一致性和區域的靈活性，準確地確定濕地信用，才能保障市場化的補償交易能夠順利進行。

3.2.3 透明的監管追蹤 “替代費補償和濕地緩解銀行”信息跟蹤系統（Regulatory In-Lieu Fee and Banking Information Tracking System，RIBITS）是由美國陸軍工程兵團在環境保護署等聯邦機構①包括美國環保署、魚類與野生動物管理局、聯邦公路管理局、國家海洋和大氣（漁業）管理局。的支持下開發的信息管理系統[37]，美國所有的濕地緩解銀行和替代費補償活動都在該系統呈現。RIBITS是對濕地緩解銀行信息共享和管理的平臺，就像銀行臺賬，政府、濕地開發者、銀行發起者以及公眾，都可以清晰地看到濕地緩解銀行的種類、數量和分布，也能看到濕地信用的服務區域和供給情況。

RIBITS系統充分保證了市場信息的透明性和追蹤監管的有效性，既提高了政府管理的效率，降低濕地緩解銀行的財務風險和生態風險[8]，又便于濕地開發者了解濕地信用供給情況，同時也便于濕地緩解銀行發起人篩選有效的投資區域，減小投資風險，強化私營部門參與。

3.2.4 嚴格的后評估和長期管理 在美國濕地緩解銀行補償項目中，必須有明確、客觀、可行的生態績效標準，并對項目的實施情況和生態績效進行嚴格的定期評估，尤其要關注濕地生態系統的結構和功能，加強對生態效益的評估[38]，評估可由政府機構、學術組織、非盈利評估機構完成。1999年美國國家科學院曾對全美的濕地補償項目進行了嚴格的評估，并提出了29條關于實現占補平衡的建議[39]，其中24條被納入2008年法規。法律規定，濕地緩解銀行補償必須制定長期的管理計劃，包括明確濕地保護的任務、資金預算、長期管理費用等，來確保恢復濕地場址的可持續性和持久性。

美國濕地緩解銀行補償項目中，有嚴格的政策后評估和長期管理機制。為保證濕地生態補償項目的有效性，需對項目的額外性和效率進行嚴格的政策后評估，基線調查是測度額外性的基礎[40]。由于濕地開發項目會對濕地造成永久性破壞，因此濕地緩解銀行發起人必須實施長期的管理計劃，尤其要確保已出售濕地信用的補償性濕地得到永久的管理和保護。

3.2.5 高效的行政管理體系 美國在管理濕地緩解銀行等濕地事務上有高效的行政管理體系（圖1方框Ⅰ）。EPA和ACOE兩個核心的管理部門（圖1方框Ⅱ）擁有相互協作制衡的濕地管理權：EPA負責許可證等相關政策的制定，ACOE負責許可證的頒發，EPA對此進行監督審核，并有權提出異議或否決，同時ACOE負責項目的日常管理；其他聯邦機構也根據自身主要職責承擔濕地管理任務，如魚類與野生動物管理局要評估開發項目對魚類和野生動物的影響；聯邦與州、地方政府之間通常通過管理權下放的方式，聯邦授予地方濕地管理權，并適當給予資金和技術支持；各州、地方政府因地制宜地調整濕地管理措施。

美國在濕地保護方面形成了一套權責分明、嚴密高效的濕地事務管理機制，各部門職權清晰，管理措施強力；EPA和ACOE之間協作與制衡的張力也是濕地緩解銀行高效管理和運行的重要原因。3.2.6 私人投資的引入 美國濕地緩解銀行通過完善的交易制度，引入了大量私人投資，促進實現多方共贏：推進濕地保護投融資機制多元化，節約政府在專業技術、人才和財政方面的投入，減少公共支出；濕地開發者購買濕地信用時，可以將濕地保護責任轉移給私人企業家，減小問責風險；濕地緩解銀行機制的建立，開拓了私人部門投資途徑，出售濕地信用可賺取利潤，是吸引私人投資的重要因素。

美國濕地緩解銀行通過合理的機制設計，吸引私人實體參與濕地保護工作，并成為濕地緩解銀行建設中最重要的角色，為濕地補償注入活力，確保了補償機制的長效性；完善穩定的政策和強力透明的監管[8]，維護市場完善有序的運行，進而強化了私人部門投資。

4 美國濕地緩解銀行對中國濕地生態補償的啟示

近年來，中國對國際重要濕地、自然保護區及國家濕地公園進行濕地保護與恢復，并開展退耕還濕、濕地生態效益補償、濕地保護獎勵等試點，取得了良好成效。中國的濕地保護措施以政府投入保護重要濕地、提高濕地質量為主，而美國的濕地保護制度則采取不區分濕地等級、抑制濕地面積減少的保護措施。通過分析美國濕地緩解銀行的實踐經驗，可以得到對中國建立市場化濕地生態補償機制的重要啟示。

4.1 市場創建：發揮政府在市場創建中的主導作用

4.1.1 加快濕地立法進程 中國濕地相關立法經歷了從無到有、從弱到強的過程，但已有的濕地立法呈現零碎化、分散化的特點，專門的濕地立法尚處空缺狀態。加強濕地立法需要對涉及濕地保護利用的法規進行系統評估和清理[10]，對濕地保護有利的條文予以保留，對濕地保護不利的規定予以修改或廢止；加快針對濕地保護的立法進程，盡快完善并頒布施行《濕地保護條例》，通過立法明確濕地權屬，加強濕地用途管制并明確“占補平衡”的要求，確立嚴格的濕地治理順序，進而創造濕地補償市場交易的需求。

4.1.2 明確濕地權屬 中國濕地存在產權不清的問題，濕地的所有權、占有權、使用權、處置權模糊。《自然資源統一確權登記辦法（試行）》中明確要求開展濕地自然資源確權登記工作并推行濕地確權試點[41]，濕地產權問題頗受重視。濕地權屬清晰是引入市場機制提高資源配置效率的基礎，必須確定濕地權屬：明確濕地“所有權”歸國家或集體所有，嚴格規定濕地的“占有權”“使用權”“處置權”等，并進一步明確濕地的其他權利。明確產權后，可通過市場化生態補償，對小面積濕地、農田濕地、人工濕地等散碎化濕地進行有效管理。

4.1.3 加強濕地用途管制和明確“占補平衡” 十九大報告明確提出要改革生態環境監管體制，“設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構”，行使“國土空間用途管制”職責，要加大生態系統保護力度，劃定生態保護紅線。在國家林業局頒布的《濕地保護管理規定》和一些地方法規中，提到“工程建設確需占用濕地，用地單位須給予補償”，在《濕地保護修復制度方案》中規定“全國濕地面積不低于8億畝”[12]，雖然中國開始劃定濕地資源生態保護紅線，但這與美國“零凈損失”的理念尚有差距。為保護濕地這一重要的國土資源，需要構建濕地開發保護制度，加強濕地用途管制，如嘗試建立濕地開發占用的審批許可制度。同時，政府需要確立與世界濕地保護接軌的“占補平衡”政策目標，對濕地造成的破壞需要進行等效補償，進而構建購買濕地信用的機制，真正地抑制濕地面積減少和濕地質量下降。

4.1.4 確立嚴格的濕地治理順序 中國濕地保護的法律法規中，缺少對濕地保護治理順序的規定。必須明確濕地開發需遵從“避免、最小化、補償”的治理順序，確保濕地補償是在對濕地造成不可避免的破壞且破壞程度最小化之后而進行的，這可以有效避免大量的濕地損失。政府需要通過加強對“補償”的審核和管制，提高補償交易的準入門檻，確保補償的合規性，杜絕濫用補償購買環境破壞權的現象。

4.2 市場運行：探索濕地生態補償市場化運行機制

4.2.1 精心設計濕地生態補償機制 精心設計濕地市場化補償機制主要包括以下幾個方面：（1）交易規則：需要創建完善的交易規則，明確各利益相關方以及他們之間的關系，確定“買方”和“賣方”，并設計嚴謹可行的市場交易運作流程；（2）交易（補償）標準：建立統一的補償標準或者交易價格，既要保證全國的統一性，又要確保因地制宜地發揮區域靈活性；（3）基線調查和生態效益：要做好濕地現狀的基線調查，全面掌握濕地資源現狀，為測度濕地生態補償的額外性創造基礎，同時應完善生態系統服務評估技術，以對濕地補償的生態效益進行科學的評估；（4）加強監管：設計有效的監管框架，確保信息的公開度和透明度，使得市場手段得以有效執行，同時加強對補償性濕地的可監管性；（5）后評估和長期管理：需要對市場化濕地生態補償項目的效率（包括生態效益和財務效率等）做好有效的后評估，也需要及時發現補償機制中的問題；加強對補償性濕地的長期追蹤和永續管理，以確保其生態效益的長久有效性。

4.2.2 為市場化的濕地生態補償提供基本保障 （1）建立高效的濕地事務管理機制。中國當前的濕地事務管理，主要是林業局牽頭，國土資源、環保、水利、農業、海洋等多部門分散管理，存在多頭監管和“碎片化”監管問題，容易造成權職不明、效率低下。從中國目前的機構設置來看，由于行政職能的限制，單一的行政機構可能無法全面管理濕地。十九大報告中提到“設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構”，中國可以設立濕地保護的綜合性管理機構，或者借鑒國外經驗，構建林業和環保兩部門為主、地方人民政府對本行政區域內濕地負總責的濕地綜合管理體系，對濕地保護進行部門協調、統籌管理，做到各部門權職清晰、合作制衡。同時在濕地保護中要加強中央政府與地方政府的聯系，一方面中央政府要統籌協調，授予地方充分的濕地管理權，并提供必要的資金和技術支持，另一方面中央政府要加強對地方濕地補償市場的有效監管，并將濕地保護成效納入對地方各級人民政府領導干部的績效考核體系。

（2）建立濕地補償多元化投融資機制。中國的濕地保護資金來源目前主要以政府公共財政為主，并逐漸由政府為主導的單一化投資向多元化融資格局過渡[42]。市場化的濕地生態補償需要引導各方資本的積極參與，實現常態化運行，一方面需要以可觀的利潤激勵私營部門投資濕地資源保護，另一方面需要通過立法，增強政策的穩定性，構建強有力的監管框架，強化私營部門投資。同時在濕地生態補償領域積極推廣PPP模式，探索公私合營的多種合作形式，吸納廣泛的社會資本，建立政府引導、社會參與的濕地補償多元化投融資機制。

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