京津冀養老保險關系轉移接續政策落實困難的原因分析

(天津財經大學 天津 300000)

一、引言

京津冀地區在地緣政治、產業經濟和文化習俗等領域自古以來一脈相承，不可分割。在京津冀勞動人口頻繁大量流動的時代背景下，城鎮企業職工基本養老保險作為關系到每個勞動者切身利益的社會保障制度，其能否順利跨統籌對接就顯得尤為重要。為此，我國于2009年頒布了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，力求切實保障城鎮企業參保人員享受養老保險待遇的合法權益，促進人力資源合理配置和有序流動?！稌盒修k法》頒布后，京津冀各地方政府均出臺了相應的具體實施方案，但由于諸多主觀和客觀的原因導致各地在政策制定和執行方面存在差異，在一定程度上為城鎮企業職工及其基本養老保險關系在三地間的轉移和對接增添了障礙，本文將從政府及政府關系角度分析京津冀養老保險關系轉移接續政策落實困難的原因。

二、京津冀地方政府轉移接續政策執行效果有限的原因

(一)地方政府養老保險制度存在固有差異。不同地域間固有的制度差別會掣肘地方政府政策的制定和實施。養老保險作為一項與一個地區經濟和社會發展狀況息息相關的、具有高度地方性的制度，其跨省市差異性更是尤為明顯。在城鎮企業職工基本養老保險制度方面，京津冀職工的平均工資存在較大差距，三地2015年城鎮單位就業人員年平均工資分別為111390元、80090元、50921元，因此在以前一個年度職工平均工資為基礎計算的繳費基數上也有一定出入。此外，三地在養老金費率和計發方式上也有不同，這些原有制度上的不統一決定了京津冀在制定相關轉移接續政策時會不可能完全遵從統一標準，這就導致了在政策具體實施過程中，勞動人員在關系對接前后的繳費和待遇給付存在斷層，也增加了審核和轉換的難度，從根本上影響了三地政府城鎮基本養老保險關系轉移接續政策的執行效果。

(二)地方政府在制定轉移接續政策時存在利益沖突。地方政府間的利益沖突是影響政策執行的重要因素，利益沖突往往會引發地方保護主義的產生，這種保護主義會使本地政府在決策過程中以域內群體的短期利益為優先考量，造成政府間政策制定和實施的客觀差異。

當前我國養老保險基金的統籌層次維持在省一級，離實現全國統籌還有一定距離。在這樣的背景下，城鎮就業人員跨統籌區轉移養老保險關系會對轉出省份和轉入省份的養老保險基金收支平衡產生較大的影響，在各地實行基本養老保險屬地管理和財政“分灶吃飯”的背景下，當養老保險關系在不同統籌地區之間發生轉移時，地方政府對于參保者的養老保險責任也隨之發生變化。根據現行規定，統籌賬戶資金的轉移比率為12%，而不是先前企業繳納的20%，這就意味著養老保險轉出地在關系轉移過程中會獲得原有繳納基金8%的截留資金，減輕了當期現收現付養老保險資金的給付壓力，相對地，轉入地的負擔則會大大增加，不利于轉出地當期基金收支賬戶的平衡。

因此，為了減少地方財政的負擔，保護本地區民眾的待遇獲得權，各地政府往往在《暫行辦法》之外增加諸多限定條件，增加關系轉入的難度，京津冀政府亦不例外。北京市政府對視同繳費年限的認定較為嚴格，意在縮短廣大“中人”的有效繳費時長；河北省政府對《河北省職工基本養老保險關系轉移接續實施辦法(試行)》前不規范的轉移接續關系不再補辦；天津市政府更是規定轉入人員必須具備天津本地戶口(“藍印”戶口不包含在內)。三地出于利益保護原因施加的限制條款為政策的有效實施和人員的順利轉移增加了潛在障礙。

(三)地方政府轉移接續政策的出臺具有時滯性。時滯廣泛存在于中央和地方政府政策從制定到被新政策取代的生命周期之中，時滯性在內部表現為認識時滯和決策時滯，即從中央政府出臺政策到該政策被地方政府理解并根據本地情況制定出相應實施方案之間的時間差；在外部則表現為執行是指的生效時滯，即地方政府的具體政策從執行到政策基本達到效果間的時間差。

中央政府和通過前面的政策梳理部分我們可以看出，《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》于2009年底出臺，天津市和北京市在2010年6月及2011年五月發布《關于貫徹實施“城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法”有關問題的通知》和《關于印發北京市基本養老保險關系轉移接續幾個具體問題處理意見的通知》時已經分別過去了5個月和14個月的時間，而河北省直到2012年10月才公布了本省的養老保險關系轉移接續實施方案，這也就意味著該省的轉移接續工作經歷了長達兩年半的只能依靠老政策和《暫行辦法》大方向為憑依的“半真空”狀態，在此期間其他幾個政策跟進較快的省市在具體的政策實施過程中已產生了許多新問題和新矛盾，甚至進入了新的政策制定周期。河北省地方政策出臺的時滯性嚴重影響到了具體業務的開展。

(四)中央政府政策的明晰度不高，各地方政府間存在理解偏差。中央政府政策的明晰程度決定了地方政府在具體政策的制定和實施過程中自由度的高低：中央政府政策明晰度高，則地方政府在中央政策基礎上根據本地實際制定具體方案的空間就比較狹窄，這要求中央政府要充分考量不同地區的特點和差異，制定難度較大；中央政府政策明晰度低，模糊度較高，則地方政府可以獲得充分的施展空間，但容易產生理解偏差和地方保護行為。

社會保障作為關系到國計民生的重大制度，具有一定的公共物品性質，需要中央政府嚴格統籌把關，發揮好總攬全局的作用，承擔絕對的領導責任。而在城鎮基本養老保險政策轉移接政策的制定過程中，中央政府政策的明晰度較低，這體現在人力資源和社會保障部在一個相對較短的時間周期內連續發布多項補充政策，在《暫行辦法》公布后中央連續發布多條通知對暫行辦法進行展開和補充，這從側面反映了包括京津冀政府在內的許多地方政府在具體政策的制定和實施過程中存在理解盲點和偏差。中央政府關于轉移接續的政策模糊程度過高，影響了京津冀地方在政策執行中的通暢性，在摸索中降低了行政效率，不利于城鎮人員基本養老關系的順利對接。

三、總結

由于中央政府出臺的轉移接續政策明晰度不足，且地方政府養老保險制度存在固有差異，制定轉移接續政策也具有明顯時滯性，再加上地方政府間存在的利益沖突，共同導致了京津冀養老保險關系轉移接續政策落實困難。在未來的政策改進中應當著重推動京津冀養老保險制度和程序一體化對接，加快養老保險基金全國統籌，減輕地方政府間利益沖突，進一步完善央-地和地-地間溝通和商榷機制，以推動轉移接續機制順暢運行。