重大決策終身追責啟動程序研究

(中共重慶市大足區委黨校 重慶 402360)

長期以來，重大決策失誤的后果一直是由后屆政府和當地百姓來承擔。也正是由于這種權責不一致，使得一些地方領導人輕率決定、盲目決策、輕易走人。十八屆四中全會《決定》提出“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。”而建立重大決策終身責任追究制度必須要建立起追責的法定程序，用依法執法替代行政執法，其中如何啟動追責程序是關鍵。

一、重大決策追責啟動程序建立的意義

重大決策追責啟動程序是落實追責制度的首要保障。重大決策追責實際上是重大“行政”決策追責。在我國，具有重大決策權的對象一般包括黨委一把手、負有責任的其他領導人員和相關責任人員，以及行政系統的行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員。①可以看出，雖然追的是“行政責任”，但是行政決策權卻不僅僅限于行政首長及相關負責人。以“權責一致”的原則來看，重大決策追責的對象幾乎囊括了主政一方的高級別黨政干部，執行難度可想而知。如若追責的啟動沒有法定程序的保障，追責不因法定事由而必然啟動，那么追責制度也無從談起。

重大決策追責啟動程序是的謹慎決策的保障。較之事后懲罰，重大決策終身追責更為重要的意義在于事前防范。通過懸“終身追責”之利劍，促使各級黨委、政府及其工作部門的領導成員在決策時更為審慎，對待國家利益、公共利益、人民利益時更加認真負責，以有效遏制濫用職權、違法違規行政的行為。因為一項重大決策對于地方影響力大、持續時間長，“重大損失”“惡劣影響”一旦形成，可能造成當地經濟、社會、環保等多方面的嚴重損失，同時也將嚴重損害政府的公信力。所以，《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》將“懲教結合”作為問責的重要原則之一；《中國共產黨問責條例》也將“懲前毖后、治病救人”作為問責原則之一。

重大決策追責啟動程序是依法追責的保障。一方面，追責啟動程序能夠讓公眾通過法定渠道行使權利。重大決策涉及當地百姓的切身利益，一旦發生“重大損失”或“惡劣影響”，處理不好很容易激起民憤、爆發社會沖突。追責啟動程序能夠讓公眾通過法定渠道行使權利、反饋線索、疏導情緒，讓社情民意的表達歸入法治軌道。另一方面，追責啟動程序也是對被追責人的合法救濟。重大決策追責并非任何重大決策都必然追責，而是因法定事由追責。社會發展、經濟建設、生態文明等問題非常復雜，個人能力有局限性，事務的發展卻是無限的，因此我們進行追責時所看到的重大決策造成的現實后果，很可能是決策時無法預見的。②況且當前我國改革進入攻堅期，這個時候更需要各級領導干部敢為人先、勇于承擔。為了鼓勵領導干部干事創業，中央也部署了容錯糾錯機制，如2018年5月中共中央辦公廳就印發了《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》。但是容錯糾錯不等于違規犯錯，對于因決策嚴重失誤、工作失職、監管不力、濫用職權、違法違規等行為造成重大決策產生“重大損失”或“惡劣影響”必須追究責任。追責程序的啟動，可以讓被追責人著手準備申辯、申訴、復議的相關材料，通過法定程序行使權利。

二、重大決策追責啟動程序的階段

重大決策追責啟動程序應分為預啟動階段和正式啟動階段。

預啟動階段是重大行政決策作出之后至“重大損失”“惡劣影響”發生之前的這一階段。這一階段持續時間可能很長，也非常關鍵，因為重大決策已經作出，但是相關行為還未完成，決策的后果和影響還未顯現。如果在此階段發現問題還有挽回的可能，還能避免“重大損失”“惡劣影響”的發生及惡化。由于追責程序負有預防的功能，所以將這段時間納入重大決策追責啟動程序中，能讓追責程序同時也成為重大決策失誤發現及挽回的機制。一方面讓公眾及相關追責主體能夠及時反饋問題和線索，也增加追責程序的公眾參與。另一方面能夠讓決策者在決策之始就有被追責的壓力，無論決策執行期間是否即將調離轉崗或是提拔退休都必須對自己做出的重大決策保持審慎。《重大行政決策程序暫行條例》(征求意見稿)中提出：“應制定重大行政決策事項的年度目錄，并向社會公布。”年度目錄的公布時間就成為了一個重要的時間節點，公布讓公眾開始知曉和關注重大決策，也同時可以成為追責程序的啟動時間。公眾知曉與啟動追責兩相結合可以讓追責的利劍至始至終懸于決策者的頭上。只是這個時候決策的后續影響還未顯現，是否需要追責還未知，所以這個時候只能稱為“預啟動”階段。

正式啟動階段是重大決策已經產生“重大損失”、造成“惡劣影響”，這個時候追責程序必須及時依法啟動。各問責主體要快速反應、相互配合，立案調查損失和影響的程度，以及造成“重大損失”“惡劣影響”的重大決策是否存在違法違紀違規現象，并收集相關證據。各責任主體針對各自的職責和權限就行政責任、黨紀責任、法律責任啟動調查。在正式啟動階段，必須加大公眾的參與程度，增加追責程序的公正透明。

三、重大決策追責程序啟動主體

重大決策追責可以分為“同體”追責和“異體”追責，所以追責程序的啟動主體也分為同體追責啟動主體和異體追責啟動主體。

(一)“同體”追責主體需要形成合力

重大決策終身追責涉及時間跨度長，責任主體職位高、履新極易跨區域，這就對追責主體的權限和能力提出了更高的要求。追責主體既要有較高的權限能夠推動追責程序的啟動，又要有足夠的能力可以實施具體的追責行為。但是權限較高的主體往往也肩負繁重的工作任務，很難從事具體的追責行為。并且重大決策追責涉及行政責任、黨紀責任、法律責任，追責的形式也包含組織處理、黨紀處理、政紀處理、法律處理等。這就使得追責主體可能涉及黨委、政府、人大、紀檢監察機關、組織人事部門、公安機關、檢察機關等多個部門，在沒有一個獨立的部門能夠涵蓋所有追責形式的情況下，重大決策追責必然是一個合力的行為。

《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》第三章問責程序中出現了兩類問責主體：第一類提出問責建議，第二類作出問責決定。問責建議主體是從事干部監督和紀檢監察的組織人事部門和紀檢監察機關，他們的工作包括干部監督、審計、接受檢舉和控告、處理重大事故事件等，具有查辦案件的能力，可以作為重大決策追責程序的問責建議主體。重大決策作為一項行政決策，上級政府理應成為追責決定主體。除此之外，一些重大行政決策往往是經過黨委集體討論決定的，如《上海市人民政府工作規則》和《昆明市人民政府重大事項決策程序規定》規定重大行政決策在經市政府集體討論通過后應當報市委最終決定或者審定。③故相關參與決策的相關負責人也應承擔相應的責任，那么上級黨委也應成為追責決定主體。依據《中國共產黨紀律處分條例》(2015)、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》(2010)、《黨政領導干部辭職暫行規定》(2004)等黨內法規紀律的相關規定，執政黨有權對重大行政決策的若干決策主體進行問責。④但是鑒于我國現有行政體制，實際決策中，往往會出現下級決策向上級請示、上級對下級決策進行強制指示等現象。⑤這種情況下上級政府、黨委本身也可能成為被追責的對象，所以應作回避，避免出現自己追自己的情況，轉為上上級黨委政府作出追責決定或者實行異體追責。

(二)“異體”追責主體需要擴大民眾參與度

地方人民代表大會應成為“異體”追責程序的追責決定主體。黨政系統啟動追責屬于行政系統內部追責，雖然追責執行力強、效率較高，但是內部追責存在公眾參與度有限的問題。重大決策追責的作用之一就是挽回社會惡劣影響，如果追責啟動程序缺乏公眾的參與，那么追責的社會效益將大打折扣。按照誰賦權誰問責的規律，地方人民代表大會是產生政府及其相關機構的領導干部的權力機關，那么作為地方人民代表大會常設機構的人大常務委員會業應成為重大決策追責的決定主體。從人大監督的角度看，人民代表大會及其常務委員會也有權對各級人民政府及政府部門的行政活動作出監督，各級人大及其常委會有追究行政部門行政責任之權力。⑥黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”。中共中央辦公廳在2017年也發布了《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》。《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》也規定“各級人民代表大會常務委員會每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告。”各級人民政府也逐漸建立起重大事項出臺前向人大匯報的制度，如《海安縣城區垃圾分類、環衛業務市場化工作實施方案》出臺前就向海安縣人大常委會做了匯報。⑦所以，地方人大即有權有責、又有權限和能力成為重大決策追責程序啟動的決定主體。

普通民眾、社會團體、公益性組織等應成為“異體”追責程序的追責建議主體。“異體追責”與“同體追責”相比最大的程序魅力就在于擴大公眾參與度，從而提升追責結果的公信力、盡力挽回社會負面影響。要讓公眾參與到重大決策監督中來，除了依靠地方民眾對地方重大決策的關心外，還需要提高公眾參與法定追責程序的意愿，而不只是于網絡、社會中發泄自己的不滿。此外，在實踐中，人大在具體案件中常常處于被動地位，“缺位”與“失語”的情況經常發生，導致人大的問責淪為了效力可有可無的“橡皮圖章”。⑧公眾作為重大決策追責的建議主體與作為追責決定主體的人大相對接，也有促使人大履行追責責任的功能。

四、重大決策追責啟動程序

(一)同體追責啟動程序

1.預啟動階段

重大行政決策年度目錄公開之后，追責決定主體應及時啟動預備階段的追責程序。追責建議主體應將重大行政決策的監督審計列為年度監督審計項目，評估備案重大行政決策的影響。如發現重大行政決策可能出現重大損失或惡劣影響，應將相關意見反饋給重大決策決定和執行機關。如果重大損失或惡劣影響已經發生，需要追究責任，應收集整理相關證據、制作追責建議書，并將收集到的證據一并提交給追責決定主體審議。

2.啟動階段

追責決定主體收到追責建議書或者自己發現重大決策需要追責時應及時召開重大決策追責委員會會議。重大決策追責委員會由上級黨委、政府主要負責人組成，組織人事部門、紀檢監察機關、追責建議主體參加。追責委員會議應在對追責建議書和環境污染評估報告、安全事故分析報告、腐敗案件在執法工作中形成的材料、行政復議書、行政訴訟判決書等相關材料進行集體審議，評估重大決策的損失和影響，并作出是否追責的決定。如決定不啟動追責程序，應說明理由并備案；如決定啟動追責程序，應制作追責決定書，指派追責建議部門或合適的部門立案調查。

(三)異體追責程序啟動

地方人民代表大會應設立重大決策追責委員會并下設重大決策監督部門。重大決策監督部門需對重大行政決策年度目錄進行備案，安排普通民眾查閱重大決策及接收普通民眾、社會團體、公益性組織等追責建議主體提交的追責建議。由于異體追責的建議主體對重大決策的熟悉度較低，獲取相關信息較難，不一定能將重大損失、惡劣影響與具體的重大決策準確對應。其調查能力也有限，很難制作出同體追責中那么詳盡的追責建議書。因此，對民眾提交的追責建議書不宜要求過嚴，能夠證明重大行政決策產生了重大損失或惡劣影響即可，無需證明重大行政決策與重大損失和惡劣影響之間的邏輯關系。重大決策監督部門收到民眾的追責建議書后應仔細審查材料，如確已存在重大損失或者惡劣影響，確為重大行政決策造成，應該追究責任的，應該補足相應材料，報送重大行政決策追責委員會審議。追責委員會審議后認為損失、影響達不到追責要求，或損失、影響非由重大決策造成，不需要啟動追責程序的應制作書面說明反饋給追責建議人。如需要啟動追責程序，應制作追責決定書，報請無須回避的上一級黨委政府指派具體部門立案調查。因為無論是行政責任還是黨紀責任，具體的追責行為都需由相應的職能部門進行。

應準入第三方評估機構。對重大行政決策重大損失和惡劣影響的調查專業而復雜，普通民眾、社會團體、公益性組織有時難以勝任，這無疑成為民眾參與重大決策監督的障礙。如果能引入專業的第三方的機構進行分析調查，那么既能提高公眾追責建議書的有效性，又能減少行政資源的浪費。第三方評估機構應當由處于中立地位，不受地方行政和輿論影響；具有專業能力，能夠對關鍵性數據進行采集和分析，并對行為和結果之間的邏輯關系進行論證。高校、研究院、鑒定機構、大型評估機構、咨詢公司等都可申請此營業范圍，不受地域限制。評估機構出具的評估分析報告應真實、客觀，對因報告不實引起不利后果的應承擔相應的責任。

重大決策追責啟動程序作為重大決策追責程序的第一站具有開篇的意義，也是推動重大決策追責落到實處的關鍵。程序的意義在于使偶然事件常規化和正式化，以獲得權威和起到威懾的效果，作為重大決策追責程序的第一步，啟動程序尤其需要做到公正、透明以及合理，以使后續程序能夠順利進行。

【注釋】

①陳建科 “重大決策終身責任追究制度研究”[J]中共貴州省委黨校學報2014年第6期

②徐登峰 法律視角下重大決策終身責任追究制度的建議[J]中共成都市委黨校學報 2015年02期

③夏金萊 重大行政決策終身責任追究制度研究——基于行政法學的角度[J]法學評論2015年第4期

④尹奎杰 王箭 重大行政決策行為的性質與認定[J]當代法學 2016年第1期

⑤徐登峰 法律視角下重大決策終身責任追究制度的建議[J]中共成都市委黨校學報 2015年02期

⑥尹奎杰 王箭 重大行政決策行為的性質與認定[J]當代法學 2016年第1期

⑦周時蘭 海安縣人大：政府重大決策出臺前向人大匯報http://www.jsrd.gov.cn/sszc/201706/t20170605_463033.shtml，2018-08-16

⑧周葉中 論重大行政決策問責機制的構建[J]廣東社會科學 2015年第2期