城鄉居民養老保險基金的投資運營風險管理及防范

(湘潭大學公共管理學院 湖南 湘潭 411105)

一、導論

城鄉居民養老保險基金是新農村保險基金和城鎮住房保險基金合并后形成的養老保險基金，是城鄉非職工老年居民和農村老年人喪失勞動能力后的“養命錢”。因此，城鄉居民養老保險基金能否保值增值是制度成敗的核心。自2011年以來，全國各縣行政區全面實施城鄉居民社會養老保險制度。據人社部統計，2012年末城鄉居民保險基金結余為2302億元，2016年末累計結余5399億元，基金規模迅速擴大，數量增加。城鄉居民養老保險參保人數從2012年的48370萬人增長到了2016年的50847萬人。[1]因此，面對如此龐大的參保人數和基金累計，應該加強對城鄉居民養老保險基金的管理，防范投資運營過程中所產生的風險，提高養老金基金的保障水平，完善我國農村社會保障體系。

二、城鄉居民養老保險基金的投資運營風險概述

(一)城鄉居民養老保險基金

城鄉居民養老保險基金是國家為了完善養老保險制度，保障城鎮非職工老年居民和農村老年居民的基本生活，通過一定的程序，依法建立的專項貨幣基金。根據“城鄉居民養老保險”的建設指導意見，城鄉居民養老保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。[2]

1、個人支付是指參加城鄉居民養老保險的人員應按規定繳納養老保險費。目前分為12個檔次，每年100 ～ 2000 元，各省(區、市)政府可根據實際情況增設繳費檔次，鼓勵多繳多得。

2、集體補貼是針對有條件的農村集體經濟組織。補貼標準由村民委員會召開村民會議民主決定，鼓勵有條件的社區將集體補助納入社區公益事業經費籌措的范疇。鼓勵其他社會和經濟組織、慈善組織和個人為保險費提供財政支持。

3、政府補貼是指政府向符合城鄉居民養老保險條件的被保險人全額支付基本養老金。其中，中央財政按照中央規定的基本養老金標準，對中西部地區給予全額補貼。向東部地區提供了50%的補貼。

當地政府為了保障人民的利益，會根據地區的實際情況給予一定的補助，補助金額由當地政府決定，而且會因為繳費檔次的不同而有一定的差異。對于殘疾人群體，由于他們缺少勞動的能力，所以他們需要政府提供更多的幫助，根據省政府的規定，地方人民政府可以為他們代繳或者是全繳養老保險費。

(二)城鄉居民養老保險基金投資運營風險的內涵

城鄉居民養老保險基金具有長期累積性特征，在這一長期的積累過程中，城鄉居民養老保險基金將會因生活消費指數增長、通貨膨脹和投資工具的使用，導致其實際價值減少，從而削弱城鄉居民養老保險基金對于解決城鄉居民養老后顧之憂的功能。因此，要通過城鄉居民養老保險基金的投資運營創造出新的價值，以應對城鄉居民養老保險基金支付水平的剛性增長壓力。城鄉居民養老保險基金的投資運營風險主要從投資方式、投資項目、投資機構等各個方面進行管理的全過程。

按照這些措施，養老基金將實行集中中央運作、市場化投資運作.省政府將收集所有可投資于省級社會保障特別賬戶的養老基金。國務院授權設立的統一委托養老基金管理機構進行投資和經營。[3]

1、城鄉居民養老保險基金的投資方式也可分為直接投資和間接投資。直接投資是指養老基金管理機構將城鄉居民養老保險基金直接投入投資項目，形成實物資產或者購買現有企業的投資。例如，國家重大項目或重大項目，城鄉居民養老保險基金可以通過適當的方式參與投資。間接投資是指養老基金管理機構以其城鄉居民養老保險基金購買公司債券、金融債券或公司股票等，各種有價證券，以預期獲取一定收益的投資。

2、城鄉居民養老保險基金的投資項目主要包括以下幾種：一是投資國債，通常，中央政府的稅收是作為償還本金和利息的保證。因此，它具有良好的信譽、低風險和較強的流動性，但利率低于其他債券。二是銀行存款具有安全可靠、無風險的優點;缺點是可能出現貶值。三是股票，股票市場具有高風險、高收益的特征，鑒于中國資本市場的高速發展，基金目前可以考慮適度介入。四是債券，債券的優點是可以獲取較高收益的投資，且安全性較高，流動性較強。但風險比國債大較股票小。五是房地產，房地產可以保證較高的收益率，但其投資回收期較長，流動性差，因而不利于養老基金的隨時支付，同時也易受國家經濟形勢的影響，有一定的風險性。

3、根據《辦法》的明確規定，我國城鄉居民養老保險基金是統一歸集到省級社會保障基金的財政專戶，由省級的社會保險行政部門、財政部門作為受托主體，接受該省人民政府及其職能單位的委托，執行投資運營養老保險基金的具體工作。在秉承安全性、收益性、流動性、公益性的前提下，政府作為城鄉居民養老保險基金的委托人，要選擇具有相關養老金的投資管理經驗，信譽良好、資產管理業績突出的機構。2018年初，全國社會保障基金理事會遴選出了包括華夏基金、天弘基金、廣發基金、易方達基金等20家機構作為基本養老保險基金的投資管理人，該業務直接關系到老百姓的養命錢，所以門檻要求極高、考核非常嚴格。

三、城鄉居民養老保險基金投資運營中存在的問題

隨著“新農保”和“城居保”的成功合并，城鄉居民養老保險基金也隨之擴大，對基金的投資運營也顯得尤為重要。

(一)投資渠道單一，基金保值增值困難

目前，鑒于我國對養老基金投資的嚴格規定，我國城鄉居民養老保險基金投資方式主要還是存入銀行或者用于購買國債，其利息回報主要來源于兩方面，其一銀行現行利率；其二是國債利率。客觀上說通過這一舉措極大的保證了資金的安全性，但是隨著近年來我國老齡化進程的加快，顯然貨幣化的城鄉居民養老保險基金在市場條件下，是很難應對通貨膨脹的壓力以及利率風險的。在未來支付壓力增大的現實條件下，銀行存貯、購買國債等養老管理模式無法實現真正的增值價值。據統計，我國城鄉居民養老保險基金在以銀行存款這一投資體制下，其年均收益率不足2%，但是卻有著高達2.47%的通貨膨脹率。CPI(即居民消費價格指數)的增長率也高達了4.8%以上。這些數據說明城鄉居民養老保險增值速度不及通貨膨脹速度和物價水平的上升速度，使得養老金收入日益縮水。換言之，基金在貶值。

(二)基金統籌層次較低，“碎片化”現象嚴重

目前，我國已經實現了名義上的省級統籌，但實際上，大多數省份只停留在市、縣、省的調整上，只有北京、上海、天津、重慶、陜西等省份(市、區)實現了省級統一的收支。我國城鄉居民養老保險制度和基金大多停留在縣級整體。省級社會保障機構通過提取調整資金與補貼之間的差額，達到省級收支平衡。在縣市中，城鄉居民養老保險基金不可能跨省轉移，更不用說用于運營投資。這使得市，縣級社會保障部門成為城鄉居民養老保險基金的管理主體。收集，管理，支出和監督資金的權力掌握在縣級單位手中，導致資金管理“分散”。這對基金投資監管的有序運作也構成了巨大的隱患。

(三)投資運營不善，多層委托帶來的風險

依據《辦法》，城鄉居民養老保險基金投資運營是以政府主導的運行模式，然后采用委托代理機制進行投資，內容上存在著三層代理關系。在第一層代理關系中，符合條件繳納城鄉居民養老保險的參保人將養老保險基金交給政府進行管理，但由于每個地方的發展程度的不同會使得養老金水平不一樣，同時還因為政府的強制性容易使得一些縣、市產生抵制心理；第二層代理關系中，養老基金投資委托人和養老基金投資托管人簽訂委托投資合同。這一過程涉及的委托代理關系是以國務院委托代理為主體，選擇合格的受托人來管理城鄉居民養老保險的投資運作。在這個過程中，受托機構的投資戰略也會有一定的風險。第三層代理關系，指受托機構與投資管理機構(托管人)之間的委托代理關系。受托機構是指具有國家社保基金投資管理經驗、資產管理業績、財務狀況和社會聲譽良好、負責養老基金資產投資運作的專業機構。托管人，是指具有基金托管經驗，或有良好的基金托管績效和社會聲譽，負責養老基金資產的安全保管。雖然投資管理人一般有較豐富的投資經驗，但由于投資管理人僅僅是間接投資人，他可能會為了高收益冒高風險，這會給基金投資運營帶來較大的市場風險。

(四)缺乏有效的監督機制，擠占、挪用基金現象頻繁

中國規定，省級財政部門、社會保障部門和審計部門是國家社保基金的監督部門。但由于我國城鄉居民養老保險基金的統籌層次較低，導致“執行與監管”的相互分離。很多市、縣級既是基金的管理者又是監管人，缺乏獨立的監管機構。其次，城鄉居民養老保險基金監管的法律層次較低，特別是各市縣級政府對基金的監督和管理只能依靠簡單的相關規定，沒有明確的法律體系，使得監管無法可依。最后，監管方式的不透明使得廣大民眾不能形成有效的社會監督，從而導致養老保險基金被擠占、挪用甚至用于填補其它地方缺口的現象頻出。例如，2006年上海陳良宇社會保障腐敗案、河北省3 817萬元社會保障基金違法盜用案、山東省棗莊市中心區社會保障辦公室副主任陳君權案等。這嚴重損害了參保人民的利益。

四、城鄉居民養老保險基金投資運營風險防范措施

(一)投資渠道多元化，實現基金保值增值

安全始終是基金投資時的首要原則，在保值的基礎上，其次才是增值和多元化操作。鑒于城鄉居民養老保險基金投資還是局限于銀行和國債上，我國應該在保障基金投資安全的基礎上擴大投資渠道，合理進行資產配置，實行多元化的投資策略。而多元化投資策略則能夠同時兼顧城鄉居民養老保險金的安全性和收益性，其投資的基本理念就是“不要把雞蛋放在同一個籃子里”，即把資金分散投資到不同產品或領域。結合當下過于單一的城鄉居民養老保險基金的投資，我們需要進一步擴大其投資范圍，組合多元化投資項目，將現金類、固定收益類、權益類及實業投資類都納入投資范圍，合理安排投資結構，不斷提高金融市場的創新能力，設計開發出新的金融工具，為城鄉居民養老保險基金的保值增值提供更多的選擇，最大限度的降低非系統性風險。例如可以將基金投資在風險較小、相對穩定的大盤股、藍籌股、共同基金產品等更具優勢的項目，而且要合理組織投資的比例，循序漸進，逐步建立起高效的投資戰略。

(二)提高基金統籌層次，改善“碎片化現象”

整體水平較低不僅給基金管理帶來了巨大障礙，而且使城鄉居民養老保險基金的發展處于局部發展水平，進一步擴大了城鄉居民的區域差距。養老保險制度也制約著社會養老保險的均衡發展，容易導致社會和諧穩定的新的不公。當然。提高基金統籌已經成為重中之重。但是，實施資金匯集不僅涉及利益沖突，而且涉及具體業務的技術障礙。在利益沖突方面，擁有充足養老基金的地方當然不愿意讓其他人分享他們的利益。而且，全國兩千多個單位管理的養老保險基金也是管理部門的重要力量和利益所在。國家統籌的實施意味著喪失這種權力和利益。而從具體操作層面來看，由于整體規劃水平較低，“碎片化現象”嚴重，有不同的實施細則，甚至在繳費比例、年份等方面。所以要實行全國統籌，首先要完善省級統籌基金管理模式，明確各級政府養老保險責任，充分的發揮保險的分攤機制，使現有的城鄉居民養老基金優化配置資源，以確保制度的穩定和可持續運行。其次，為了保證社保資金的征繳力度，就要賦予基層社保機構一定的執法權，要讓他們無所顧忌地開展工作。最好由省政府牽頭，組織一個由勞動、財政、稅務、工商、銀行等部門組成的專門委員會，負責落實省里的政策，直接向省政府負責。最后，合理劃分和規范中央和地方政府基本養老補助支出比例，提高基金的使用率，加快實現城鄉居民養老保險基金全國統籌的步伐。

(三)設定最低收益擔保機制，投資運營專業化

城鄉居民養老保險基金的投資運營過程中存在著多層委托—代理關系，委托人將基金的投資權交給受托人，由受托人找托管機構對基金進行管理與投資。在這一過程中，極易在利益沖突的情況下滋生一些道德風險。而且，養老基金作為國民“養命錢”，一旦出現虧損或流失，便會造成養老金賬戶支付能力下降，加重“空賬”。所以，為了保護基金委托人權益，增強基金投資管理人的風險意識，就需要建立最低收益率擔保機制。借鑒國際上的經驗，對于最低投資收益率可以以市場的平均收益率或者銀行的存款利率為標準，當基本養老保險基金的投資管理公司無法保障最低收益率時可由公司的投資儲備金補充。當投資儲備金依然無法滿足最低收益率水平時，就需要國家來彌補差額，為國民提供最低限度的保障。同時，對于基金投資管理機構的選擇也要慎之又慎。要選擇專業化、高水平的養老基金管理機構進行投資運營，并進一步明確委托人、受托機構、托管機構、投資管理機構等各個相關主體的權利和責任，建立基金投資管理相互制衡的機制。

(四)建立信息披露制度，健全基金監管機制

健全的資金監督機制是保障城鄉居民養老保險基金管理和運行的保障。首先，要確定有法可依，完善城鄉居民養老保險基金法律體系，建立切實可行的法律政策，修訂滯后的監管政策，并制定具有可操作性的細則規定，讓規定細化到每一個環節。此外，建立基金托管以后的合理評估體系，讓監督有法可依的同時提高監管的效率；其次，建立信息披露制度，提高城鄉居民養老基金投資運營的透明度。城鄉居民養老保險是廣大居民的最后一道保障，居民有法律規定的知情權、監督權，基金的信息公開和運營透明是保障居民行使其權利的基礎，同時還能夠對基金的安全運營進行監督，有利于降低養老金投資運營過程中不必要的道德風險，有效防止相關主體的違規操作，維護廣大勞動者的切身利益。最后，建立革除過分倚重行政監督的弊端，構建合理的內外多元監督機制，優化專門監督細則，加強人社、審計、稅務、財政等部門間的監督，對基金管理的所有環節和業務流程進行無縫的內部監督。并建立專門獨立的外部監管機構，以維護監管權力的獨立性原則，吸收高水平的監管人才。提高專門監督的實效性。