完善我國海洋油氣開發污染損害賠償制度
——以我國某海域漏油事件為例

(上海海事大學 上海 200120)

一、案情回顧

2011年6月4 日,我國某海域的19-3號油田發生重大的溢油事故。事發油田是由中外合作開發，中方占股51%外資占股49%。19-3 油田地處渤海中部，有五個作業平臺和一個儲油輪，是我國迄今為止建成的最大海上油田。事故發生前，一直是由外資公司一方在進行開采作業，事故發生后，直到國家海洋局北海分局的介入，才將該起溢油事故告知公眾。此次溢油事故造成超萬6噸以上的溢油量,創下中國海上溢油事故之最。事故發生后，該外方公司一直在拖延并且采取的補救措施沒有達到要求的規定，最終導致該海灣水域劣四類海水面積超過840平方公里。對海洋環境造成了相當程度的污染。事后，外方公司承諾出資10億元，用于解決污染地區的損害賠償與補償問題。此外，該石油開發公司承諾從其啟動的海洋環境與生態保護基金中，列支1億元用于天然漁業資源修復和養護，列支2.5億元用于漁業資源環境調查監測評估與科研方面的工作。 然而在具體實踐中，該方案存在一些瑕疵，具體來說主要有：如何確定賠償的主體，接受賠償的對象又包括誰，賠償的范圍及標準如何認定等一系列問題。這對我國現行的法律提出了挑戰，下文將做具體分析。

二、中外關于海洋油氣開發污染損害賠償制度的立法現狀

海洋油氣開發污染主要指在開發海洋中的石油天然氣過程中，將生產及自然過程中產生的廢棄物，含油污水排入海洋或者由于海洋鉆井平臺發生爆炸等事故，出現意外漏油，溢油，井噴等情況，由此對海洋及周邊區域產生的損害。為應對此類損害，國際社會早在20世紀70年代就對油污損害賠償做出了相關規定。1969年的《國際油污損害民事責任公約》和1971年的《關于設立國際油污損害賠償基金公約》，是最早的對油污損害賠償進行相關規定的法律條款。以上國際公約在預防海上石油污染的產生方面發揮的積極作用，但是公約更重要的目的是通過被污染的海域環境為媒介，追究污染者的賠償責任。然而這種責任的履行并不能完全恢復已經被破壞了的海域環境，生態系統狀態每況愈下。當國際公約無法解決問題時，進行國內立法，通過制定國內法來建立海洋油氣開發污染損害賠償來保護相關人的權益就非常有必要性。

近年來，為應對出現海上油氣開發污染事件卻無法可依的尷尬局面，國家相關部委也聯合沿海相關省份，考慮海洋污染生態補償的立法。其中，國家海洋局制定的《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》、《海洋溢油生態損害評估技術導則》以及我國一些沿海省份如浙江、山東等亦有立法嘗試，如寧波市海洋與漁業局起草的《寧波市海洋生態環境和資源損害賠償辦法(草案)》、山東省海洋與漁業廳起草的《山東省海洋生態損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》，對探索海洋生態損害評估與補償制度建設具有積極的意義。

這些措施一定程度上在保護海洋生態系統及有關漁業資源所有人方面取得了積極成果。但是，我們要看到的是這些草案辦法均是行政規章，制度等，在法律效力，適用范圍上仍存在局限性。所以，在國家層面上進行立法，是當前解決海洋油氣開發污染損害的迫切需求。

三、對完善我國海洋油氣開發污染損害的建議

要解決當前我國海上油氣開發損害賠償制度面臨的諸多問題，應從以下幾個方面對當前的法律法規加以完善：

(一)制定海上油氣開發污染損害賠償的相關立法

海上石油開發污染行為是一種特殊的侵權行為，是與傳統侵權法調整的私法意義上的法律關系所不同的。因海上石油開發造成的溢油污染行為不僅造成了私人利益的損害，即以海洋環境為受益的人的財產利益以及人身利益的損害，還造成了環境的損害，即危害了海洋生物、破壞了海域的生態環境等。所以就應建立一部專門的《油污損害賠償法》來調整因海上油氣開發而導致的污染行為，既將油污損害的全部責任包括在內，又將關于有關油污污染損害賠償的具體問題包括在內，既可以包括實體法的有關規如損害賠償的范圍、賠償的具體標準、又可以包括程序法的規定。通過建立一個比較完整的法律體系，來推動對具體問題的保護。我國應該以此次渤海溢油事件為契機，明確海上石油開發油污損害責任，推動海上石油開發油污損害賠償制度的系統性，讓渤海灣溢油事故造成的巨大損害不再發生。

(二)明確海洋油氣開發污染損害賠償主體

這里所說的主體，是指海洋生態資源的使用者或海洋生態保護的受益者，包括開發和利用海洋生態資源的群體、破壞海洋生態系統服務功能的群體和分享因他人的貢獻而增加的海洋生態系統服務功能的群體。具體而言，在損害海洋資源環境的行為中,對造成海洋環境污染者要求其以支付排污費的形式進行補償,對造成海洋生態破壞者則要求其支付生態破壞補償費；而政府代表一般公眾收取排污費、賠償費后再通過財政轉移支付用于生態建設或補償受害者,也可以由受害者直接接受賠償費。其次,在保護海洋資源環境的行為中,對海洋生態環境建設做出貢獻者當然是主要接受補償的主體,同時,海洋生態環境破壞中的受害者和環境治理中受害者也應得到補償。我國在判定海上石油開發污染損害賠償的責任主體時,應當秉承“受益者共擔”原則,依此原則確定海上石油開發污染損害賠償的責任人。實際作業者因其在石油開發活動中的侵權行為直接導致了溢油事故的發生,因此對于給海洋環境以及人們人身和財產造成的損害,作業者作為污染者必須要承擔賠償責任。但是作為非作業的合作開發者,其在享受石油開發帶給它巨大利益的同時,也應該承擔石油開發活動造成的風險,對污染損害賠償應當承擔連帶責任,至于雙方合同約定的免責條款,只能是制約合同雙方內部的風險分擔,對外承擔責任時不能起到免責的效果。

(三)確立統一的賠償標準

賠償標準的界定應綜合考慮海洋生態保護方的投入、受益方的獲利、生態破壞的修復成本、生態系統服務功能的價值等因素。海洋生態賠償標準的下限應是海洋生態保護方的投入、海洋生態破壞的機會成本及修復成本三者的總和，補償標準的上限應為 “海洋生態系統服務功能的價值” 。海洋生態系統服務功能價值的量化需要由國家法定的專業評估機構來進行。評估機構的設立條件、程序、監管和評估人員的資質、監管以及機構與人員的相應法律責任,可通過制訂專門的海洋生態價值評估辦法予以制度化。還要結合我國當前的工作條件和財政狀況，生態補償的標準確定賠償金額的上下限。對因海洋油氣開發受損害的個人，不但要賠償其直接損失，還要對其因油氣污染而造成的間接經濟損失和純經濟損失進行賠償。還要確立最需要人優先受償原則，讓那些以受損的自然資源為維持生計的人具有優先于其他權利人的優先受償權，最大限度保護弱勢者的權益，體現法律中的公平正義原則。