精準扶貧視域下貧困山區土地流轉模式研究
——以花垣縣梓鑫玫瑰產業園為例

(吉首大學法學與公共管理學院 湖南 吉首 416000)

一、引言

改革開放以來，經過黨中央國務院領導的扶貧工作，7億多農村貧困人口擺脫貧困，農村居民生存和溫飽問題基本解決。貧困地區農民人均純收入增長幅度連續十多年超過全國農村平均水平，貧困地區交通、電力、水利、通訊、互聯網等基礎設施全面改善，貧困地區義務教育、醫療衛生、農村低保和基本養老保險等公共服務能力不斷提高。我國成為第一個完成聯合國千年發展目標的發展中國家。現階段，扶貧開發工作已進入到“啃硬骨頭”“攻堅拔寨”的沖刺期。2013年11月，習近平總書記到湖南湘西考察時首次作出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示，提出精準扶貧戰略。2015年習近平總書記強調要科學謀劃好“十三五”時期扶貧開發工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧。發展產業是精準扶貧的重要措施，日前，農業部、國家發改委、財政部、人民銀行等九部門聯合印發的《貧困地區發展特色產業促進精準脫貧指導意見》提出，貧困縣扶持建設一批貧困人口參與度高的特色產業基地，建成一批對貧困戶脫貧帶動能力強的特色產品加工、服務基地，初步形成特色產業體系。然而，改革開放以來，大量農民工外出務工，土地拋荒現象連片，如何將這些土地利用起來，是當前鄉村振興的重要任務。土地流轉是產業發展的基礎，是振興農村的重要措施。

實現貧困山區土地有效流轉，需要克服土地分布碎片化、岥度化、農民自身因素等問題。我們以武陵山區梓鑫玫瑰產業園土地流轉為研究對象，分析土地流轉模式，總結其土地流轉的經驗，分析存在的問題，提出完善農村土地流轉風險保障體系、建立收益增長調節機制等多方面措施。

二、我國土地流轉模式

土地流轉作為調節土地承包和土地經營之間緊張關系的重要機制，不管政策動向如何，國內各地不停地積極探索，主要從我國目前存在的土地流轉模式、土地流轉模式對于精準扶貧戰略的研究以及農村土地流轉存在的問題三個方面展開。凌斌(2014)總結各地方土地流轉模式的制度創新，總結出土地流轉的中國模式；(郝麗麗，吳菁，王昭，王偉，2015)根據參與流轉的主體不同，將流轉模式分為“農戶+農戶”、“農戶+經濟組織”、“農戶+政府”、“農戶+政府+企業”4種類型。劉燕屏(2015)認為農村土地流轉形式正在由單一形式走向多樣化，由早期的農戶間的代耕、轉包流轉，逐步發展到有償轉包、出租、互換、轉讓、入股等多種流轉形式。目前國內的專家、學者們對土地流轉模式的認識主要是指在土地流轉的過程中，對出現的具體問題提出應對策略，借鑒經驗，為我所用。

(一)浙江瑞安：“反租倒包”模式

村集體以一定價格把已經承包到戶的耕地反租過來，必要時經過一定的土地規劃、整理與整治，再轉包給種糧大戶或農業企業等農業經營主體。村集體、村民與經營者之間通過契約“合作”創造性地實現了承包權與經營權的效率分解與重組。

(二)浙江嘉興：“兩分兩換”模式

采取宅基地和承包地分開，搬遷和土地流轉分開，以宅基地置換城鎮房產，以土地承包經營權置換社會保障。

(三)山東寧陽：“股份+合作”模式

農戶以土地經營權為股份共同組建合作社，合作社按照民主原則對土地統一管理。合作社則依靠龍頭企業進行生產經營，實行按土地保底和按效益分紅的方式。

(四)浙江溫州：“有償轉包”模式

農戶以“招投標式轉包”、“中轉站式轉包”和“中介站式轉包”三種模式將承包田有償轉包給大戶集中經營。以農戶自發為主，其面對的對象多元化，但主要是家庭農場和專業大戶。

土地流轉模式是對土地流轉過程中研究背景、實際問題和對策方法的一系列分析，在研究中主要采取案例分析的方法。分析我國在實踐中的地方區域土地流轉模式試點，總結轉包、轉讓、出租、互換、入股等流轉模式的特點、適用條件以及實行所帶來的問題。上述的土地流轉模式對貧困山區有一定的借鑒作用，貧困山區的土地流轉需要因地制宜，探索一條適合山區的土地流轉模式。

三、“梓鑫玫瑰產業園”土地流轉模式分析

(一)產業園概況

湘西州花垣縣梓鑫玫瑰種植專業合作社于2013年9月創建，擁有農民社員374名，遍及麻栗場鎮金牛村、新科村、各魚村、望高村和雅橋鄉田塘村、朋巖村等7個村，是一家專業從事保加利亞大馬士革1號玫瑰種植、育苗、加工、銷售為主導，集養殖、觀光、旅游為一體的綜合性農民合作社。該產業園先后投入資金2000多萬元，建成大馬士革系列玫瑰種植基地2033畝，觀賞性玫瑰種植示范園300畝，標準化玫瑰育苗基地80畝。建成玫瑰精深加工標準化廠房1座，開發“溢仁坊”品牌玫瑰精油、玫瑰露、玫瑰酒等系列產品20余種。

(二)產業園土地流轉模式總結

梓鑫玫瑰產業園開辟出適合山區的土地流轉模式，采取“政府+公司+合作社+農民”模式，村民將土地流轉給村委，村委再通過協議將土地流轉給合作社，合作社將土地流轉給公司。在這種模式中，通過村委推動、流轉協議、利益共享和適合經營項目等有效促進并穩定土地流轉。

1、村委推動降低流轉難度

在一般農村，村委代表政府，具有一定的權威性，村民對其有很高的信任度。村委在土地流轉中發揮集中意見、尋找承租人和解決流轉問題的作用。由于外出務工人員居多，各村田地主要由婦女和老人在耕種，經濟效益差，基于發展的需求，村委召開村民大會，分析當前土地經營形勢，探討未來土地經營方式。村委主持會議比單個談判具有優勢，能降低公司和村民的個別談判成本，容易達成一致協議，更易于爭取有利于村民和本村發展的利益，發揮土地流轉在鄉村發展中的作用。村委在尋求和篩選承租中發揮集體的智慧和力量，對承租人了解比較全面，容易找到滿意的承租人，克服各村民對承租人選擇意見不統一的難題。村委推動促進整片流轉，有利于承租人整體規劃和管理，克服土地經營權碎片化的局限性。村民和村委之間流轉土地，減少村民的擔心，在村委這一中間人的緩沖下，村民和承租人之間也不易產生矛盾。正是由于村委的權威性，在很大程度上消除村民拿不到租金和流轉導致失地的擔心。

2、流轉協議穩定流轉關系

在碎片化土地流轉中，承租雙方通過口頭協議達成流轉，雙方契約關系不穩定，易出現出租人看到產業發展勢頭好便隨意拿回土地，承租人不按時支付租金和拒付租金的現象。農業生產周期長，前期基本是投入大于產出，要想獲得豐厚的回報需要較長的周期，就需要雙方建立一種穩定的土地流轉關系。通過簽訂土地流轉協議，明確土地流轉的租期、違約責任等內容，有利于降低雙方違約概率，維持穩定的協議關系，維護雙方的權益。產業園通過協議，與合作社簽訂15年的土地流轉，合作社再與村委，村委與村民等簽訂協議，流轉周期一致。協議明確了雙方的權利和義務，穩定了各方關系，有利于產業園中長期農業發展規劃，便于村民自己的工作安排，更是給雙方維權提供有力的依據。

3、利益共享提高流轉的積極性

產業園用工優先考慮土地出租人，工酬參照本地的勞動工資水平，村民除可以拿到務工收入外，還可拿到每年每畝300元租金，消除村民出租后無收入來源或來源少的擔憂，提高村民土地流轉和受聘勞動的積極性。由于產業園旅游的輻射，不僅使出租土地的農戶受益，還帶動周邊的農戶發展。2014年至2017年期間產業園平均每年吸收22個貧困戶勞動力對于流轉戶來說，2014年人均收入為2000元，2015年則增長為3000元。2016年產業園支付土地流轉資金70余萬，土地流轉戶人均收入為4500元。村委將財政扶貧資金投產于產業園，根據協議收取利息和紅利，并在合作社和村委之間分配，合作社占2成，村委2成，另6成由村委管理，發放給建檔立卡戶。合作社的活動有了經費支持，紅利越多，經營也就越多，調動合作社的積極性，增加了村集體收入，提高幫扶能力和發展能力。2016年，貧困戶每人每年發放170元，2017年每人每年發放紅得190元，有力推動脫貧攻堅工作。

4、生態項目克服山區阻礙

項目的生態導向主要體現在生態扶貧，即通過發展與生態緊密相關的特色產業取得勞動收入的過程。平原地區種植一般采取大規模作業，對于處于山區的梓鑫玫瑰產業園來說，位于武陵山片區，土地不平整，土地貧瘠，不適于機械化作業和糧食作物的生產。經過多方考證，產業園主了解到玫瑰種植適用于丘陵地區，大馬士革玫瑰能增加空氣含氧量、對于微生物循環具有調節作用，符合可持續發展戰略以及生態扶貧理念。因地制宜，產業園以種植大馬士革玫瑰為主導和基礎產業，選擇適合丘陵地帶生產的經濟作物，摸索適應土地貧瘠的山區產業發展模式，成為產業園取得成功的重要因素。

5、產業融合提高流轉的可持續性

該產業園除了讓農民參與種植玫瑰外，還吸收大量科技型人才進行農業技術指導，結合先進機器進行農產品加工，延伸了產業價值鏈，并依托玫瑰產業，確立了種植加工園、林下養殖園、主題觀賞園、民資風情園〃四園發展〃戰略。做到了第一二三產業的深度融合，提高了產業園競爭力，不論對公司還是農民來說，獲利都比單一產業多，為可持續發展奠定了經濟基礎。

(三)產業園土地流轉中存在的問題

1、風險保障機制不健全

在土地流轉過程中，往往最讓村民擔憂的是出租土地后，產業園是否能維持長時間的經營，自己是否能按時收到土地出租金以及收回土地后其生產能力是否能很快恢復。而對于公司來說，則十分擔憂村民在土地協議未到期前是否會當方面毀約，造成自身投資難以收回與利益受損的后果。同時，產業園種植玫瑰需要經受得住市場與天氣帶來的巨大考驗。這樣一來，缺少合理的風險保障體系就會影響到村民與公司雙方土地流轉的契約存續關系。

2、增長收益難以向村民傾斜

土地使用權轉讓一般都是有償的，這個價格要能夠準確反映土地使用的市場價值。然而，實踐中在確定土地流轉價格時，不是由雙方協商約定，而是由村組織或政府人為決定，農民始終處于劣勢和被動地位，只能單向接受，喪失了參與定價的權利。該產業園土地流轉過程中，村委是村民與公司之間的媒介，既不是利益主體也不是市場主體，不可能與村民承擔相同的權利和義務，只是通過協議把村民和公司的租讓關系確定下來。隨著產業園的規模擴大，生產利益也隨之增加，公司并未考慮到利益增加帶來的土地增值問題，沒有對土地價值進行科學評估，村民未得到增長后的利益。對于土地收益，公司拿大頭，村民拿小頭，增長利益難以向村民傾斜，增加了該模式長期發展的風險。

3、村民對流轉的認可度不高

該產業園所處山區土地不平整，村民貧困程度深，對土地的依賴性遠大于其他經濟發達地區，土地被當成安身立命的根本。并且村民對土地還有一種更為樸素的情感，不少老人不僅不會轉出土地，還會固守土地，追求葉落歸根、入土為安，甚至將土地作為給子女留下的財產希望他們傳承下去，這就使得土地流轉困難大，愿意將土地經營權轉租給企業使用的村民少之又少。除此之外，村民對土地流轉認識度低，不懂能夠帶來的具體效益，增加了土地流轉的難度。

4、村民法律意識不強

貧困山區村民受教育程度低，法律意識淡薄，普遍缺乏契約精神，提出改協議的行為時有發生。農民的經常性違約行為導致企業履約成本與投資成本大大提高，打擊了企業進行土地流轉的積極性。并且我國關于土地流轉方面的法律制度不健全，政府無法為土地流轉提供配套的指導和管理服務，只能依靠企業與農民自己協調，無法保障企業與農民的合法權益，為履約行為增加了難度。企業與農民往往只是口頭上簽訂了轉讓協議，或是簽訂了書面轉讓協議卻輕易違約。

(四)優化土地流轉的建議

梓鑫玫瑰產業園在土地流轉中充分了尊重村民的意愿簽訂流轉協議，村民通過出租土地，除了有正常的勞動力工資外，還有土地出租的資金，雙份報酬增加了農民的收入，讓村民在土地流轉中達到利益最大化。為了尋求更好地發展以及進一步推廣適用貧困山區的土地流轉模式，有以下幾點政策建議。

1、完善農村土地流轉風險保障體系

通過定期或者不定期地入戶調查，強化信息的反饋工作，設置當地土地流轉信息數據庫，讓了解每一戶土地流轉情況變為現實，讓土地流轉出讓方與受讓方均可實現無障礙溝通，最大程度的避免不必要的誤會，并在此基礎上完善我國農村土地流轉的中介組織，立足于市、縣、鄉、村等四級聯動中介組織機構，更加及時有效地對當地流轉土地的具體信息加以登記入庫。除此之外，還要建立專項幫扶資金來補貼那些需要購置大型農機的農業大戶，幫助其及時調整農業生產結構，促進高效節能生產。對那些有意嘗試得到農資抵押貸款的農戶來說，政府有關部門以及金融機構工作人員應當負責任地核實其所具有的實際償債能力以及風險意識，致力于指導其簽訂意向合同書，來解決融資難度大的問題。

2、建立收益增長調節機制

由于土地出租時間長，在簽訂時的租金過了幾年之后無法體現土地的價值，所獲取租金大大低于簽訂時的價格，一方面影響村民的生活質量，另一方面也不利于長期穩定的流轉關系，村民勢必會提出提前收回土地或提出提高租金的要求。因此，在簽訂土地出租協議時，明確一個收益增長調節辦法是很有必要的。在基本租金的基礎上，加一個調整的收益，調整的辦法應在雙方充分討論的基礎上確定。調整應包括兩個方面，一是保證租金的購買力不降低，二是要將公司由于發展帶來的增值收益分配一部分給出租村民，改善他們的生活質量。并且調整的周期要適中，不宜過于頻繁或過長，建議用3-4年來考查一下設立的條件，滿足條件則可進行調整。在協調過程中，條件的設立應將購買力、公司的財務狀況等指標考慮進去。

3、拓寬廣大農戶的知識面

現階段我國農民群眾的受教育程度不夠高，知識層面較狹隘，因此在流轉過程中往往由于對土地流轉認知度低而不愿流轉的現象。為進一步推動我國農村地區的土地流轉工作，一定要面向廣大農民群眾，積極提升其綜合素質，拓寬知識面，進而提升其自身市場競爭力。政府相關部門可通過開設技術培訓班與知識宣講班，提高農民知識水平，掌握生產技術，拓寬知識面，促進土地流轉工作的順利進行。

4、提高農民法律意識

由于缺乏法律意識與契約精神，在流轉過程中往往存在農戶利益受損或私自違約的現象，極大地阻礙了我國土地流轉工作的進程。因此，首先要規范流轉程序，防范無序流轉風險。其次要規范土地流轉合同，使用統一的土地流轉合同文本，明確土地流轉的形式、期限、流轉價格及流轉雙方權利等。通過嚴格的合同規范，使得土地流轉出讓方與受讓方在合同中將各自的所享權利、所擔義務、違約責任、解決方式以明確的條款進行說明并嚴格遵守，避免因缺乏契約精神導致流轉糾紛的出現。與此同時，政府可與當地高校合作，成立“高校下鄉宣講法律”組織，充分利用就近資源給村民宣講法律知識，提高村民的法律意識，學會用法律來護自己的合法權益。