郴州市北湖區餐飲油煙污染治理的實踐與思考

(郴州市環境保護局北湖分局 湖南 郴州 423000)

一、引言

餐飲行業對于拉動就業、提升城市服務水平以及滿足居民生活需求有重要的作用，但對餐飲行業有效管理一直是一個棘手的問題，尤其是經營過程中所產生的大量油煙會對周邊居民的健康造成不良影響，不利于社會的可持續發展[1]。未來隨著人民環保健康意識的不斷提高，對于油煙污染的投訴應該會呈現顯著上升的趨勢[2]。對于油煙的危害程度，國外一些學者通過實驗檢測油煙成分，發現了若干強致癌性和吸入毒性物質[3-6]。褚艷玲等人測算了油煙污染對深圳福田大氣污染的貢獻率，發現是繼機動車尾氣和揚塵污染源之后的第三大污染源[7]。高俊敏根據對重慶市民的走訪意見也得出了相似的結論[8]，油煙污染所造成的經濟損失也很可觀，因此加強對油煙污染的研究是具有很強的社會意義的[9]。

二、研究區概況

本文以郴州市北湖區為案例區，北湖區位于郴州市中部，總面積約826平方公里，總人口約43萬。目前城區共有餐飲店2300多家，其中中、小型餐飲店有2100多家。因為老城區功能分區規劃的不完善，餐飲行業分布不盡合理。很多小的餐飲店就混雜在人口稠密的住宅樓附近。開展餐飲油煙治理工作之前，多數餐飲從業者對油煙凈化處理沒有基礎的認識，使開展工作十分艱難。2013年以前，北湖區安裝了油煙凈化設施的餐飲店不足50家。數據顯示97%的餐飲店所產生的油煙，一則通過高空煙道直接向高層大氣排放；二則排放至下水道，這樣排放易使油煙遇冷凝結，最終使下水道排水不暢，長此以往不利周邊居民的正常生活。

三、北湖區餐飲油煙污染的成因

(一)城區功能規劃滯后

北湖區現有的餐飲店大多是沒有經過合理規劃的，這些店面就混雜在居民區當中。雖然方便了群眾就餐，但是其產生的大量油煙、噪音都影響到了周邊居民的正常生活，群眾反映很差。另外由于餐飲行業大都位于居民樓下的門面房內，存在一定的火災隱患。由于歷史原因，很多老舊居民區的基礎設施破舊，專用的油煙管道鋪設更是無從談起。

(二)餐飲行業監管困難

餐飲行業本身分布分散，其造成的油煙污染同樣也具有這種特點，因此對油煙污染的治理與工業企業污染的治理相比具有特殊性[10]。此外我國法律要求環境監測部門處罰時必須出具相關檢測報告，使得在面臨小餐飲油煙污染問題時，往往在幾個月后才能依法進行處罰，消耗大量的時間人力成本[11]。而且本身現行法律對于小型餐飲經營者的處罰門檻很高，一般的經營者即便違法排污也得不到過重處罰[12]，難以形成有效的警示效果。

(三)油污治理投入成本高

餐飲油煙污染一般通過四種方式進行排放，分別是直接排放、低煙囪排放、高煙囪排放和專用油煙通道排放。四種方法對環境的污染程度逐個遞減，而顯而易見的是所耗費的設施成本逐個增加[13]。油煙污染治理費用主要集中在設備的配置和養護上，由于我國油煙處理技術還不夠成熟，因此采購新型油煙處理設備的成本很高，而且養護設備的費用是長期的，這筆費用往往是更大的一筆經濟負擔。

(四)行政執法阻力大

對油煙污染的執法阻力來自多方面，首先是經營者以及群眾的不理解，如果關停夜市餐飲店，很多人的生計就成了問題，法理和人情很難兼顧；其次國家目前對于小餐飲環保費用基本上缺乏補貼，讓小本經營的餐飲店承擔多數費用確實強人所難；最后就是環保監管部門缺乏實際權力，工作強度大，需要處理諸如環保宣傳、環境審批、現場取證以及行政處罰等多項職權，難以做到面面俱到[14]。

三、北湖區餐飲油煙污染的治理措施及成效

(一)加強宣傳，提高認識

北湖區環保部門認識到首先要從思想上解決廣大餐飲業主的疑惑。他們借助多種方式向居民傳達信息，例如通過上店走訪了解經營者的困難和需求；通過聯合街道社區召集餐飲業主集中解決他們最關心的問題、尊重群眾和業主的知情權，制作專題節目通過廣播電視平臺讓更多的人了解油煙治理的迫切性和重要性，并普及相關政策法律知識。

(二)加大投入，引導治理

在進行油煙污染治理的過程中，有關部門了解到問題最大障礙其實就是設備成本的分攤問題，如果全部由業主承擔，會帶來很大阻力。為了使餐飲業主樂于配合政府環保工作，必須給予餐飲經營者合適的設備補助。從2013年至2015年郴州市政府和北湖區政府合計投入了近三百萬元，對北湖區在限定時間內完成整改的餐飲店給予總費用百分之十到百分之三十不等的補貼，另外市政府投入四十萬元作為補助餐飲店進行油煙凈化設備清理維護費用的專項資金。

(三)有序推進，查處到位

對于全區油煙污染的整治采取由點及面，步步推進的策略，重點是對于群眾投訴反映強烈的問題及時處理，及時反饋情況。環保部門對餐飲集中的地帶如東風路、駱仙路、南湖路，通過召開協商調度會，統一宣傳、部署人力協調推進油煙整治工作。

(四)突出重點，部門聯動

自2017年4月中央環保督察以來，北湖區出臺了《北湖區餐飲油煙整治工作方案》，明確了整治要求和驗收標準，整合區內多部門力量，對東風路、南塔美食城等重點區域聯合開展了餐飲油煙污染集中整治行動，各級部門都把這一任務作為重點工作，認真落實，因此取得了良好的效果，社會反響積極。

截至2018年5月，北湖區2300余家餐飲店中共有1800余家餐飲店安裝油煙凈化器，從直接無序排放轉變為達標有序排放的餐飲店已經占到了全區餐飲行業總數的近八成，城區的大氣質量得到好轉，油煙污染投訴重復投訴率顯著下降。

四、對北湖區餐飲油煙污染后續治理的思考

雖然北湖區在治理油煙工作過程中取得了豐碩的成果，但是也應清醒地認識到城區餐飲油煙污染治理是一項系統性、長期性的工作，必須在鞏固現有成果的同時，思考如何開展后續油煙污染防治工作。

(一)合理規劃，源頭把關

我國的餐飲行業多是家庭或者中小企業主導型,規模小但是總量卻很大，產生的餐飲油煙污染總量必須得到重視。為了能夠集中統一整治，最好的辦法是要優化餐飲企業的空間布局，解決分布雜亂無序的問題，形成集中連片管理，既可以降低管理成本又方便統一監管[15]。對于具體餐飲行業如何選址可以參照一些已有的研究來確定建造原則[16]。要嚴格控制商業居住混合樓的建設，要求商業居住混合樓必須建設專用油煙管道和預留油煙凈化系統安裝空間。從源頭上加強餐飲行業準入審核。嚴控不合標準的企業進入市場。

(二)創新監管模式，完善法律法規

學習先進城市的油煙治理經驗，探索第三方運營如何在餐飲油煙治理中發揮作用[17-19]。也可以學習一些省份試行餐飲業油煙在線監控，實時掌握城市油煙排放數據，提高監管時效性[20]。國家及地方各級立法部門應完善針對餐飲污染防治的法律法規體系。為餐飲行業環境監管提供法律依據。要從源頭加以控制，建立從餐飲行業的選址、房屋設計、排放設施到環評、準入條件、排放標準一整套的法律體系[21]。

(三)精準治理，維護到位，

不同的治理技術有著不同的優缺點,餐飲行業需要結合自身情況,因地制宜地選擇符合國家標準且能夠滿足需要的油煙處理技術。要保障油煙凈化設施正常運行需要做好日常維護。一是要定期清潔油煙凈化設備，確保其正常運轉；二是要建設相應的污染防治設施，確保清洗凈化器機芯的強堿廢水等污染物經處理達標后進入城市污水處理廠，避免“二次污染”；三是加強餐飲業日常的環境監管，這需要多部門的合力保障。

(四)加強宣傳，完善公眾監督體系

鞏固油煙污染治理成效，不能只靠單方面管制，更重要的是在整個社會形成環境保護意識，要使群眾在日常生活中能夠自覺抵制不規范的油煙排放現象。這就能夠無形當中規范經營者的行為，對已經出現的問題投訴要“及時處理、及時反饋”。對于新建、改建、擴建餐飲項目的環評審批應當充分征詢周邊住戶的意見，保障群眾的知情權，提升其對社區環境管理的參與感和積極性。