西南民族地區精準扶貧政策執行困境及對策研究

(西南民族大學管理學院 四川 成都 610041)

一、精準扶貧發展

(一)貧困提出

2015年在聯合國召開了2015—2030可持續發展會議，并提出了17個可持續發展目標。制約目標實現的問題當中貧困位列前茅，可見貧困問題不僅僅是困擾著中國，也是全球人類共同關注的焦點。世界各國對貧困問題的研究由來己久，多年以來，許多專家學者從不同的角度，給“貧困”下了不同的定義。然而，對于“貧困”的界定學術界至今也沒有一個統一的定義，因為給貧困下一個科學的、規范的、普遍接受的定義十分困難。之所以如此，是因為隨著時間、空間以及人們的思想觀念的轉變，人們對于貧困的認識也在不斷地變化。布什因對貧困問題做了大規模的調查而成為對貧困問題研究的先驅，隨后，朗特里對約克郡貧困現象進行了調查，他所使用的貧困的概念為“僅為維持生理效能的最低需要”，他將貧困定義為：一個家庭的總收入如果僅僅剛好達到或不能維持物質生活的最低水平，那么這個家庭就是貧困家庭。雷諾茲在《微觀經濟學》一書中是這樣界定貧困的：“貧困問題是，在美國的許多家庭，沒有足夠的收入，只能維持最低生活標準。”奧本海默在《貧困的真相》這本書中對貧困下的定義是：“貧困是對物質上的、社會上的和情感上的剝奪。這意味著在衣著、保暖和食物方面的支出低于平均水平。貧困搶走了人們生存的機會和建立未來大廈的工具。它悄悄地奪去了人們接受高等教育、享受舒適住宅的機會。湯姆森在他的《家庭財產和生活水平的測量——英國的貧困》一書中說：“那些缺乏獲得各種食物的所有居民、缺少參與社會活動和最起碼的社交條件的個人、家庭和群體就是所謂貧困的”。然而，《我國農村貧困標準》課題組和國家統計局的《我國城鎮居民貧困問題研究》課題組對于貧困的觀點十分一致，在他們的研究報告中給出的貧困的概念為：“貧困一般指的是物質生活困難，一個人或一個家庭的生活水平達不到一種社會可接受的最低標準。他們缺乏一些必要的生活服務和信息，生活處于困難的情況下。”

(二)精準扶貧發展

開展精準扶貧工作對于我國的發展有著重要的意義，首先，緩解和消除貧困是政府以及黨肩負的歷史責任。中國從建國開始，不斷的帶領著人們前進，努力的解放生產力水平以及實現共同富裕目標。這是政府對人民群眾的承諾，也是中國共產黨建設中國社會主義的本質要求。其次，緩解和消除貧困是鞏固我國經濟發展取得的成果的重要基石。貧困是阻礙中國進入小康重要的阻礙，也是我國發展當中最為突出的問題，貧困影響著人民穩定性以及各民族團結。最后，緩解和消除貧困是我國社會主義和諧社會必然要求。黨的十六大以及十七大都提出了要解決好由于發展不均衡所帶來的差距，縮小差距，實現共同富裕，為構建和諧社會打好基礎。

從某種意義來講，從新中國成立以來，我國就開始了消除貧困行動，只是在當時的時代背景之下，國家扶貧工作更多的是采用平均分配以及社會救濟等方式進行。我們真正意義上的扶貧工作開展是從1978年全國第七次全國民政大會開始的，會議高度重視扶貧的意義以及扶貧工作的開展。主要是鼓勵各大干部發揚自力更生的精神，借以科技發展的力量，以市場為導向，有效的開發當地資源，解決溫飽致富，而貧困地區主要是發展商品經濟帶動地區發展。這一階段主要是關注老、少、邊、窮的貧困地區，對其進行了一系列的扶貧政策發展，包括1980年中央財政設立的支持經濟不發達地區發展資金，如1982年將甘肅定西、河西以及寧夏的西海三西作為扶貧重點地區。其特點是地區性貧困、扶貧期限長、國家灌輸式扶貧。但是由于一些民族地區長期處于邊遠落后山區，即使有著國家的扶持，但依舊與社會的發展有著很大的差距，區域性扶貧以及瞄準式扶貧依舊沒有能夠很好的解決好貧困。第二階段是區縣式貧困。到了八十年代中期，改革開放繼續發展，由于東西部發展不均衡等現象的產生，此時已經不再是邊遠老等地區落后性貧困，在發展的過程當中已經產生差距性貧困。為此中央到地方成立了農村撫平機構，標志著政府有計劃、組織大規模式的扶貧工作開始。1986年中國首次確定了貧困縣的標準，從此以縣為單位成為了扶貧資源，以及政府扶貧對象。1994年國務院制定并頒發《國家八七扶貧攻堅計劃》貧困縣調整為592個，其享受著扶貧政策的傾斜照顧，其中西南民族地區占有很大的比例。第三階段為精準貧困村的瞄準，主要強調以村為單位，調動群眾積極性，積極脫貧。2001年國務院頒布并實施《中國農村扶貧開發綱要》確定了扶貧對象從貧困縣轉向了貧困村，其中勞動力轉移培訓、整村推進、產業扶貧作為三大扶貧措施在全國推廣。2013年11月總書記到湖南湘西考首次作出了 “ 實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧 ” 的重要指示，也提出了“精準扶貧”的重要思想。 2014年1月，中辦詳細規制了精準扶貧工作模式的頂層設計，推動了“精準扶貧”思想落地。2015年12月《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰決定》目標要求到了2020年穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療、住房安全有保障。實現貧困地區農民可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域接近全國平均水平。從此精準扶貧思想放到了扶貧工作當中，并成為了國家新時期發展戰略最核心的地位。

相對于過去扶貧工作而言，精準扶貧將扶貧工作又向前推進了一步，一方面扶貧工作已經到了最后的攻堅時刻，到了最后精準到戶精準到人的時刻。另一方面，精準的科學化開展扶貧工作，而非單一的扶貧方式，結合當地特點進行扶貧。精準扶貧主要扶貧內容為建檔立卡戶，通過建立貧困戶信息，信息公開化透明化便于群眾監督，教育扶貧如幼兒園在園建檔立卡貧困戶適齡兒童(含農村非建檔立卡貧困戶經濟困難殘疾兒童)免除保教費(1500元/年)并補助伙食費(900元/年)。對建檔立卡貧困家庭普通高中學生免除學費、住宿費和教科書費。“雨露計劃”扶貧助學。建檔立卡貧困家庭子女接受中等職業教育(全日制普通中專、成人中專、職業高中、技工學校)、高等職業教育(全日制普通大專、高職院校、技師學院)，每人每學年補助3000元。為貧困人群解決教育生活所帶來的負擔。金融扶貧政策如根據貧困戶發展需要，按照免擔保、免抵押、基準利率放貸、財政資金貼息的政策，為65歲以下有勞動能力、有發展意愿、參加保險的建檔立卡貧困戶發放5-10萬的金融貸款，對守信經營、有較強發展能力的貧困戶，可將貸款額度提高到20萬元以上，種植業貸款一般為2-3年，養殖業貸款為3-5年，農產品收購、加工和銷售等流動性資金貸款為2年。“扶貧保”政策如家庭意外傷害保險。保費100元/戶，保障金額99000元/戶，保費扶貧辦代繳等等。健康扶貧政策如開展便民住院服務。對貧困患者開通看病就醫綠色通道，在縣城內住院實行先診療后付費，并免繳住院預付金，進一步減輕貧困患者墊資負擔。易地扶貧搬遷政策如移民住房建設資金實行按人補助和農戶自籌的方式，其中人均建房自籌0.3萬元，住房面積不得低于15平方米/人，不得超過25平方米/人。超過補助投資標準的費用由移民自行負擔等等。同時為了更好的執行這些政策，四川省特地規定在貧困村做好干部幫扶工作，堅持下基層重心抓貧困工作，先后調整完善貧困村的“五個一”駐村幫扶鞏工作同時，落實好非貧困村“三個一”的幫扶機制。

二、西南民族地區精準扶貧政策執行困境

(一)政策宣傳力度不夠，信息溝通理解存在障礙。

由于西南民族地區地理一般處于邊遠落后地區，長期的地勢偏遠也是導致貧困的重要原因之一，在政策執行的過程當中，政策宣傳對于政策執行有著良好的助推作用，但是民族地區對于政策宣傳存在著一定的阻礙。一方面西南民族地區地勢偏遠，居住人群較為散亂，其中對于政策宣傳者來講有著一定的宣傳困難。另一方面，人民群眾參與度并不高，對于民族地區政策宣傳存在著語言文化差異，使得一些政策不易于理解。同時，民族落后地區人群多為老年人居多，即使政府將信息公布在相關網站上以及分發政策宣傳單但還是有許多的人存在著一定的理解困難，扶貧政策信息不能精準溝通到戶。

(二)政策執行干部人力有限，積極性不高。

我國雖然已經進入了扶貧攻堅戰的最后時候，脫貧工作迫不及緩，但對于基層扶貧工作者則是很大的工作壓力。一方面面對基層貧困群眾他們需要不斷的調查，但總的來講面對眾多的待脫貧對象，基層工作人員相對來講有些力不從心。并且時常接受著上級干部的檢查、監督身心都比較疲憊。另一方面，有些干部對政策執行的積極性不高，加上邊遠山區貧困人群長期性貧窮，所以更多的是通過灌血式扶貧方式進行，而有些干部則只是部分負責扶貧工作，其還有其他工作，與其原本職工作平衡難。所以雖然有著干部入住村幫扶政策支持，但是，很少能夠看見幫扶人員。同時，缺乏對扶貧干部科學性績效考核，面對扶貧對象情況的不同，考核指標卻籠統，缺乏對扶貧干部的激勵，扶貧干部積極性不高。

(三)群眾思想自治不高，對政策參與性不高。

大多數西南民族地區貧困群眾由于缺乏一定的教育輔導，具有強烈小農經濟的慣性思維，面對眾多扶持政策時，群眾更多的是產生直接物質補貼最為實際，缺乏思想上的覺悟，繼續停留在“等、拿、靠”，自己主觀脫貧意識比較淡薄。其次，群眾對扶貧政策過程參與性不強，更多的扶貧方式是通過由上向下傳遞，比如一些道路基礎設施、農村廣播信息溝通，在一些村民看來都是不必要的，對于一些農業政策扶貧，群眾缺乏技術種植，在一定程度上形成阻礙。最后，扶貧項目申請困難，雖然有各種扶貧政策，但對于一些貧困群眾來講，缺乏系統性的了解，不能程序性的申請扶助，另一方面，貧困人員沒有啟動的資金來完成一些事情，比如種植、房屋保障難以啟動。

三、西南民族地區精準扶貧政策執行建議

(一)加強政策宣傳渠道

加強對政策宣傳的渠道，首先，加強對基層干部甚至是村隊長扶貧政策的培訓，盡可能使每一位扶貧工作者都能夠熟悉扶貧政策，能夠在面對不同貧困群眾時解釋政策，并提出符合脫貧的政策建議。其次，多渠道政策宣傳方式進行，除了常規性的政策宣傳方式進行，創新型政策方式注意與民眾可接受方式相輔助，其中也應當考慮到少數民族的語言文化差異，在政策宣傳時注意民族語言的實用以及講解，使民族地區人們更能夠很好的理解。最后，激發民眾政策參與度，是民眾參與了解政策的過程當中，了解他們的意見，激發積極性。

(二)建立科學績效考評制度，提高扶貧工作者積極性

首先做好扶貧工作人員績效考核科學指標，扶貧工作情況復雜多樣，但對于扶貧結果考核卻是以結果性為指標，具有籠統性。做好科學的扶貧績效指標，有利于明確精準扶貧工作的發展方向，更具有目標性。其次，建立合理的扶貧人才隊伍，面對社會的不斷發展以及外界環境的變化，扶貧工作者應當利用政策結合時代的發展如互聯網+以及大數據等方法助推政策的執行。最后，要激發扶貧政策執行人員的內在動力。基層工作人員任務繁重，容易身心疲憊，做好基層扶貧政策人員的心理健康輔導活動，以及科學方式活動的指導有利于緩解扶貧工作者的心理。做好扶貧工作者的獎勵活動，加大對基層扶貧工作者優秀宣傳，加強不同地區人才互助與溝通。

(三)加強人民群眾思想輔助工作，加強持續扶貧工作。

做好群眾思想脫貧對于精準扶貧工作有著重要的意義，一方面使群眾更能夠很好理解政策，便于政策執行。另一方面，做好群眾思想脫貧有利于激發群眾積極性，由灌輸式的輸血扶貧變為主動積極脫貧。首先，加強群眾精準思想扶貧，在面對不同情況的貧困對象，扶貧者應當主動辨別區分，針對不同年齡段以及受教育程度進行思想教育溝通或者技能培訓。其次，加強政府與群眾的接觸與溝通，許多貧困人群不知道如何尋找申請政策正確途徑，甚至很少與扶貧工作者以及單位溝通，所以導致信息不對稱。最后，加強扶貧工作后續跟進，許多扶貧工作者只注重政策落實結果，而忽略了政策執行過后現象，容易導致一些人員返貧現象。做好扶貧工作持續跟進溝通，不僅僅讓政策更好的落實群眾，更重要的是在政策落實的同時傾聽群眾心聲，讓意見從基層中來，更好的改進政策推行。