中英立法比較下的我國收容教養制度完善

左袖陽

收容教養制度的適用對象是實施了嚴重違法行為，但因不到刑事責任年齡不負刑事責任的未成年人，該制度是預防未成年人再犯罪的一項重要制度。然而，由于立法規定過于原則，有關收容教養制度的性質、決定程序、執行方式、執行場所、執行期限等問題一直困擾著該制度的推行，而實務中收容教養制度也因為制度資源傾斜不夠，存在諸多問題。筆者以英國未成年人刑事司法制度為參照，對完善我國收容教養制度提出一些分析建議，以期拋磚引玉。

一、英國未成年人刑事司法制度概況

與國內的刑事責任年齡不同，英國的刑事責任年齡是10周歲，不滿10周歲的未成年人實施犯罪行為的，不認為是犯罪，而已滿10周歲的人實施犯罪的，則需要負刑事責任，不過在程序上和執行上都會有所不同，例如只能由少年法庭（設在治安法院）審判，被監禁在不同于成年罪犯的場所。從這個意義上來看，似乎英國司法制度中只有10周歲以下的未成年人實施犯罪的司法制度與我國收容教養制度具有比較的意義。然而，即使是10周歲以上的未成年人犯罪的司法制度，其不同于成年人的分類處遇措施，也對我國收容教養制度的完善有著重要的參考意義。

（一）不負刑事責任的未成年人的司法措施

對于10周歲以下實施犯罪行為的人，主要有兩個處理措施，第一，判決本地宵禁（Local Child Curfew），警察可以禁止兒童6點之前、9點之后在公共場合出現，除非由成人陪同。這項禁令可以持續90天。第二，如果違反宵禁或者再犯罪，也可能會被處以兒童安全令（Child Safety Order），這種情況下兒童會被安置在違法少兒管理小組（Youth Offending Team）①根據英國1998年《犯罪與擾亂秩序法》（Crime and Disorder Act）的規定，兩個地方市政委員會通過合作，應該至少成立一個以上的違法少兒管理小組。成立違法少兒管理小組時，地方政府的警察機構的主要負責人、假釋管理局的工作人員、假釋管理委員會、健康戰略管理局、本地健康管理委員會以及基礎醫療信托組織都必須參加進來，共同履行設立違法少兒管理小組的義務。違法少兒管理小組的職責包括兩個方面：第一，協助本地市政委員會提供少年司法方面的管理和服務工作；第二，執行本地市政委員會制定的少年司法計劃。監督之下，這個小組是當地市政委員會的組成部分，與警察、法院是獨立的關系。這個機構與警察、假釋官、兒童健康和撫養機構、學校教育機構、慈善機構、本地社區進行合作，開展少年犯的背景調查、本地犯罪預防計劃、為被拘留的青少年提供幫助、監督社區服刑的青少年和與被監禁的青少年保持聯系等活動。

1. 兒童安全令

兒童安全令的判處，需要三個條件之一：（1）該兒童實施了如果10周歲以上的人實施就構成犯罪的行為；（2）兒童安全令對于預防兒童實施前述犯罪行為是必要的；（3）兒童有使非家庭成員騷擾、恐嚇、不安的表現或可能性的。被判處兒童安全令的兒童的監督工作將由一名專職人員全程負責，該專職人員可能是本地市政委員會的社會工作者或者違法少兒管理小組的成員。

治安法院在判處兒童安全令時，會主動獲取兒童的家庭環境方面的信息，并對兒童安全令可能對家庭環境產生的作用進行考量，在正式作出兒童安全令之前，治安法院需要以日常化的語言向兒童的父母或者監護人進行如下方面的解釋：（1）兒童安全令的作用以及其中的要求；（2）兒童未能遵守此令的后果；（3）法院有權依父母或者監護人或監督人的申請對兒童監督令進行重審。兒童安全令不得與其父母的宗教信仰沖突，也不能干涉到兒童上學的正常時間。對于兒童安全令中的要求，法院在監督人或父母或監護人的申請下經審理，可以取消或者增加相應內容，如果取消兒童安全令要求的申請被駁回，沒有法院的同意，任何人都不能再提出類似的申請。

兒童安全令通常持續3個月，特殊情況下最高12個月。如果兒童不遵守安全令，法院可能考慮將兒童收至專門的教養機構。

2. 養育協議與養育令

不同于國內只有單一的針對未成年人的處置措施，英國對不負刑事責任的未成年人的父母也要求承擔起相應責任，畢竟父母是未成年人朝夕相處的人，對兒童的影響最大。這其中比較突出的兩個措施分別是養育協議（Parenting Contract）和養育令（Parenting Order）。

（1）養育協議

養育協議一般是由違法少兒管理小組或本地教育局與兒童的父母簽訂的書面協議。協議中會對要實現的目標和措施進行約定。父母要對養育協議約定的內容高度重視。違法少兒管理小組或本地教育局會協同治安法官判斷父母對協議的履行是否盡心盡責，如果父母對約定置若罔聞，法院可能會判處具有強制性的養育令。

養育協議不具有懲罰性，其目的在于幫助父母教導子女，與學校、市政委員會形成良性的工作關系。養育協議的內容包括許多細節，對于父母可能會作出如下要求：一段時間內（兩周）陪伴兒童上學，確保兒童每日按時到達學校；電話聯系學校檢查出勤情況；不能出勤時聯系學校并提供理由和返校時間；出席學校召集的會議；幫子女安排有自己陪伴的活動；每周向監督人提供一份行為報告；等等。對學校可能作出如下的要求：確保每日監測學生的出勤情況；在出勤報告中記錄學生的情況；與家長保持緊密聯系；通知負責學生的老師該學生的情況；等等。

（2）養育令

養育令將對父母應該做什么和不應該做什么進行規定，被判以養育令的父母必須參加為期三個月的養育項目活動，法院還通常會在養育令里面作一些要求，這些要求需持續執行一年，包括保證兒童在規定的時間段內待在家中，保證兒童正常和守時地上學。在一些情況下，養育令中還會有寄宿的規定，如果法院認為鑒于兒童的現有家庭狀況，寄宿比不寄宿更有利于改善兒童的行為。

根據《犯罪與擾亂秩序法》第8條規定，養育令的判處，一般發生在以下審理程序中：（1）判處兒童安全令的；（2）判處父母賠償令的；（3）判處反社會行為令或性侵犯預防令的；（4）青少年被判處有罪的；（5）被依據《教育法》第443條（未能遵守學校出勤令規定）、第444條（注冊在籍的小學生未能保證正常出勤的）判處有罪的。

法院在作出養育令之前，需要依賴違法少兒管理小組（YOT）或者是本地教育局的評估報告。上述機構會與違法兒童的父母取得聯系，安排評估活動，主要是了解導致兒童違法行為的問題和原因，了解父母和家庭情況。如果兒童在16周歲以下，法院會在判處養育令時考慮家庭環境的因素。如果兒童在16周歲以上，法院還會考慮更多的信息來輔助判斷。

被判處養育令的父母將會被安排一名專職人員，在一年的時間內對執行養育令的規定進行監督管理。父母在遇到遵守養育令規定有困難時必須和該工作人員協商。例如因病不能參加約定的活動時，必須向專職人員解釋不能參加的原因。如果父母不能遵守養育令的規定，又不能給出合理解釋的，就構成了對養育令的違反，初次違反的行為會受到書面的警告，如果再次違反，上述機構會組織評議，對父母進行當面評議。如果這些程序都發生了，但父母依然不能遵守養育令的規定，就會被起訴。法院在確認有上述情形時，可能判處最高1000英鎊的罰金和社區刑。

此外，如果10周歲以下的未成年人的父母等監護人不能夠履行教養義務的，則會由市政委員會來安排該兒童的教養問題，該兒童既可能被他人通過法定程序進行收養，也可能在市政委員會指定的收養人（Local Authority Foster Parent）寄養，或者被市政委員會直接照料，安置在社區之家（Community Home），這種地方會限制兒童的自由，但不會剝奪該兒童的自由。

（二）負刑事責任的未成年人的司法處置

在英國，依據《量刑法》第100條，犯罪的少年可能會被判處拘留和訓練令（Detention and Training Order，簡稱DTO），拘留和訓練令是一種在一段時間內進行有監督的強制拘留和訓練活動。適用的對象是犯了罪的18周歲以下的兒童或年輕人，法院在認為只有判處此令才與行為人的罪行相適應或者所實施的是暴力或性犯罪行為，只有判處此令才足以保護社會，或者被告人未能表示可以遵守社區矯正令或監督令、毒癮治療和檢測令的意愿時，就會判處拘留和訓練令。另外，對于不滿15周歲的未成年人，除非法院認為其屬于慣犯，對于不滿12周歲的未成年人，除非法院認為只有監禁性質的處罰才能夠保證社會免受其害，法院不能判處此令。法院在判處拘留和訓練令時，可以根據違法行為選擇4、6、8、10、12、18、24個月，但是最長不得超過違法行為對應的最高刑期，且拘留和訓練令本身不得超過24個月。

國務大臣可以根據未成年人的改善表現，在憐憫的基礎上提前結束拘留和訓練令，但此令的實際執行期限不得少于預定的二分之一。在拘留和訓練令在8個月以上18個月以下的情形下，可以在期限的二分之一屆滿前一個月釋放未成年人，在18個月以上的情形下，可以在期限的二分之一屆滿前的一到兩個月釋放未成年人。

在上述未成年人被釋放后，對其的管理進入監督期。在監督期內，該行為人由國務大臣確定的下列人員進行監督：（1）本地假釋委員會的官員；（2）本地市政委員會的社會工作人員；（3）違法少兒管理小組的成員。行為人會收到對應的書面通知，包括監督人的類型和監督期內必須遵守的規定。治安法官收到行為人在監督期內有違反監督規定行為的報告的，可以發出傳票或者拘捕令要求行為人出席治安法庭。違反監督規定被查證屬實的，法官可以判處執行3個月以下的拘留和訓練令或者之前剩余的期限，并且可以對行為人處以標準內3級以下的罰金。行為人可以對法官的裁決上訴到皇家法院。

此外，根據《量刑法》第90、91條，在沒有其他替代措施時，可以判處：不確定監禁刑（犯殺人或其他嚴重可能判處無期徒刑的罪）；確定監禁刑（犯可能被判處14年以上監禁的罪，或強暴猥褻婦女罪，或強暴猥褻男性罪，危險駕駛致人死亡罪或因藥品或酒精作用疏忽駕駛致人死亡罪）。或者依據《刑事司法法》第226條規定，可以判處終身監禁（犯罪是量刑法第91條規定的判處無期徒刑的類型，且法院綜合犯罪情節認為終身監禁是正當的，并認為行為人可能會對社會造成嚴重威脅）；社會保護監禁（所犯的罪依據最低刑是2年監禁的，社會保護監禁是不確定監禁刑）；法院在認為行為人有對社會產生威脅的情況下還可依據《刑事司法法》第228條判處延長監禁刑（Extended Sentence），延長監禁刑等于基本監禁刑加延長刑期部分之和，延長監禁刑的基本監禁刑必須在4年或以上，在此基礎上，暴力犯罪的延長監禁刑不得超過5年，性犯罪的延長監禁刑不得超過8年，同時延長監禁刑不得超出犯罪可能判處的最大刑期。

二、對英國未成年人刑事司法制度的分析

（一）英國未成年人刑事司法制度的特點

英國未成年人犯罪的司法措施有如下獨特之處：

第一，對無刑事責任年齡的人的管束更多地依賴父母。刑事責任年齡的分界線是10周歲，10周歲以下的屬于無刑事責任年齡，這一年齡階段的人實施客觀上是犯罪的行為的，排斥任何限制人身自由的措施，這與國內的收容教養制度有很大的差別。國內的收容教養制度，對于不負刑事責任的未成年人，采取的是類似于監禁的措施。②少年教養所是勞動教養所的一種類型，在2013年勞動教養制度被取消后，收容教養的執行場所已經成為亟待解決的問題。而在英國10周歲以下的無刑事責任年齡的人，只能對其判處兒童安全令，該命令只是強調對兒童的約束，確保其按時上學，不接觸對其有不利影響的人（包括同齡人），不出現在特定的場所，不在特定的時間在外面活動（宵禁）以及從事特定活動需要有家長或監護人的監督，對兒童的人身自由并不進行剝奪，即使宵禁的限制也十分有限。這個命令與其說是針對兒童，不如說是針對父母，因為許多對兒童的要求都需要監護人的協助才能完成。而且，在判處兒童安全令的情況下，如果兒童仍然有違反該命令的情形，就會進一步加重監護人的法律責任，判處養育令，對監護人需要履行的義務作出直接的規定，甚至用刑罰的手段強制監護人履行義務（違反養育令的，可判處最高1000英鎊的罰金或社區刑）。這些措施的目的在于督促監護人真正履行起監護義務來，確保未成年人在有效約束下正常成長。這種措施的指向性值得國內深思。

第二，對負刑事責任的未成年人采取的是分層式的司法措施。這表現在量刑和刑事處遇兩個方面。

在量刑方面。與國內的刑事責任年齡不同，在英國10周歲以上的未成年人就應該對所有犯罪行為承擔責任，只不過，這種責任的承擔方式會因為年齡階段進行區別對待。綜合《量刑法》和《刑事司法法》的規定，我們可以得出如下的結論：1.當未成年人所犯罪的最高刑是兩年以下監禁的（以成年人為標準，下同），法院可以判處拘留和訓練令。其中對于不滿12周歲的未成年人，除非有必要，對于不滿15周歲的未成年人，除非是慣犯，也不適用此命令。這一命令與下面談到的終身監禁、不確定刑、確定刑和社會保護刑的區別在于，拘留和訓練令立法規定了最高2年，且設置了多個檔次，且一般執行中往往是前面的一半時間拘留在特定場所，后面的一半時間釋放，但置于監督之下，而其他刑罰不存在中途釋放的根據。2.當未成年人所犯的罪可能判處無期徒刑，且法院認為判處終身監禁具有正當性且行為人對社會有嚴重威脅情形時，可以判處終身監禁，或者沒有上述情形時，判處不確定刑。3.當未成年人所犯罪是可能判處2年以上較為嚴重的犯罪的，可以判處不確定刑（社會保護刑）。4.當未成年人所犯罪是可能判處14年以上嚴重的犯罪，可以判處確定監禁刑，并且在認為行為人有威脅社會的可能時，可以判處延長監禁刑。由此可以看出，當未成年人實施的是比較輕微的犯罪時，對他們的量刑也是比較寬松的，尤其是比較低齡的未成年人，甚至連拘留和訓練令也不需要判處。這種情況下，法院可能只是通過養育協議或者養育令的形式來督促其監護人加強監管，低齡的未成年人也無需被關押在剝奪人身自由的場所。而當未成年人實施的是比較嚴重的犯罪時，法定最低刑是進行量刑的標準。法定刑是2年以上、14年以上和無期徒刑，量刑的結果也會有所不同。

在刑事處遇方面。與國內將不負刑事責任的未成年人安置于收容教養所不同，英國分別設置了兒童安全屋（Secure Children’s Home）、安全訓練中心（Secure Training Centre）和少年犯管教所（Youth Detention Centre）三種機構。10周歲以上15周歲以下的未成年人主要安置在兒童安全屋，15周歲以上17周歲以下的未成年人主要安置在安全訓練中心或者少年犯管教所。③Young people in custody: What custody is like for young people，英國官方信息搜索引擎，https://www.gov.uk/young-people-incustody/what-custody-is-like-for-young-people，2017年10月28日訪問。其中兒童安全屋由于接收對象的低齡特征，與另外兩個執行場所有很大差別，其主要接收的是依據《兒童法》第25條規定的出于個人和社會保護的目的安置的未成年人，即兒童有逃跑的歷史，且有從其他類型的機構逃跑的可能性，如果逃跑脫管的話可能會受到嚴重的傷害，并且可能在其他類型的機構中傷害自己或者他人，附帶性的接收被判處有罪的未成年人。這決定了其刑罰執行的色彩十分淡化。這樣的區別對待，顯然是出于對未成年人不同年齡階段的成長特點設置的，而且也能夠避免由于年齡的過大差異，及年長者對年幼者可能產生的不利影響。另外，在拘留和訓練令的后半段時間，未成年人被釋放的情況下，將會有專門的人員對其進行監督，從而可以減少這部分未成年人失管失控的問題。

第三，對犯罪的未成年人的立法規定較為分散，但同時又較為全面。從筆者參閱的有關犯罪的未成年人的司法、執行、管理的規定，散見于《兒童法》《兒童和年輕人法》《兒童（安全居所）法》《刑事司法法》《量刑法》《犯罪與擾亂秩序法》等多部法律之中，而且針對犯罪的未成年人量刑的立法就散見于《刑事司法法》《量刑法》《犯罪與擾亂秩序法》三部立法中，這使得在對犯罪的未成年人決定采取何種司法措施時，要參閱數部立法的章節，且有的時候一部立法中指引要求參閱其他立法的相關規定，顯得較為繁瑣。當然這與英美法系國家的立法技術有一定的關系，其并不像大陸法系國家的立法那樣注重立法的體系性，而是隨時根據需要針對一個個特定議題進行立法，如果有一個問題涉及到多個立法的議題，且立法的年代有先有后，就會導致針對同一個問題，需要參閱多部立法才能夠有比較全面的認識。雖然這種立法顯得繁瑣，但是直接的好處是立法的速度大大加快，立法對社會現實問題的回應較快。例如筆者以“Children Act”為關鍵詞在英國國家檔案局主辦的立法文獻網站www.legislation.gov.uk上搜索，就有55部相關立法。

第四，對犯罪的未成年人的管理主體成為一套體系。除了在多部立法中提到的市政委員會外，英國針對犯罪的未成年人的管理設置了一套完整的主體。和國內一樣，英國沒有設置專門的少年法院，而是主要由治安法院來審理未成年人犯罪的案件，當案件性質較為嚴重時，則由皇家法院來審理。此外，英國設立了專門的少年司法委員會（Youth Justice Board），隸屬于英國司法部，設立的目標是預防未滿18周歲的人犯罪或再犯罪，對未成年人的管理場所的安全性進行管理，主要職責包括監督少年司法制度，管理押解或判刑的未成年人的關押場所，向司法大臣就少年司法制度的運行和標準進行建議，向少年犯管教所、安全訓練中心、兒童安全屋提供安全不動產，向地方市政委員會及其他機構提供預防少年犯罪方面的撥款，組織預防未成年人犯罪的研究并發表。作為少年司法委員會在地方的執行機構，法律還規定兩個地方市政委員會需要至少成立一個違法少兒管理小組，這個小組除了執行少年司法委員會的預防未成年人犯罪計劃外，還需要具體參與到少年司法活動中去，包括監督不負刑事責任的未成年人的品行改善活動，與犯罪的未成年人的父母簽訂養育協議，為法院的有關判決提供相應的報告，在監督期監督中途釋放的未成年人等等。此外，立法還規定了警察、教育部門、基礎醫療信托部門、假釋部門等在犯罪的未成年人管理中的職責，從而形成了有主有次，互相承接、互相融合的犯罪未成年人管理系統。

（二）英國未成年人刑事司法制度的借鑒路徑分析

筆者以為，英國未成年犯罪司法制度的借鑒路徑主要包括如下方面：

1. 不負刑事責任的未成年人的教養措施

如前所述，英國采取了與我國有所不同的刑事責任年齡制度，而且，其對不負刑事責任的未成年人的管理是通過非剝奪人身自由的方式來實現的，對負刑事責任的未成年人則是通過剝奪人身自由的方式來實現的，這體現了對剝奪人身自由措施的嚴肅性的考慮。從這種意義上來講，我國對不負刑事責任的未成年人采取具有剝奪人身自由性質的收容教養措施，實際上是對不負刑事責任這一性質的否定，是否妥當值得深思。即使是在主張收容教養是刑事保護措施的角度看來，其剝奪人身自由的特點與保安處分也是不相稱的。例如在德國保安處分包括：收容于精神病院、收容于戒除癮癖的機構、保安監督、行為監督、吊銷駕駛執照和禁止從事特定之職業。有學者指出對未成年人適用的保安處分，既包括剝奪自由的處分，也包括不剝奪自由或者限制自由的處分以及完成特定任務的處分。前者如收容于精神病院、收容于戒除癮癖的機構，后者如遵守有關居住地的規定，在某一家庭或教養院居住、參加培訓或勞動、與被害人和解、不得與特定之人交往、不得光顧酒館或其他娛樂場所等。《德國少年法院法》則規定普通刑法典規定的矯正與保安處分，如收容于精神病院、收容于戒除癮癖的機構、行為監督或吊銷駕駛證的規定，同樣適用于少年罪犯。④徐久生：《德語國家的保安處分制度》，載《中國監獄學刊》2007年第4期。可見，在德語國家，對于少年罪犯，如果其不用負刑事責任，其保安處分也主要是不剝奪或者限制人身自由的措施，剝奪人身自由的保安措施僅限于有精神疾患和有藥品癮癖的未成年人，這兩類未成年人由于不剝奪人身自由無法實現對其的改善和對社會的保護，因此雖然不負刑事責任，但剝奪其人身自由也是恰當的。

如何調和不負刑事責任與剝奪人身自由的收容教養之間的矛盾，實際上涉及對收容教養這一制度的本質上的重新認識，擺在我們面前的有如下選擇：其一，如有學者所提出的，選擇改變現有收容教養的形式，將單純的剝奪人身自由形式改造成多種形式，既有剝奪人身自由的，也有不剝奪人身自由的，⑤吳燕、顧琤琮、黃冬生：《我國收容教養制度的重構》，載《預防青少年犯罪研究》2016年第4期。然而這樣的改造仍然承認不負刑事責任的人可以剝奪人身自由，而且剝奪人身自由的措施顯然并非僅限于有精神疾患或藥品癮癖的未成年人，因此，實質上仍然與不負刑事責任的內涵相違背。其二，選擇徹底改變收容教養的形式，將現有的剝奪人身自由形式的收容教養改造為限制或者不剝奪人身自由形式的收容教養。這與不負刑事責任的內涵是一致的，同時也與世界上法治發達國家的立法相通。因此是比較可取的。

2. 是否需要司法化取決于未成年人是否要負刑事責任

司法化是目前不少學者為一些法治現象開出的“靈丹妙藥”，當有一種現象及其背后的制度不符合權利保護的觀念時，司法化似乎就是解決這個問題的最好辦法。不可否認司法化在解決涉及到人身自由、財產權利剝奪限制時，由于其獨立于執行力量，具有第三者的屬性，因此具有較大的合理性。然而在針對未成年人收容教養問題上，是否需要司法化，筆者以為還是需要進一步討論和商榷的。

從英國的未成年人犯罪司法制度可以看出，司法程序的介入，在如下的環節中會發生。對于不滿10周歲的未成年人，在涉及到養育令、兒童安全令是否作出，違反上述命令時如何處理上，司法程序會啟動；對已滿10周歲的未成年人，在涉及到拘留和訓練令，各種監禁刑或社會保護刑作出時，司法程序會啟動。對于后者啟動司法程序的原因顯而易見，按照英國立法，10周歲以上已屬負刑事責任年齡，對作出剝奪人身自由的處分決定的，自然要經歷司法程序來保證程序上的正義。對于前者，養育令是施加在兒童監護人身上的強制義務，不遵守養育令會導致構成犯罪，被判處罰金或社區刑，司法程序的介入也是必要的。兒童安全令是針對兒童的行為上的限制，雖然命令的對象是兒童，但實際執行主體是其監護人，因為對于10周歲以下的未成年人，要求其嚴格遵守沒有成年人監督的情況下不得出入特定場所、不得接觸其他對其有影響的兒童、不得在指定的時間段待在家以外的地方、不得沒有合理理由或者事前通知學校家長的情況下缺勤等規定，顯然與這一時期兒童的天性有悖，因此更多的需要監護人的支持和參與。違反此命令不會給兒童或者監護人帶來法律上的不利影響，有點類似于國內學校與家長之間簽訂的加強管教的約定，在英國由法院來裁判顯得過于正式，但因為其中有限制兒童自由的一些措施，因此由法院來裁判也無可厚非。

另一方面，兒童安全令可以由法院來裁決，也是由英國的司法制度和司法資源的特點所決定的。裁判兒童安全令的法院是具有英國特色的治安法院，這一法院主要審理輕罪案件，所能判處的刑罰手段也比較受限制，通常包括社區刑、罰金、12個月以下的監禁等。更為特殊的是，這種法院的法官大多數并非職業法官，而是由社會各界的外行人員來擔任治安法官（lay magistrate），以實現司法的民主化，與國內的陪審制度不同，治安法官無需有職業法官的陪同就可以集體決定案件（通常是三名治安法官）。據英國治安法官聯合會的官方表述，治安法官在法官總數中大約占到85%，治安法官審理的案件在總案件數中大約占到90%以上。2014年的英國司法數據顯示，全英國有22160名治安法官。⑥Magistrate numbers in England and Wales fall by 1,837，英國廣播公司網，http://www.bbc.com/news/uk-26359326，2017年10月27日訪問。在裁決兒童安全令上，法院適用的是簡易程序，法律文書采取的是格式化樣本，這使得裁判一份兒童安全令不會對法院系統造成過重的負擔。

反觀我國的司法制度和司法資源，以及收容教養制度可能改革的方向，在收容教養制度司法化之前，我們必須考慮如下幾個問題：

第一，對收容教養的改革走向是否會影響到其程序設定。筆者認為這個問題的回答應該是肯定的。如果收容教養的改革仍然保留剝奪人身自由的方式，顯然沒有任何一項程序比法院審判更為令人信服，如果收容教養的改革是采取不剝奪或者限制人身自由的形式，則也可以采取行政決定加相關救濟的方式來實現制度的運行，只要保證了其他救濟形式的有效，即使是限制人身自由的形式（如統一居住場所、宵禁措施、不接觸特定的人和場所等等），被決定收容教養的未成年人也可以獲得權利的充分保障。

第二，對收容教養進行刑事司法審查是否會造成司法資源的浪費。有觀點認為，可以對現有的收容教養制度進行司法化改革，并對程序進行如下的重構：由公安部門負責立案調查收容教養的案件，并對是否需要收容教養作出初步認定，對符合收容教養條件的，經公安機關負責人批準，形成收容教養意見書，連同相關證據一并移交人民檢察院審查；人民檢察院經過閱卷及訊問手續后，作出是否提出收容教養申請的決定，認定需要收容教養的，制作收容教養申請書移交人民法院，認定不需要收容教養或者需要補充偵查的，向公安機關進行說明或提出要求；人民法院收到申請書的，組成合議庭審理，作出是否收容教養的決定。被收容教養人對收容教養決定不服的，可以向上級人民法院申請復核。⑦同注⑤。也有學者認為，刑事訴訟法規定任何人未經審判不得認定有罪，未成年人實施客觀上是犯罪行為的，是適用收容教養制度的前提條件，行為是否客觀上構成犯罪行為，需要人民法院的審判認定，因此，收容教養制度司法化是有著法律依據的。⑧薛暢宇、劉國祥：《論改革和完善收容教養制度》，載《中國人民公安大學學報》2004年第4期。然而這樣的觀點并不全面、似是而非。我國的刑事訴訟法的確規定了未經法院審判任何人不得認定為有罪，但這是就入罪而言，在出罪方面，程序法上有多個階段、多個主體均有出罪的權力。《刑事訴訟法》第161條規定，在偵查過程中，發現不應對犯罪嫌疑人追究刑事責任的，應當撤銷案件；犯罪嫌疑人已被逮捕的，應當立即釋放，發給釋放證明，并且通知原批準逮捕的人民檢察院。第173條規定，犯罪嫌疑人沒有犯罪事實，或者有本法第15條規定的情形之一的，人民檢察院應當作出不起訴決定。對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定。可見在決定不構成犯罪的問題上，并非只有人民法院才能夠認定行為人不構成犯罪。另外，對于行為人是否屬于不負刑事責任的未成年人以及行為人是否實施了客觀上構成犯罪的行為這兩個方面事實的認定，就前者而言，隨著公民信息管理的精細化，公安機關單方認定已經具有很大的權威性，就后者而言，公安機關的認定也具有足夠的基礎，因此，是否還要因循傳統的公安機關—人民檢察院—人民法院這套程序就存在疑問。

3. 養育協議與養育令的借鑒意義

收容教養制度的適用前提是在必要的時候，然而，何為必要的時候立法并沒有給出解答。一般認為未成年人沒有監護人或者雖然有監護人但監護人無力管教的屬于必要的時候，未成年人沒有監護人這一事實的確認不成問題，而監護人無力管教則屬于實質性判斷的問題。我國沒有監護能力評估制度，對無力管教的判斷也往往是結合多個方面的因素考慮，如監護人年事已高、行動不便，或者未成年人生性頑皮、不服管教，然而這些都是點上的判斷，并不能充分說明監護人的確無力管教。

相比之下，英國的養育協議與養育令構成了一種遞進式的關系，且是一種動態的過程性判斷，這種先禮后兵、先松后緊、從自愿到強制的模式，層層深入地對監護人進行考察，對于判斷監護人有無監護能力有較高的參考價值。而且從養育協議和養育令的制度設計來看，對于犯罪的未成年人的管教，立法上傾向于通過提高父母管教能力，約束父母的行為習慣，從而盡可能地將未成年人的管教問題在家庭內解決，而不是交給地方市政委員會等機構。由此可見，其宗旨與我國的收容教養制度所強調的必要的時侯是相通的，其原因在于未成年人的管教責任的第一主體是家庭。因此，借鑒英國的這種模式，其意義在于防止監護人因對其他利益的追逐，拒絕履行應該履行的監護義務。

三、對完善我國收容教養制度的建議

（一）完善收容教養制度之前提

我國收容教養制度已經到了亟須改革的階段。無論是立法條文的完善，還是相關制度的配套，收容教養完善的前提和基礎是如何認識收容教養的性質。在我國，對收容教養的性質的認識，經歷了從治安處罰、刑事處罰向行政強制、刑事司法保護的轉變。而從世界的范圍來看，對不負刑事責任的未成年人的處遇措施，大都歸為保安處分制度的一種。因此，對于收容教養性質的討論，筆者以為沒有必要進行更為深入的討論，雖然我國立法體系上尚沒有承認保安處分制度，但是在具體的、詳細的制度層面，包括收容教養制度在內的不負刑事責任的精神病人強制醫療制度、毒品成癮人員的強制戒除制度等，都事實上構成了我國的保安處分制度的內容。

在此基礎上，需要討論的是，我國的收容教養制度是否應保留剝奪人身自由的形式。對這一問題的回答將影響到我國收容教養制度的程序設計，因為剝奪人身自由的保安處分措施，應該由法院決定，已經成為世界通行的做法。如前所述，現行的收容教養以剝奪人身自由為主要執行方式，而按照不負刑事責任的內涵，不剝奪人身自由或者限制人身自由應該是收容教養的主要形式，英國和德國的不負刑事責任的未成年人的治理方式，也主要采取的是不剝奪人身自由或限制人身自由的方式。因此，不剝奪或者限制人身自由應該是我國收容教養制度的改革方向。但從以剝奪人身自由方式向不剝奪或者限制人身自由方式的轉變，不可能是一個跨越的過程，這種轉變，意味著收容教養的觀念，決定的程序，執行人員、執行方式、執行場所都有會巨大的變化，這些制度的轉變顯然需要一個相當長的過渡期。

另外一個需要討論的重要前提，雖然可能不是收容教養制度改革所獨有的，是制度改革的資源支持問題。據報道，2010年年初英國被關押的10歲到17歲的未成年罪犯共計2195人，每年花在每位未成年人罪犯身上的經費高達14萬英鎊，其中10萬是直接花費，另外4萬是釋放后社會的間接花費，據稱這比將兒童送至伊頓公學的花費還要高6倍。⑨Jack Doyle. ￡140,000: the annual cost of jailing a young criminal，英國衛報網站，https://www.theguardian.com/society/2010/mar/01/jail-young-offenders-rehabilitation，2017年10月1日訪問。收容教養制度的改革意味著國家將會需要進行更大的投入，新的執行場所的設立或舊的執行場所的升級改造，執行人員的培訓升級，相關衛生健康人員和設施的配備，教育機構和人員的配備，監督人員的培養和配備等等，收容教養改造的質量越高，需要的投入就越大。筆者認為不剝奪或者限制人身自由的收容教養方式所需要的人力、財力，將會比剝奪人身自由的方式更多。因為即使承認其他軟硬件投入一致，將未成年人統一羈押在固定的場所，顯然所需要投入的人力成本比將他們放在社會上進行監督要少很多。

（二）立法上的完善

1. 立法模式的選擇問題

我國保安處分制度在立法上規定最為完善的，當屬依法不負刑事責任的精神病人強制醫療制度。新《刑事訴訟法》第五編用單獨一章專門規定了該制度的對象、程序、審理、審限、復議、解除和檢察監督。同時，收容教養是預防未成年人犯罪制度的一個組成部分，因此，對收容教養制度的立法完善，在法律載體上可以選擇《刑事訴訟法》特別程序或者《預防未成年人犯罪法》，無需對收容教養制度進行單獨立法。這兩種法律載體之間，又以《刑事訴訟法》特別程序更為合適，因為收容教養的對象是不負刑事責任的未成年人，這類人群已經超出了《預防未成年人犯罪法》那種泛泛的原則性規定的范疇，而是具體涉及到制度實施細節層面的問題，因此以《刑事訴訟法》特別程序為載體，更能做到立法體系上的協調。

2. 關于收容教養制度的名稱

即收容教養制度從完全剝奪人身自由到不剝奪或限制人身自由的轉變，是否要對制度的名稱進行調整。收容教養由收容和教養兩個詞組成，收容廣義上即為對象提供居住場所，法律上的概念往往加入了對象有違法行為及剝奪人身自由的含義，一旦被收容都是剝奪人身自由的，如收容遣送、收容教育、收容教養等。考慮到轉型中的制度既有剝奪人身自由的方式，也有社會化、半開放的模式，因此制度的名稱也需要進一步完善，如改為不負刑事責任的未成年人教養制度，或者未成年人法定教養制度（區別于家庭教養這種自然教養），以示與傳統的收容制度相區別。法定教養的形式應該分限制人身自由和不限制人身自由兩種，前者由專門的教養場所進行統一住宿、統一教育，但應該考慮允許未成年人在休息日等特定時期在有監督的情形下從事社會性活動，后者則由未成年人的監護人解決住宿、教育等問題，但應建立起相應的行為監督機制，在監督期內未成年人的監護人無法履行教養職責時，采取前者方式教養。

3. 法定教養決定程序上的設計

法定教養決定程序的設計，應當與教養的方式形成對應關系。對于不限制人身自由方式的教養，從簡化程序和節約訴訟資源的角度出發，可以由公安機關直接決定，并將案件移交給專門成立的負責法定教養行為監督的機構執行。被決定人或其監護人不服決定的，可以向作出決定的公安機關的上級機關提出行政復議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟進行救濟。在公安機關法定教養決定作出之前，行為人或其監護人認為行為人所實施的行為客觀上亦不構成犯罪的，可以向同級人民檢察院申訴，公安機關應該將案卷移送至人民檢察院，人民檢察院對移送的案卷進行審查等相關工作后，認定客觀上構成犯罪的，告知行為人或其監護人，行為人或其監護人不認可的，可以向人民法院起訴；認定客觀上不構成犯罪的，作出法定教養程序終止的決定，并通知公安機關，公安機關可以向人民檢察院提出復議要求，或者向上級人民檢察院請求復核。將不限制人身自由的法定教養制度進行如此程序上的設計，另一個考慮是可以將其與《預防未成年人犯罪法》中“對未成年人嚴重不良行為的矯治”一章的規定進行銜接。該章規定，嚴重不良行為是指嚴重危害社會，尚不夠刑事處罰的違法行為，對于有嚴重不良行為的未成年人，其規定有如下措施進行矯治：父母或監護人嚴加管教；送工讀學校；治安處罰和訓誡；收容教養。顯然對有嚴重不良行為的未成年人，上述矯治措施中，包含有法定教養的措施，公安機關在處理客觀上不構成犯罪的未成年人的矯治案件時，也可以采取不限制人身自由的法定教養措施。

對于限制人身自由方式的教養，則應該由公安機關制作申請限制人身自由法定教養意見書，并將案卷材料一并移交人民檢察院，人民檢察院在審查的基礎上，認為可以實施不限制人身自由的法定教養的，應當作出不限制人身自由的法定教養決定，并通知公安機關，公安機關可以向人民檢察院提出復議要求，或者向上級人民檢察院請求復核，行為人及其監護人不接受不限制人身自由的法定教養決定，可以向人民檢察院提出復議請求，也可以向人民法院起訴；人民檢察院認為需要實施限制人身自由的法定教養的，應當制作限制人身自由法定教養意見書，并將案卷材料移交給人民法院，由人民法院進行裁決，人民法院作出法定教養決定的，無論限制人身自由還是不限制人身自由，行為人或其監護人不服決定的，都可以上訴，人民檢察院不同意決定的，可以抗訴。

4. “必要的時候”的法律門檻設置

顯然，收容教養制度向法定教養制度的改革，限制人身自由的法定教養方式仍然需要對“必要的時候”進行具體的界定。2011年歌唱家李雙江之子李某因涉嫌尋釁滋事罪，被公安機關決定收容教養一年。這一決定一經作出，就引起了社會公眾的質疑。原因在于，收容教養制度的前提是必要的時候，對此合理的解釋是未成年人的監護人因為種種原因，履行管教職責成為不可能。而李某的家庭無論是父母的年齡、行動能力，還是家庭的經濟狀況，都不像是不能履行管教職責，將李某進行收容教養更像是對李某的違法行為進行懲戒，以及應對當時媒體要求懲罰的傾向。

結合英國的養育協議和養育令的實踐，筆者以為限制人身自由的法定教養的“必要的時候”，可以作如下具體條件的設定：

（1）未成年人實施了特別嚴重的犯罪（即指如果是成年人實施，可能判處10年以上有期徒刑、無期徒刑、死刑的行為的），法院經審理，結合未成年人的性格分析、家庭環境等因素，認為不采取限制人身自由的法定教養不能夠徹底改變未成年人的人格、不利于未成年人成長的。

（2）未成年人沒有《民法總則》第27條規定的監護人，或者監護人因年老疾病等原因導致行動不便，不能對未成年人進行有效管教的。

（3）未成年人的家庭經濟條件困難，監護人不能有效履行管教責任的，應當申請政府的專項補助；仍然有困難的，未成年人的監護人提出申請，人民法院經審查后，可以決定實施政府負責的法定教養。

（4）未成年人之前被決定采取不限制人身自由的法定教養的，采取“三振出局”的政策。即在行為監督期間有違反行為監督規定的，負責監督工作的管理人員應當對未成年人的父母進行訓誡，責令其具結悔過并安排參加監護人養成活動，再有違反行為監督規定的，除上述措施外，責令其提交保證金，設定保證期，保證期滿沒有違反行為監督的情形的，保證金退還，保證期內再次違反行為監督規定的，由監督機構向人民法院提出申請，經法院審查，符合限制人身自由法定教養條件的，決定調整為該類型法定教養，保證金予以沒收，并納入到當地的法定教養經費當中。

5. 法定教養的年齡條件

對于法定教養的年齡條件，主要是年齡的下限問題。對于不限制人身自由的法定教養，對年齡的下限應該不設限制，由于不限制人身自由，即使是10周歲以下的未成年人也可以適用。

限制人身自由的法定教養，則有必要設置年齡的下限。有觀點認為，收容教養不必設定最低年齡的下限，因為收容教養的本質是司法保護教育矯治措施，不具有懲罰目的。不滿12周歲的未成年人，由于諸多原因可能在社會上流蕩，由于其嚴重違法行為將其收容，司法保護機構給予保護、教育，是少年兒童社會福利的表現。如果硬性規定年齡的下限，將可能導致對少年兒童司法保護出現空白。⑩廖斌、何顯兵：《論收容教養制度的改革與完善》，載《西南民族大學學報（人文社會科學版）》2015年第6期。對此，筆者以為，因為未成年人的年齡越小，其實施客觀上構成犯罪的行為的偶然性就越大，由于其人格尚處在發育的起步階段，過早地對其適用限制人身自由的教養方式，不利于其健康成長，而且，年齡過小的未成年人與其他未成年人安置在一個場所，相互之間的負面影響在所難免，這同樣也是排斥對年齡過小的未成年人適用這一措施的理由。年齡下限如何合理界定，筆者以為應該以一定的實證研究為基礎，否則會顯示出法律的不嚴肅性。有觀點認為收容教養的最低年齡應該限制在12周歲，但缺乏對依據的說明。[11]同注⑧。我國《民法總則》規定，不滿8周歲的人為完全無民事行為能力人，而按照入學年齡的推算，12周歲屬于小學教育終結的年齡，其對法定教養的性質和后果均應有認知的能力，鑒于法定教養與收容教養在限制人身自由上的設計差異，應該在8周歲至12周歲之間尋找一個合適的點，作為限制人身自由的法定教養的最低年齡。

6. 法定教養的教養年限設置

對收容教養的年限，現行立法并沒有規定，考慮到法定教養的性質是保安處分，其目的在于感化未成年人，重塑健康人格，因此教養的年限設置應該趨于靈活化，針對不同類型、不同性質的嚴重違法行為，根據未成年人的過往表現，分別設計不同的教養年限，同時對于限制人身自由的法定教養，應該借鑒英國的拘留和訓練令的做法，將教養年限分拆為限制人身自由的階段和監督階段。為此，筆者認為現行最高3年的收容教養做法，未必適合法定教養的實際。例如未成年人12周歲實施了嚴重的剝奪他人生命的行為，對其決定實施限制人身自由的法定教養，那么實施3年的限制人身自由措施后，其年齡剛滿15周歲，如果就此終止法定教養，那么其回歸到社會后的行為監督就會成為泡影，很難保證該未成年人不會重新犯罪，尤其是考慮到可能不良的家庭環境的影響。在此可以借鑒英國拘留和訓練令的模式，采取“3+3”的法定教養制度，即決定適用6年法定教養，但同時規定，前3年是限制人身自由的執行期，后3年是限制人身自由的猶豫期，對未成年人進行附條件的不限制人身自由的法定教養，期間未成年人仍然要遵守遷徙報告制度、不得出入特定場所的規定以及每周就自己的生活學習情況向監督人報告的制度等，如果有嚴重違反行為監督的情形，就要重新執行限制人身自由的法定教養。再如英國《量刑法》將強暴猥褻婦女罪，或強暴猥褻男性罪、危險駕駛致人死亡罪或因藥品或酒精作用疏忽駕駛致人死亡罪這幾類犯罪單獨規定出來，顯示出在性犯罪、交通犯罪的場合對未成年人量刑的特別之處，筆者以為也可以加以借鑒，規定性犯罪、毒品犯罪等特殊類型的犯罪，行為人法定教養的特定期限，如適當延長行為監督的期限，從而更好地督促未成年人，避免重新犯罪。