行政案件集中管轄下檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟案件路徑選擇

(江西理工大學(xué)文法學(xué)院 江西 贛州 341000)

行政案件集中管轄下檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟案件路徑選擇

朱升文

(江西理工大學(xué)文法學(xué)院江西贛州341000)

經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域開展公益訴訟案件，試點(diǎn)工作積累了豐富的案件樣本，制度設(shè)計(jì)得到充分檢驗(yàn)，全國(guó)人大常委會(huì)于2017年6月修改《民事訴訟法》、《行政訴訟法》正式建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。2013年1月4日，最高人民法院頒布了《關(guān)于開展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》，決定在全國(guó)法院系統(tǒng)開展行政案件集中管轄試點(diǎn)工作，該試點(diǎn)工作對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作的路徑產(chǎn)生了影響，這既需要正確選擇檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的路徑，也需要加強(qiáng)與人民法院的溝通協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟效果的最優(yōu)化。

檢察機(jī)關(guān)；行政公益訴訟；行政案件集中管轄；路徑選擇

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟經(jīng)過兩年試點(diǎn)，成效顯著并取得《行政訴訟法》、《民事訴訟法》法律保障；2014年11月1日新修訂后的《行政訴訟法》第十八條第二款規(guī)定，經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件，隨后人民法院系統(tǒng)開展行政案件集中管轄試點(diǎn)工作。為確保檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟案件的質(zhì)量與辦案效果，筆者結(jié)合自身基層檢察工作實(shí)際，對(duì)行政案件集中管轄檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的路徑進(jìn)行相關(guān)探討。

一、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的管轄相關(guān)規(guī)定

根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第二十九條的規(guī)定，人民檢察院提起行政公益訴訟的案件，一般由違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)所在地的基層人民檢察院管轄。

違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府的案件，由市(分、州)人民檢察院管轄。

有管轄權(quán)的人民檢察院由于特殊原因，不能行使管轄權(quán)的，應(yīng)當(dāng)由上級(jí)人民檢察院指定本區(qū)域其他試點(diǎn)地區(qū)人民檢察院管轄。

上級(jí)人民檢察院認(rèn)為確有必要，可以辦理下級(jí)人民檢察院管轄的案件。下級(jí)人民檢察院認(rèn)為需要由上級(jí)人民檢察院辦理的，可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民檢察院辦理。

《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第十五條的規(guī)定，人民檢察院提起的第一審行政公益案件由最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地基層人民法院管轄。經(jīng)復(fù)議的案件，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地的基層人民法院管轄。

人民檢察院對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者縣級(jí)以上地方人民政府所作的行政行為提起公益訴訟的案件以及本轄區(qū)的案件以及本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的公益訴訟案件由中級(jí)人民法院管轄。

再結(jié)合《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第五十六條的規(guī)定，本辦法未規(guī)定的，分別適用民事訴訟法、行政訴訟法以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，以及結(jié)合2017年6月27日全國(guó)人大常委會(huì)通過修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，我們可以得出在一般情況下，行政公益訴訟案件一般由行政機(jī)關(guān)所在地的人民檢察院和人民法院管轄。

二、人民法院行政訴訟案件集中管轄相關(guān)情況

2013年1月4日，最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于開展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》，隨后各地方經(jīng)批準(zhǔn)相繼部署開展行政案件相對(duì)集中管轄工作。

所謂行政案件集中管轄，即由上級(jí)人民法院通過統(tǒng)一指定的方式，將部分基層人民法院管轄的一審行政案件，交由其他基層人民法院集中管轄①。行政案件集中管轄確定案件管轄范圍標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)務(wù)實(shí)多樣，從法院系統(tǒng)的試點(diǎn)地區(qū)看，目前對(duì)于確定集中管轄行政案件類型標(biāo)準(zhǔn)主要有以下幾種：一是將一審行政訴訟案件進(jìn)行集中管轄，把非訴行政執(zhí)行案件仍留在原管轄法院審查；二是將部分一審行政訴訟案件進(jìn)行集中，其他一審行政訴訟案件及行政非訴執(zhí)行案件仍由原管轄法院辦理；三是將一審行政訴訟案件和非訴執(zhí)行案件全部實(shí)行集中②。

筆者結(jié)合自身工作區(qū)域經(jīng)查證了解，江西省贛州市中級(jí)人民法院于2017年6月23日發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行行政案件相對(duì)集中管轄的公告》，贛州市中級(jí)人民法院在市轄區(qū)內(nèi)，確定了行政案件相對(duì)集中管轄法院是章貢區(qū)、于都縣、龍南縣人民法院，章貢區(qū)人民法院管轄原南康區(qū)、贛縣區(qū)、上猶縣、崇義縣、大余縣、于都縣、龍南縣、贛州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院管轄的行政訴訟案件，于都縣人民管轄原章貢區(qū)、瑞金市、寧都縣、石城縣、興國(guó)縣、會(huì)昌縣人民法院管轄的行政訴訟案件，龍南縣人民法院管轄原全南縣、定南縣、信豐縣、安遠(yuǎn)縣、尋烏縣人民法院管轄的行政訴訟案件。屬將一審行政訴訟案件進(jìn)行集中管轄，把非訴行政執(zhí)行案件仍留在原管轄法院審查的類型。

三、行政案件集中管轄對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的影響

人民法院行政案件集中管轄試點(diǎn)地區(qū)分布廣泛，此次納入行政案件跨行政區(qū)域集中管轄的法院從地域分布看，東部、中部、西部都有法院參與，可以說，行政案件跨行政區(qū)域集中管轄改革已經(jīng)在全國(guó)法院系統(tǒng)全面鋪開③。

隨著，人民檢察院提起行政公益訴訟的全面推開以及行政案件跨行政區(qū)域集中管轄改革已經(jīng)在全國(guó)法院系統(tǒng)全面鋪開，人民檢察院選擇何種路徑選擇提起行政公益訴訟管轄法院才便于確保行政公益訴訟的效果最優(yōu)化已擺在檢察人員面前。

主流觀點(diǎn)認(rèn)為：人民法院對(duì)行政公益訴訟案件實(shí)行集中管轄的，辦理訴前程序的人民檢察院可以直接向集中管轄的人民法院起訴，或者將案件材料移送集中管轄人民法院的對(duì)應(yīng)人民檢察院起訴。

可見，行政公益訴訟案件的提起主體有兩種方式，一種是由辦理訴前程序的人民檢察院直接向集中管轄的人民法院起訴；另一種方式是將案件移送集中管轄人民法院的對(duì)應(yīng)人民檢察院起訴。

(一)由辦理訴前程序的人民檢察院直接向集中管轄的人民法院起訴的優(yōu)勢(shì)與問題

1.案情熟悉，對(duì)證據(jù)的“三性”清楚，可以確保辦案效果的最優(yōu)化。由于訴前程序人民檢察院是行政公益訴訟案件的最直接親歷者，從線索的發(fā)現(xiàn)，到調(diào)查核實(shí)，到立案決定，到訴前程序，到提起訴訟，熟知案件的來龍去脈，熟悉證據(jù)的合法性、關(guān)聯(lián)性、真實(shí)性，對(duì)發(fā)揮行政公益訴訟的庭審效果影響更大。而移送集中管轄人民法院的對(duì)應(yīng)人民檢察院起訴，由于缺乏案件的直接親歷性，對(duì)案件的熟悉程度較訴前程序的人民檢察院而言會(huì)偏弱。

2.自立自訴，有利于訴訟經(jīng)驗(yàn)積累和業(yè)務(wù)能力的全面性。法律的生命不在于邏輯而在于經(jīng)驗(yàn)，如果采用將案件移送集中管轄人民法院的對(duì)應(yīng)人民檢察院起訴，將導(dǎo)致非集中管轄的人民檢察院行政公益訴訟職能缺失。在集中管轄法院的設(shè)定上，一般一個(gè)中院指定少數(shù)幾個(gè)基層法院管轄該中院轄區(qū)內(nèi)全部一審行政案件，其他基層法院不再審理行政訴訟案件，對(duì)應(yīng)的情形就是非集中管轄的檢察院將不再起訴，而是將案件移送集中管轄人民法院的對(duì)應(yīng)人民檢察院起訴，這將導(dǎo)致部分基層檢察院行政公益訴訟職能缺失，這必將削弱行政公益訴訟的法制宣傳作用，降低檢察院的地位和影響力，而由辦理訴前程序的檢察院自己起訴，則有利于積累行政公益訴訟案件訴訟經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟案件影響力，避免因行政案件集中管轄導(dǎo)致行政公益訴訟起訴工作的絕緣，從而影響業(yè)務(wù)能力的全面性。

另一方面，由訴前程序的人民檢察院向集中管轄的人民法院提起行政公益訴訟將帶來司法成本、經(jīng)費(fèi)保障等直接現(xiàn)實(shí)問題。

(二)將案件移送集中管轄人民法院的對(duì)應(yīng)人民檢察院起訴的優(yōu)勢(shì)與不足

1.有利于統(tǒng)一裁判尺度，提高司法的統(tǒng)一性。行政案件集中管轄，將案件移送集中管轄人民法院的對(duì)應(yīng)人民檢察院起訴，由于相關(guān)案件由同一的人民檢察院起訴，由同一的人民法院裁判，這有利于統(tǒng)一司法尺度，確保相同或類似案件得到相同的處理，避免司法尺度的不同一造成裁判結(jié)果上的差異，從而影響司法公信力。

2.有助于公益訴訟案件及時(shí)進(jìn)入訴訟程序，及時(shí)維護(hù)公益?，F(xiàn)行制度框架下的管轄設(shè)置，若由行政機(jī)關(guān)所在地的辦理訴前程序的人民檢察院直接向集中管轄的人民法院起訴，則當(dāng)?shù)氐臋z察院承受著巨大壓力，在行政公益訴訟的起訴、出庭環(huán)節(jié)都會(huì)或多或少面臨困難，而將案件移送集中管轄人民法院的對(duì)應(yīng)人民檢察院起訴，有助于去除壓力，推動(dòng)案件盡早進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)，及時(shí)維護(hù)社會(huì)公共利益和國(guó)家利益。

移送集中管轄的人民檢察院提起行政公益訴訟的不足：

1.“移送起訴”，案多人少矛盾凸顯。囿于民行檢察隊(duì)伍呈倒三角分布和基層民行檢察隊(duì)伍薄弱的現(xiàn)實(shí)，移送集中管轄人民法院的對(duì)應(yīng)人民檢察院在集中管轄后，將面臨著案多人少的矛盾。

2.“移送起訴”，訴前程序檢察院與起訴檢察院的銜接問題。移送集中管轄的人民檢察院提起行政公益訴訟將直接面臨兩地檢察院的案卷銜接、調(diào)查取證、出庭訴訟等一系列有效銜接問題。

筆者認(rèn)為，在上述兩種路徑情形下，應(yīng)當(dāng)包括另外一種路徑，最高人民法院部署行政案件集中管轄試點(diǎn)工作，雖然明確了行政案件由相應(yīng)的集中法院管轄，但從最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》及全國(guó)各地發(fā)布的關(guān)于實(shí)行行政案件相對(duì)集中管轄的公告來看，部分試點(diǎn)地區(qū)堅(jiān)持尊重當(dāng)事人程序選擇權(quán)與提供釋明指導(dǎo)相統(tǒng)一，起訴人仍然享有管轄法院的選擇權(quán)。因此，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)相應(yīng)公益訴訟管轄法院的選擇權(quán)。

四、行政集中管轄下檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的建議

目前，行政案件集中管轄試點(diǎn)工作已在全國(guó)各地全面鋪開，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作在2017年6月27日《民事訴訟法》、《行政訴訟法》修改以后，在全國(guó)全面推開，為確保檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的辦案質(zhì)量、辦案效果，筆者提出如下完善建議：

1.堅(jiān)持“自訴”和“他訴”，強(qiáng)化“兩條腿”走路。各地檢察院可以及時(shí)加強(qiáng)與人民法院的溝通協(xié)調(diào)，在支持人民法院開展行政集中管轄的大前提下，保留檢察機(jī)關(guān)在本地法院提起行政公益訴訟的選擇權(quán)，對(duì)部分案件適合在本地法院提起行政公益訴訟的情況下，由辦理訴前程序的人民檢察院直接向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鸸嬖V訟。

2.堅(jiān)持在“家門口訴”和“集中地訴”相結(jié)合，確保辦案效果。對(duì)部分行政案件集中管轄試點(diǎn)地區(qū)，在起訴人仍享有在本地起訴選擇權(quán)的情形下，結(jié)合案件實(shí)際，對(duì)在本地提起行政公益訴訟效果更理想的堅(jiān)持在本地提起行政公益訴訟。

3.加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)作，規(guī)范有效銜接。辦理訴前程序的檢察院要加強(qiáng)與集中管轄檢察院的內(nèi)部協(xié)作，規(guī)范將案件移送集中管轄人民法院的對(duì)應(yīng)人民檢察院起訴的案卷銜接、案情溝通等問題的有效銜接。

4.發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢(shì)，對(duì)部分行政公益訴訟案件，當(dāng)?shù)貦z察院認(rèn)為自身提起訴訟存在巨大挑戰(zhàn)的，可以請(qǐng)求上級(jí)人民檢察院辦理，或者請(qǐng)求上級(jí)人民檢察院指定管轄，以化解行政案件集中管轄?zhēng)淼陌讣袉栴}。

【注釋】

①周興復(fù).行政案件相對(duì)集中管轄的實(shí)踐與影響—以樂山為視角.法治論壇，2016年3月第18卷第2期.

②程琥.行政案件跨區(qū)域集中管轄與行政審判體制改革.法律適用,2016,8.

③程琥.行政案件跨區(qū)域集中管轄與行政審判體制改革.法律適用,2016,8.

朱升文(1989.7-)，男，漢族，江西省贛縣區(qū)人，江西理工大學(xué)文法學(xué)院2016級(jí)法律碩士。