關(guān)于路橋費(fèi)亂象的合憲性思考

(湘潭大學(xué) 湖南 湘潭 411100)

關(guān)于路橋費(fèi)亂象的合憲性思考

孫康

(湘潭大學(xué)湖南湘潭411100)

又一個(gè)暴利行業(yè)進(jìn)入了公眾視野。央視財(cái)經(jīng)節(jié)目對(duì)我國(guó)貨運(yùn)情況進(jìn)行了體驗(yàn)式調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，運(yùn)費(fèi)至少三分之一被高昂的過路過橋費(fèi)吸走。2011年5月9日中國(guó)法院網(wǎng)報(bào)道，在發(fā)改委就物價(jià)形勢(shì)舉辦的內(nèi)部座談會(huì)上，中科院研究員汪同三表示，中國(guó)流通業(yè)費(fèi)用的幾個(gè)數(shù)字讓人震驚，全世界82%的收費(fèi)公路在中國(guó)，流通成本占50%-70%。更有數(shù)據(jù)顯示，路橋業(yè)暴利遠(yuǎn)超石油、證券、房地產(chǎn)、金融等行業(yè)。一時(shí)間，引起各界熱議。這種熱議，很大程度上是深受路橋行業(yè)亂收費(fèi)、多收費(fèi)、高收費(fèi)、不合理收費(fèi)之苦人們的強(qiáng)烈共鳴?！霸诼飞稀钡拇鷥r(jià)如此之大、成本如此之高，人們?nèi)找娌豢爸刎?fù)。

路橋費(fèi)Highway bridge expense，是過路費(fèi)和過橋費(fèi)的總稱，依據(jù)《公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》來制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

鄭州黃河公路大橋，收費(fèi)25年違規(guī)14億。有“亞洲第一大公路橋”之稱的鄭州黃河公路大橋，從1986年通車收費(fèi)至今，一直備受詬病。2008年2月27日，審計(jì)署對(duì)18個(gè)省市收費(fèi)公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理情況審計(jì)調(diào)查的結(jié)果顯示：總投資1.78億元的鄭州黃河公路大橋，1996年已經(jīng)全部還清貸款，違規(guī)收費(fèi)14.5億元。河南省政府2009年4月27日下發(fā)《關(guān)于取消全省政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)的通告》，一共有158個(gè)公路收費(fèi)站被取消，但是包括鄭州黃河公路大橋在內(nèi)的15個(gè)經(jīng)營(yíng)性二級(jí)公路收費(fèi)站不在取消范圍之列，仍然繼續(xù)收費(fèi)。

針對(duì)路橋收費(fèi)中的種種亂象，就我國(guó)的客觀現(xiàn)實(shí)情況，有必要從法學(xué)的視野和角度就此問題作淺顯的合憲性分析。綜合上述材料，在法律依據(jù)和信息公開兩個(gè)方面來做分析探討，路橋收費(fèi)中出現(xiàn)的亂象是不符合憲法基本精神和原理的。

一、法律依據(jù)

按照上位法優(yōu)于下位法的基本法理，地方政府規(guī)章不得與國(guó)務(wù)院制定的相關(guān)行政法規(guī)抵觸，更不能與全國(guó)人大常委會(huì)制定的基本法律相悖，否則就失去了法律依據(jù)。根據(jù)憲法的基本原理，在法治環(huán)境下，法律處于至上的地位，法律是社會(huì)成員行為的普遍規(guī)則和依據(jù)，整個(gè)社會(huì)要以憲法為核心形成統(tǒng)一的法律秩序。在一個(gè)國(guó)家的法律體系中，國(guó)家所有的法律都要依據(jù)憲法的規(guī)定、基本原則或者精神來制定。任何規(guī)章如果和上位法精神明顯抵觸或者相悖，即是違憲，違反憲法保障統(tǒng)一法律秩序的基本原理。

根據(jù)國(guó)務(wù)院2004年頒布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，全部由政府投資建設(shè)的公路(含橋梁和隧道)，不得收取車輛通行費(fèi)。地方政府貸款投資建設(shè)的公路(含橋梁和隧道)，可以收取車輛通行費(fèi)用于償還貸款。但收取車輛通行費(fèi)要按價(jià)格法律規(guī)定進(jìn)行收費(fèi)價(jià)格聽證，報(bào)省政府交通主管部門會(huì)同同級(jí)價(jià)格主管部門、財(cái)政部門審核后，報(bào)本級(jí)政府審查批準(zhǔn)，最長(zhǎng)不得超過15年，屆滿必須終止收費(fèi)。

長(zhǎng)沙路橋通行費(fèi)的征收是依據(jù)2005年6月長(zhǎng)沙市人民政府第50次常務(wù)會(huì)議通過的《長(zhǎng)沙市貸款建設(shè)的城市路橋車輛通行費(fèi)征收管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱“路橋費(fèi)征收辦法”)，該辦法根據(jù)國(guó)務(wù)院1996年頒布的《城市道路管理?xiàng)l例》制定，屬于地方政府規(guī)章。但是，隨著2012年1月1日我國(guó)《行政強(qiáng)制法》的實(shí)施，《路橋費(fèi)征收辦法》的相關(guān)條款明顯與上位法之間存在沖突。并且《路橋費(fèi)征收辦法》對(duì)于未按時(shí)繳納路橋費(fèi)的處罰明顯違反了《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定。《行政強(qiáng)制法》規(guī)定：行政機(jī)關(guān)依法作出金錢給付義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行的，行政機(jī)關(guān)可以依法加處罰款或者滯納金；加處罰款或者滯納金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人；加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額。而《路橋費(fèi)征收辦法》中有對(duì)于滯納金的規(guī)定為每逾期1日，加收應(yīng)繳費(fèi)額2‰的滯納金。征收滯納金屬執(zhí)行罰乃間接強(qiáng)制，對(duì)此，我國(guó)2012年施行的行政強(qiáng)制法明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出金錢給付義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行的，行政機(jī)關(guān)可依法加處罰款或者滯納金。從條文本意看，對(duì)逾期繳納汽車路橋通行費(fèi)的，規(guī)定征收一定比例滯納金于法有據(jù)，不是憑空增加車主通行負(fù)擔(dān)。按性質(zhì)，征收滯納金，收錢也不是真正目的，其真正目的是督促當(dāng)事人主動(dòng)履行繳費(fèi)義務(wù)。征收路橋費(fèi)年票滯納金，屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行中的執(zhí)行罰，具有合法性，然而這并不代表其能夠被濫用，必須具有三方面的構(gòu)成要素:行為起點(diǎn)應(yīng)是行政行為;行政行為應(yīng)具有合法性;根據(jù)立法法，滯納金征收必須具有全國(guó)人大或其常委會(huì)制定的法律作為收繳依據(jù)。

由是觀之，征收滯納金是合法的，目的也是善意的。然無論目的多么光明正大，都應(yīng)經(jīng)受手段適當(dāng)性的法律審查。反觀一些地方的規(guī)定，按日征收倒無可非議，逾期一日征收千分之二的比例也在可接受范圍，可僅規(guī)定征收比例，不限制上限就既不合理，又不合法了。

憲法是國(guó)家的根本大法，依法治國(guó)的根本是依憲治國(guó)，依法辦事首先應(yīng)當(dāng)依憲辦事。既然對(duì)地方政府收取路橋費(fèi)的合法性存疑，那么根據(jù)憲法的最高權(quán)威性，憲法規(guī)范的法律效力最高，其他法律都必須以憲法為制定的依據(jù)。其他法律規(guī)范不能與憲法規(guī)范相抵觸，否則無效。在地方法規(guī)不具有法律效應(yīng)的情況下，如果有路橋收費(fèi)需要，地方政府完全可以召開聽證會(huì)，充分表達(dá)實(shí)際情況，將現(xiàn)實(shí)需要及收取方式充分傳達(dá)給市民，也可以提交人民代表大會(huì)討論，而不是靠政府文件強(qiáng)制推行。

二、信息公開

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證。在我國(guó)，憲法和法律都沒有直接規(guī)定知情權(quán)，有關(guān)知情權(quán)的憲法依據(jù)，一般是從規(guī)定言論、出版自由的法律條文中引申出來的。其他法律只不同程度地反映了知情權(quán)的內(nèi)容，如《行政訴訟法》規(guī)定的被告負(fù)舉證責(zé)任及公開審理；《行政處罰法》規(guī)定的公開原則、告知制度、聽證制度等；《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定的消費(fèi)者享有知悉其購(gòu)買、使用的商品或者接受的服務(wù)的真實(shí)情況的權(quán)利等。知情權(quán)指公民有權(quán)知道自己應(yīng)知的事情，國(guó)家應(yīng)最大限度地確認(rèn)和保障公民知悉、獲取信息的權(quán)利。我國(guó)現(xiàn)行憲法文本也間接體現(xiàn)了知情權(quán)制度。如第二十七條第二款規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督?！边@是專門規(guī)定參與權(quán)、表達(dá)權(quán)特別是監(jiān)督權(quán)的條款。行使監(jiān)督權(quán)的前提是通過信息公開保障知情權(quán)，不知情就沒法監(jiān)督。

根據(jù)《政府信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定，相關(guān)主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將收費(fèi)的依據(jù)以及路橋費(fèi)的使用狀況進(jìn)行信息公開。公民依法享有知道國(guó)家活動(dòng)，了解國(guó)家事務(wù)的權(quán)利，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員有依法向公民以及社會(huì)公眾公開自己活動(dòng)的義務(wù)。

我國(guó)專項(xiàng)規(guī)定信息公開制度的法律文本是《政府信息公開條例》，通篇體現(xiàn)了保障知情權(quán)的立法精神和制度安排。憲法對(duì)公民知情權(quán)的間接體現(xiàn)是對(duì)公民基本權(quán)利的保障，主要精神和核心制度還是通過信息公開制度、通過民主法治力量更有效地管住錢袋子、官帽子，有效地保障知情權(quán)、約束公權(quán)力。

路橋費(fèi)的征收去向、收費(fèi)開支等依據(jù)法律是應(yīng)該向公民披露的，相關(guān)政府對(duì)此卻遮遮掩掩，不向民眾公開的行為是一種違法法律的行為，違反了憲法保障公民基本權(quán)利的原理，是不合憲的行為。

三、小結(jié)

憲法的生命力在于監(jiān)督和執(zhí)行。如王世杰所說，憲法的主要內(nèi)容無非兩大塊：一是對(duì)公民權(quán)利的規(guī)定，一是對(duì)國(guó)家組織的規(guī)定。路橋收費(fèi)不對(duì)公眾披露即是對(duì)公民權(quán)利的侵犯；收費(fèi)亂象沒有合法、合理、合情的法律依據(jù)即是對(duì)國(guó)家組織的破壞。

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市范圍的擴(kuò)大和城市化水平的提高，眾多城市完全具備建設(shè)路橋相應(yīng)的財(cái)政實(shí)力，繼續(xù)采用貸款加收費(fèi)的方式，就顯得不合適了。交通運(yùn)輸部管理干部學(xué)院教授張柱庭說，超期收費(fèi)等亂象的背后，體現(xiàn)了現(xiàn)有收費(fèi)公路管理政策法規(guī)存在滯后和缺失。

目前，上海、天津、撫順等城市已經(jīng)取消路橋收費(fèi)，與長(zhǎng)沙同為“長(zhǎng)株潭城市圈”的湘潭市，也早已取消路橋收費(fèi)。湘潭大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師歐愛民，多年來先后以行政訴訟方式要求湘潭、長(zhǎng)沙取消城市路橋收費(fèi)，他認(rèn)為取消城市路橋收費(fèi)是大勢(shì)所趨。

孫康(1986-)，男，漢，湖南常德，在讀研究生，湘潭大學(xué)，研究方向刑法。