關于路橋費亂象的合憲性思考

(湘潭大學 湖南 湘潭 411100)

關于路橋費亂象的合憲性思考

孫康

(湘潭大學湖南湘潭411100)

又一個暴利行業進入了公眾視野。央視財經節目對我國貨運情況進行了體驗式調查，結果發現，運費至少三分之一被高昂的過路過橋費吸走。2011年5月9日中國法院網報道，在發改委就物價形勢舉辦的內部座談會上，中科院研究員汪同三表示，中國流通業費用的幾個數字讓人震驚，全世界82%的收費公路在中國，流通成本占50%-70%。更有數據顯示，路橋業暴利遠超石油、證券、房地產、金融等行業。一時間，引起各界熱議。這種熱議，很大程度上是深受路橋行業亂收費、多收費、高收費、不合理收費之苦人們的強烈共鳴。“在路上”的代價如此之大、成本如此之高，人們日益不堪重負。

路橋費Highway bridge expense，是過路費和過橋費的總稱，依據《公路法》和《收費公路管理條例》來制定收費標準。

鄭州黃河公路大橋，收費25年違規14億。有“亞洲第一大公路橋”之稱的鄭州黃河公路大橋，從1986年通車收費至今，一直備受詬病。2008年2月27日，審計署對18個省市收費公路建設運營管理情況審計調查的結果顯示：總投資1.78億元的鄭州黃河公路大橋，1996年已經全部還清貸款，違規收費14.5億元。河南省政府2009年4月27日下發《關于取消全省政府還貸二級公路收費的通告》，一共有158個公路收費站被取消，但是包括鄭州黃河公路大橋在內的15個經營性二級公路收費站不在取消范圍之列，仍然繼續收費。

針對路橋收費中的種種亂象，就我國的客觀現實情況，有必要從法學的視野和角度就此問題作淺顯的合憲性分析。綜合上述材料，在法律依據和信息公開兩個方面來做分析探討，路橋收費中出現的亂象是不符合憲法基本精神和原理的。

一、法律依據

按照上位法優于下位法的基本法理，地方政府規章不得與國務院制定的相關行政法規抵觸，更不能與全國人大常委會制定的基本法律相悖，否則就失去了法律依據。根據憲法的基本原理，在法治環境下，法律處于至上的地位，法律是社會成員行為的普遍規則和依據，整個社會要以憲法為核心形成統一的法律秩序。在一個國家的法律體系中，國家所有的法律都要依據憲法的規定、基本原則或者精神來制定。任何規章如果和上位法精神明顯抵觸或者相悖，即是違憲，違反憲法保障統一法律秩序的基本原理。

根據國務院2004年頒布的《收費公路管理條例》，全部由政府投資建設的公路(含橋梁和隧道)，不得收取車輛通行費。地方政府貸款投資建設的公路(含橋梁和隧道)，可以收取車輛通行費用于償還貸款。但收取車輛通行費要按價格法律規定進行收費價格聽證，報省政府交通主管部門會同同級價格主管部門、財政部門審核后，報本級政府審查批準，最長不得超過15年，屆滿必須終止收費。

長沙路橋通行費的征收是依據2005年6月長沙市人民政府第50次常務會議通過的《長沙市貸款建設的城市路橋車輛通行費征收管理辦法》(以下簡稱“路橋費征收辦法”)，該辦法根據國務院1996年頒布的《城市道路管理條例》制定，屬于地方政府規章。但是，隨著2012年1月1日我國《行政強制法》的實施，《路橋費征收辦法》的相關條款明顯與上位法之間存在沖突。并且《路橋費征收辦法》對于未按時繳納路橋費的處罰明顯違反了《行政強制法》的規定。《行政強制法》規定：行政機關依法作出金錢給付義務的行政決定，當事人逾期不履行的，行政機關可以依法加處罰款或者滯納金；加處罰款或者滯納金的標準應當告知當事人；加處罰款或者滯納金的數額不得超出金錢給付義務的數額。而《路橋費征收辦法》中有對于滯納金的規定為每逾期1日，加收應繳費額2‰的滯納金。征收滯納金屬執行罰乃間接強制，對此，我國2012年施行的行政強制法明確規定，行政機關作出金錢給付義務的行政決定，當事人逾期不履行的，行政機關可依法加處罰款或者滯納金。從條文本意看，對逾期繳納汽車路橋通行費的，規定征收一定比例滯納金于法有據，不是憑空增加車主通行負擔。按性質，征收滯納金，收錢也不是真正目的，其真正目的是督促當事人主動履行繳費義務。征收路橋費年票滯納金，屬于行政強制執行中的執行罰，具有合法性，然而這并不代表其能夠被濫用，必須具有三方面的構成要素:行為起點應是行政行為;行政行為應具有合法性;根據立法法，滯納金征收必須具有全國人大或其常委會制定的法律作為收繳依據。

由是觀之，征收滯納金是合法的，目的也是善意的。然無論目的多么光明正大，都應經受手段適當性的法律審查。反觀一些地方的規定，按日征收倒無可非議，逾期一日征收千分之二的比例也在可接受范圍，可僅規定征收比例，不限制上限就既不合理，又不合法了。

憲法是國家的根本大法，依法治國的根本是依憲治國，依法辦事首先應當依憲辦事。既然對地方政府收取路橋費的合法性存疑，那么根據憲法的最高權威性，憲法規范的法律效力最高，其他法律都必須以憲法為制定的依據。其他法律規范不能與憲法規范相抵觸，否則無效。在地方法規不具有法律效應的情況下，如果有路橋收費需要，地方政府完全可以召開聽證會，充分表達實際情況，將現實需要及收取方式充分傳達給市民，也可以提交人民代表大會討論，而不是靠政府文件強制推行。

二、信息公開

黨的十八大報告強調，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權，是權力正確運行的重要保證。在我國，憲法和法律都沒有直接規定知情權，有關知情權的憲法依據，一般是從規定言論、出版自由的法律條文中引申出來的。其他法律只不同程度地反映了知情權的內容，如《行政訴訟法》規定的被告負舉證責任及公開審理；《行政處罰法》規定的公開原則、告知制度、聽證制度等；《消費者權益保護法》規定的消費者享有知悉其購買、使用的商品或者接受的服務的真實情況的權利等。知情權指公民有權知道自己應知的事情，國家應最大限度地確認和保障公民知悉、獲取信息的權利。我國現行憲法文本也間接體現了知情權制度。如第二十七條第二款規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督。”這是專門規定參與權、表達權特別是監督權的條款。行使監督權的前提是通過信息公開保障知情權，不知情就沒法監督。

根據《政府信息公開條例》的相關規定，相關主管機關應當將收費的依據以及路橋費的使用狀況進行信息公開。公民依法享有知道國家活動，了解國家事務的權利，國家機關及其工作人員有依法向公民以及社會公眾公開自己活動的義務。

我國專項規定信息公開制度的法律文本是《政府信息公開條例》，通篇體現了保障知情權的立法精神和制度安排。憲法對公民知情權的間接體現是對公民基本權利的保障，主要精神和核心制度還是通過信息公開制度、通過民主法治力量更有效地管住錢袋子、官帽子，有效地保障知情權、約束公權力。

路橋費的征收去向、收費開支等依據法律是應該向公民披露的，相關政府對此卻遮遮掩掩，不向民眾公開的行為是一種違法法律的行為，違反了憲法保障公民基本權利的原理，是不合憲的行為。

三、小結

憲法的生命力在于監督和執行。如王世杰所說，憲法的主要內容無非兩大塊：一是對公民權利的規定，一是對國家組織的規定。路橋收費不對公眾披露即是對公民權利的侵犯；收費亂象沒有合法、合理、合情的法律依據即是對國家組織的破壞。

伴隨著經濟社會的發展，城市范圍的擴大和城市化水平的提高，眾多城市完全具備建設路橋相應的財政實力，繼續采用貸款加收費的方式，就顯得不合適了。交通運輸部管理干部學院教授張柱庭說，超期收費等亂象的背后，體現了現有收費公路管理政策法規存在滯后和缺失。

目前，上海、天津、撫順等城市已經取消路橋收費，與長沙同為“長株潭城市圈”的湘潭市，也早已取消路橋收費。湘潭大學法學院副院長、博士生導師歐愛民，多年來先后以行政訴訟方式要求湘潭、長沙取消城市路橋收費，他認為取消城市路橋收費是大勢所趨。

孫康(1986-)，男，漢，湖南常德，在讀研究生，湘潭大學，研究方向刑法。