官僚制再思考

(山西財經大學 山西 太原 030000)

官僚制再思考

馬思萌

(山西財經大學山西太原030000)

官僚制理論一直是學術界和應用界討論的焦點。官僚制理論產生于行政管理初創時期，但是隨著社會和時代的進步，傳統的官僚制理論在應用中面臨著越來越多的挑戰，人們也開始重新審視官僚制理論的價值。本文從官僚制入手，分析官僚制的特點以及時代的局限性，提出如何對官僚制繼承與發展。

官僚制；新公共管理；行政改革

一、馬克斯·韋伯官僚制的基本內容

官僚制理論是伴隨著資本主義對效率的追求而產生的，最早由馬克斯·韋伯提出。官僚制理論主張用嚴密的規章制度來規范政府及其工作人員的行為。通過嚴密的規章制度，就可以盡最大可能的屏除政府工作中非理性的因素。而通過明確的分工和高度的專業化，最大限度的提高工作效率。官僚制理論將政府及其工作人員塑造為沒有感性因素干擾的工作機器，因此，非人格化就成為官僚制理論的最大特點。

馬克斯·韋伯的官僚制理論并不是中國封建社會體制下形成的官僚制，官僚制理論并不是貪污腐敗和效率低下的同義語，相反的，韋伯的官僚制代表著對效率的追求。為此，韋伯指明了三種合法權威：

(一)“神秘化的組織”。神秘化組織的維持依賴于領導者的個人魅力，也就是權威中的魅力型權威。神秘化組織的成員對其領導者的追隨以迷信崇拜為基礎，例如對領導者非凡的領導能力、宗教的先知能力和大無畏的英雄主義的崇拜。正是基于此，神秘化的組織非常不穩定，隨著領導者的離開而解散，出現人亡政息的現象。

(二)“傳統的組織”。傳統的組織所依賴的合法權威就是傳統型權威。傳統型組織對于先例和慣例具有無限的推崇，也因此，先例和慣例成為組織決策的基礎和依據。

(三)“合理——合法的組織”。合理——合法的組織依靠完善嚴密的組織規則進行統治，與之相對應的權威類型是合法性權威。韋伯的官僚制理論就是這種合理——合法組織的推崇，組織成員不盲目崇拜組織領導者，也不拘泥于先例和慣例，而是對組織規則的絕對服從。

二、馬克斯·韋伯官僚制的價值

(一)理論價值。馬克斯·韋伯的鼓官僚制產生于行政管理的初創時期并且一直延續至今，必然具有非凡的價值。筆者認為，官僚制的理論價值主要體現在一下幾個方面：1.明確提出三種組織形態，并對組織的特點進行描述。2.明確提出三種合法權威，并與組織類型相對應。3.創造性的提出官僚制理論，并詳細闡釋。4.滿足當時行政管理對于效率的極大追求。

(二)實踐價值。馬克斯·韋伯官僚制的最大實踐價值在于對效率的促進。行政管理初創時期的政府正處于西方產業革命的關鍵時期。資本主義的生產方式發生了巨大的變化，不再是大規模的、粗放的生產方式，而是具有明顯專業分工，層級節制的集約化大生產。馬克斯·韋伯的官僚制理論回答的最重要的問題就是：一個運轉順暢且高效的組織應該具備什么樣的特點。究竟什么樣的組織形態才能更好的為資本主義追求效率做出巨大貢獻。而組織和員工對于合法性權威的服從就是韋伯得出的最終的答案。首先，韋伯認為被服從的基礎是權威而不是權力。權威所帶來的是組織成員自愿的服從與追隨，而權力雖然也能產生服從，但是這種服從經常是迫于無奈，也因此，基于權力的服從是不穩固的，組織成員是離心的，必然不能帶來效率的提高。總之，馬克斯·韋伯官僚制理論的最大貢獻仍然是圍繞著效率的提高。

三、馬克斯·韋伯官僚制的局限性分析

馬克斯·韋伯官僚制理論是政府等公共組織建構的最主要思想，一直延續至今。但是政府機構在運行中出現的機構僵化、機構臃腫以及官員冗雜等問題，也說明官僚制理論也有其不可忽視的局限性。

(一)忽視動態性，導致組織僵化。官僚制理論通過嚴密的規章制度限制政府及其工作人員的行為，然而嚴密的規章制度就仿佛是個巨大的鐵籠，規定了行為的邊界。因此，這種條條框框缺乏對實際情況的應變能力，導致組織結構僵化。

(二)缺乏積極性和創造性。官僚制理論過分追求理性，缺乏對人感性因素的關注，使得政府工作人員猶如一步步運轉的機器，造成人性的淡漠。官僚制理論中的政府官員，只是機械的服從上級的命令，缺乏自己的判斷，也沒有道德的自律。這樣的政府官員只求執行好上級的指示，并沒有創造和思考的動力，這種在官僚制理論背景下的組織架構，必然造成組織人員缺乏積極性和創造性。

(三)民主匱乏，效率降低。官僚制理論對效率的追求是通過絕對服從來實現的，盡最大可能減少信息傳遞的消耗，防止信息偏頗。但是這種權力高度集中的制度，將決策權集中到領導者，而占組織大多數的被領導者沒有話語權。但是有限理性理論也決定了人并沒有做出完美決策的能力，再加上組織運行不夠透明，難以對組織的運轉進行內外部的監督，難以及時糾偏。因此，這種組織形式容易導致組織決策偏頗，從而降低組織效率。

四、馬克斯·韋伯官僚制的繼承與發展

(一)推崇政府管理的理性化、科學化、法治化。用理性、科學、法治來組織政府一直是政府所追求的目標。由于政府的權威性和地位的至高性，就決定了政府必須盡最大可能摒棄隨意性和非理性。尤其是我國的國情背景下，潛規則盛行，人情社會下不斷滋生出腐敗問題，決策隨意性嚴重。面對這種上有政策下有對策的政策執行環境，必須借鑒官僚制理論的做法，建立健全相關法律法規，約束政府工作人員的恣意行為，樹立其責任意識、法律意識，不斷推進政府朝向理性化、科學化和法治化的軌道前進。

(二)健全競爭、激勵、參與機制。官僚制理論所產生的最大的弊端就是通過嚴密的組織體系限制的政府工作人員的主動性和積極性。因此，繼承與發展官僚制就必須在此方面有所突破。筆者認為，最行之有效的辦法就是積極建立健全競爭、激勵和參與機制。由于官僚制指導下的政府工作人員所采取的是終身雇傭制，這種“鐵飯碗”制度就使得政府工作人員一旦進入政府部門就不存在失業問題，也就失去了工作的積極性。因此，當務之急就是建立健全政府工作人員競爭考核激勵機制，通過不斷地競爭和考核，樹立政府工作人員的危機意識，培養其與時俱進的意識和能力，從而促進政府部門工作效率的提高。另一方面，如前所述，官僚制理論之下的權力高度集中導致政府運作信息缺乏透明，賞傳下達的政策執行方式最終導致決策的失誤和政策執行的失敗。因此，筆者認為，必須引入廣泛的參與。就其內部而言，逐步做到權力下放，給予一般政府工作人員一定的話語權。就其外部而言，引入廣泛的公眾參與勢在必行。樹立公眾的參與意識，培養公眾的參與能力，拓寬公眾的參與渠道，確保公眾的參與是實質性的而非形式性的參與。政府要滿足公眾的需求，傾聽公眾的聲音，而不是政策決策的一言堂。

[1][德]馬克思·韋伯.經濟與社會(上卷)[M],北京：商務印書館出版社，1997：106-107

[2][德]施路赫特著，顧忠華譯.理性化于官僚化——對韋伯之研究與詮釋[M].廣西師范學出版社，2004

[3][美]戴維·奧斯本，彼德·普拉斯特里克著，譚功榮,劉霞譯.摒棄官僚制：政府再造的五項戰略[M].北京：中國人民大學出版

[4][美]麥克爾·巴雷澤.突破官僚制：政府管理的新愿景[M].北京：中國人民大學出版社，2002

[5]張康之.韋伯官僚制合理性設計的悖論[J].江蘇社會科學，2001

馬思萌(1991)，女，碩士研究生，山西財經大學，行政倫理。