民營企業投資PPP項目的現狀研究

(長春大學　吉林　長春　130000)

一、引言

十八屆三中全會提出要吸納社會資本參與公共設施建設、投資和運營，同時政府迅速、連續地頒布了各項法規文件以推廣和發展PPP模式，使中國刮起了新一輪PPP熱潮。根據財政部PPP中心數據顯示，2017年9月全國入庫的PPP項目數是14220個，PPP項目投資額為17.8萬億元，覆蓋全國31個省、自治區和19個行業領域。入庫項目多、建設金額大，PPP項目的發展看似紅紅火火;但深入研究發現紅紅火火的背后掩飾不了民營企業投資PPP項目的動力不足與缺乏現象。

二、民營企業參與PPP項目的現狀

2014年，PPP模式在我國迅速推廣和發展，它是一種社會資本通過特許經營方式與政府展開合作的雙主體行為，通過該模式政府可以吸納社會的閑散資金投資、參與政府無力承擔和主導開展的公共設施建設項目。民營企業是社會閑散資金的主要來源，作為PPP項目的雙主體之一應積極發揮其作用，但實際上民營企業在投資PPP項目時存在積極性不高、動力缺乏的現象。

民營企業在參與PPP項目的數量上、投資額上都低于國有企業和中中央企業業，并在參與度上出現了下降趨勢。2017年9月已落地的572個國家示范項目的投資金額是1.5萬億，簽約了社會資本944家，其中民營企業328家，占34.7%的比例，而國有企業的占比達58.2%[1]，PPP項目的參與方明顯偏向于國有企業；同時民營企業在參與度上較2016年有所降低，民營企業參與PPP項目的行業領域有17個，項目270個，主要集中在市政工程、養老類項目，占總數47.2%，較去年末降低3%。

國有企業參與PPP項目的積極性高，已經簽約落地的PPP項目也多以國有企業為主，民營企業單獨中標的PPP項目非常有限，即便中標也多是與其他國有企業聯合參與，以求分得PPP碗中一份羹。地方政府也更青睞于資本雄厚的國有企業和中央企業，如2016年中國建筑工程總公司PPP項目的中標金額超過3555億；中國電力建設集團幾乎獨占了水電領域的PPP項目，占據了公路交通類PPP項目的75%，中標金額達1020億。2014年1月至2017年7月，全國開展的PPP項目的總中標金額為59362.67億元，其中只有25%的“社會資本”來自名副其實的民營企業。即便是民營企業中的領頭羊—民營企業500強，參與或投資過PPP項目的也只有59家，占比不足15%。

三、民營企業為何冷對PPP項目

占我國固定資產投資額60%以上、以市場為導向、國家政策變動敏感的民營企業，為何在當前熱潮下對PPP項目投資動力不足？有其自身的原因，如規模小、缺乏經驗和能力、資金不足等因素，但這些并不是民營企業投資PPP項目動力不足的主要原因，關鍵在于外部因素[2]，可從PPP模式、政府、法制、融資等幾個角度做具體分析。

(一)PPP模式的局限性

PPP模式在我國目前處于摸著石子過河階段，很多項目從招標、咨詢、建設到運營都處于摸索、發展階段，這一過程并沒有專業化的經驗可以借鑒和學習。民營企業原有的投資領域多集中在服務業、電子行業、房地產行業以及工業等領域，城市基礎設施、公共設施建設為國有企業所壟斷，民營企業難以接觸到這一領域，所以在能力與經驗上都存在一定的欠缺。

(二)政府設置門檻與失信問題

政府作為PPP模式的雙主體之一，在PPP模式的發展中發揮著舉足輕重的作用，民營企業參與PPP項目積極性不高，政府也得擔起一定責任。一是政府設置了隱形壁壘，阻攔民營企業參與PPP項目[3]。政府對國有企業具有天然的信任感，片面認為國有企業在生產管理水平或者其他生產要素的調配上具有先天優勢，通過直接或間接的方式制定一系列條件來阻攔民營企業的介入，如民營企業需要進行資格認證、審批程序繁多、合同要求多等來回避民營企業。二是地方政府契約精神不足。PPP模式下政府是買服務，風險在于政府支付能力，由于各地財政實力不同，支付能力不同，風險大小相差巨大；受我國政治體制的影響，政府需要換屆，新一屆政府可能會出現新官不認舊賬的現象，形成政府契約精神缺乏的形象。

(三)立法不及時

PPP項目涉及的利益者多、外部環境復雜，需要有完善的法律法規來規范相關的利益主體，保障各方的合法權益。但目前我國還沒有一部正式的由立法部門依照法定程序制定和頒布的關于PPP項目的規范化文件。在具體運作PPP項目中，《政府采購法》《土地法》《招標投標法》等許多法律文件都有涉及PPP項目，但實際操作中現有卻法律存在多方面的沖突，致使爭議難以解決。我國PPP模式存在立法不及時、管理規章政出多門，難以協調、爭議機制不完善等問題。

四、助推民營企業積極參與PPP項目助力民營企業加快融入PPP發展熱潮

(一)健全相關的法律法規，實行統一管理

建立健全配套法律體系，形成多層面、高效力的有機法律體系，有效平衡公眾、企業、政府這三大主體的利益。一方面出臺《政府和社會資本合作條例(暫定名)》，注意與現有法律的協調合作、防止出現法律沖突問題；另一方面由財政部PPP中心實現統一管理，禁止地方政府利用PPP違法違規變相舉債，管理PPP項目的篩選、審批與監管，對于不符合規范運作要求的PPP項目予以清退。

(二)充分發揮政府的主導及推進作用

各級政府應以提高項目的運營效率和降低政府的投資成本作為開展PPP項目的立足點和出發點，拒絕差別化、針對化對待國有企業和民營企業，將兩者開展的項目是否有利可圖放在決策的突出位置來進行招投標。同時，政府應樹立契約者形象，嚴格督促項目的落地、運營，保證項目有序、高質量完成的同時，協調好各方的利益；對于預期收益不高的PPP項目應該通過創新盈利方式來擴展收益來源；通過捆綁不同或綜合的PPP項目、提供相關設施服務來增加對民營企業的吸引力。

(三)拓寬民營企業的融資渠道

民營企業與國有企業相比存在許多融資障礙，融資成本也遠遠高于國有企業。2015年財政部與中國建設銀行等金融機構聯合構建了PPP融資平臺，但該平臺的融資條件對民營企業而已還是相對苛刻，政府應該完善這一平臺的融資政策，解決民營企業PPP項目的融資問題。而民營企業自身而言，一方面應該通過增信措施、抵押途徑、建立信用擔保機制等拓寬自身的融資渠道。另一方面應加強與其他企業的合作、建立聯合機制以形成筷子效應。