中國養老服務行業的發展現狀深度分析

(中國計量大學現代科技學院　浙江　杭州　310018)

一、我國養老服務行業的發展情況

(一)養老服務機構和設施數量大幅增加

民政統計數據顯示，2010年提供住宿的社會服務機構有3.88萬家、床位數320.8萬張，每千名老人床位數17.8張；到2015年9月，上述指標數量擴張的幅度較大，分別達到4.67萬家、654.9萬張、32.3張。從中央到地方用于養老機構、設施建設的財政投入持續增加，公辦養老機構、各類養老服務設施數量大增。同時，在養老服務機構建設中，社會資本漸趨活躍，目前社會辦養老機構達到了1.37萬家，對機構增長的貢獻不斷增大。

(二)養老服務政策蓄勢連發

2013年《老年人權益保障法》的修訂將長期以來對養老服務發展中形成的共識和實踐探索上升到了法律，使得這部法律成為養老服務發展的重要制度基礎。與此同時，各級政府和相關職能部門推出了一系列務實政策和改革舉措。既涉及養老機構的設立、公辦養老機構的改革，也涉及養老服務業綜合改革與發展以及鼓勵和引導社會參與等各個方面。這五年養老服務政策出臺的密度之大、措施之實可謂前所未有。

(三)社會投資由普遍觀望轉向有效行動

與上個五年相比，目前社會資本普遍看好養老服務領域的高額回報，社會資本在養老服務領域中的投資不斷增加，老年消費市場已經基本形成，同時以養老地產為龍頭、以老年產品和老年服務為主線的養老投資結構愈趨明顯。

二、我國養老服務行業存在的問題

中國老齡化問題從引起全社會關注，并從認識轉到政策性應對，這一過程還相對較短，盡管“十二五”養老服務的發展又向前邁進了一大步，然而在政策和實務中仍然存在一些偏誤和問題，需要引起重視。

(一)人口老齡化形勢判斷過于悲觀，養老服務需求被夸大

按照國際標準，中國從1999年步入人口老齡化社會，人口老齡化引發了整個中國社會思潮的變化，其中患上老齡“恐懼癥”的大有人在。理性分析，雖然人口老齡化的到來確實對中國經濟和社會的方方面面產生著深遠影響，但同時也表明，社會的發展使人的健康狀況持續改善、人的壽命得以延長，從而人力資本的貢獻周期也得到了延長，這符合自然規律。從需求看，中國2億多老年人并不是都需要養老服務。養老服務的核心內涵應當是專門為老年人提供服務，其外延包括生活性照料、護理、精神性慰藉等，而所謂保潔、助餐等服務還談不上是真正的養老服務。低齡老年人和身體健康的老年人基本不需要由專業機構提供介護和照料性養老服務。而真正剛性需求人群是那些高齡、失能失智的老年人，根據現有基數這些老年人總量不超過4000萬人。

(二)養老服務有效需求不足，供給側政策乏力

近年來,有關鼓勵社會資本投資養老服務的政策導向性異常鮮明，比如優先保障用地供應、稅費優惠、財政補貼供方等。這些政策屬于供給側政策，指向性非常明確，就是要通過給潛在供給者畫“一張餅”來引導養老服務的市場供給。但是公共政策的有效性往往并不取決于決策者的良好意愿。現實表明，社會對供給側政策的敏感性沒有預期得高，政策性利好沒有得到有效回應。現在看來，一方面是政策紅利還不足以產生足夠的利益刺激，另一方面，應該與中國現階段上養老服務的有效需求還大為不足有關，換言之，中國還沒有形成一個具有規模的養老服務市場。一種市場的形成，一般先有需求，在需求的拉動下才會產生供給，需求和供給在價格機制的作用下，在趨向均衡的過程中實現市場的資源配置。而養老服務作為以“服務”為產品的市場，顯然還處在發育過程中。

(三)公辦養老機構的定位有偏差

公辦養老機構是政府對貧困老年人履行托底性養老服務職能的重要載體。2014年全國登記養老機構2.84萬家，其中公辦事業編制登記1.36萬家，占比47.9%，在院對象中“三無”和五保對象占比59%。公辦養老機構較好地落實了國家設立公立機構的宗旨，使低保家庭、五保對象等貧困老年人實現了老有所養。同時，一些地方的公辦養老機構同樣對社會老年人開放，特別是在一線城市，公辦養老機構“一床難求”，排隊輪候成為常態。免費接收貧困老年人是政府的基本職責，而向社會提供收費性養老服務應該如何正確認識？

三、提升我國養老服務行業水平的建議和對策

(一)公辦養老機構的功能要精準定位

應該明確，在市場經濟條件下，養老服務不可能采用財政付費、免費供應的體制，市場供給應該是養老服務的主流。現階段，要進一步精準定位公立養老機構的功能：一是在“為誰服務”上，公立養老機構尤其是公建公營的養老機構應當瞄準貧困無依的老年人。二是在“服務什么”上，公立養老機構應向社會提供民辦養老機構不愿或不能提供的服務，比如，社會亟需而供給不足的護理型養老服務。養老服務發展到今天，在貧困老年人的托底性養老方面，公辦機構定位明確，而且制度安排也相對成熟。問題主要出在向社會開放服務方面，公辦養老機構多數存在錯位，服務不為社會所急需，床位空置率高，資源浪費嚴重。

(二)務實推進醫養結合型養老服務發展

對于一方為公立性質，或雙方均為民辦性質，如何實現協同、合作，應該是制訂細化措施的重點，難度也最大。必須以需求為導向，從許可審批、政府補貼、金融支持、用地指標等制約社會力量提供醫養結合養老服務等方面，加強相關職能部門溝通協調，不斷推出有“含金量”的政策措施。與此同時，政府應樹立成功典型、提供學習范例，以此引導社會投資，擴大醫養結合型養老服務的供給。

(三)推行養老服務績效評估制度

養老服務政策要增強執行力，推行績效評估是一項必要措施。只有建立評估制度，才能在不同層級政府和職能部門之間傳遞壓力、激發動力，也才能建立有效問責機制。在實踐中，養老服務績效評估還僅局限于個別地區，評估指標和方法簡單粗放，評估主體和客體的界限不清。下一步要從國家層面提出統一要求，將績效評估作為養老服務發展的規定內容，與各類政策、規劃的落實一并要求；要加快研究提出科學的評價指標體系，同時建立評估實施主體跨部門跨區域確定、評估客體隨機抽取的辦法，并探索引入第三方評估，通過破除體制內封閉性評估的傳統做法，增強評估工作的公正性和透明性。