中國養老保險政策執行中個人賬戶“空賬”問題的思考

(鄭州大學　河南　鄭州　450001)

一、闡釋現行養老保險制度及“空賬”現象

我國于1997年頒布《關于建立企業職工基本養老保險制度的決定》，從此拉開了我國社會養老保險制度實行社會統籌和個人賬戶相結合的混合管理制度的序幕，即“統賬結合”。該制度吸取了給付確定和繳費確定兩者的優點實行社會統籌，和個人賬戶相結合的混合型管理模式，其社會統籌基金借鑒傳統型養老模式，采取現收現付的籌資方式，即從現在在職人員治理籌集資金，由國家，企業，個人三者共同承擔，共同支付退休人員養老金，從而形成下一代對上一代供養的契約；而個人賬戶則選擇儲蓄積累的籌資方式，由在職人員為自己準備一筆錢以備將來養老之用，由政府統一管理，更加強調激勵因素。所謂現收現付制的養老保險模式，即用正在工作的當期人繳納的養老保險金來支付當期老年人的養老費用的制度安排，其實質是“代際贍養”，當期的年輕人撫養當期的老年人，當期的年輕人在下一期成為老年人，由下一期的年輕人來撫養，世代交替，不斷延續。從理論上來講，我國的統賬結合制度體現了公平和效率的結合，是具有歷史意義的變革。但是在該制度的運行過程中卻產生了個人賬戶空賬運轉問題。世界銀行一份報告:中國幾乎所有的養老保險費用都被用來支付現期退休金，支付給把保險基金的節余利息也都是名義的，在目前制度下，設立的個人賬戶大多都是空賬，賬戶中幾乎沒有什么實際資產，這樣的空賬運轉根本不能滿足養老基金積累的目的，也無法起到為老年人的養老保險提供穩定因素。政府應該發揮主導作用，通過發展經濟，提高社會保障支出支付能力，完善社會統籌和個人賬戶基金管理的制度設計等措施來完成空賬向實賬轉變。

二、分析空賬現象出現的原因

(一)轉制成本

我國養老保險經歷了現收現付制度向統賬結合制度的轉變，在這一模式轉變過程中必然花費成本，即轉制成本。從現收現付制向統賬結合的混合制，這就意味著當前就業人群要繳納養老金來建立自己的個人賬戶，這部分養老金將不作為代際轉移，由此會產生“缺口”。具體來說轉制會牽涉到三種人：一是在新制度實施之前就已經退休的“老人”，一部分就是在新制度實施之前參加工作在新制度實施之后退休了的“中人”，還有一部分就是在新制度實施之后參加工作的“新人”。我國規定對于老人繼續實施老辦法，仍沿用現收現付的養老支付模式，對于新人就實行現行的統賬結合的養老保險模式，提取社會統籌基金和個人賬戶基金。對于中人，其繳費大部分不超過15年，因此退休之后并不能享受基本養老基金的待遇，其個人賬戶退休后一次性發放給本人，但是這一部分人的養老保險基金雖然在新制度下沒有計入個人賬戶，但是這些錢卻被國家用來支付上一代的養老保險費用或者進行其他投資，他們同樣是對新制度作出了貢獻，因此這些人雖不能享有基本養老金待遇但是仍然嫩而過享有由國家補貼的過渡養老金，這也是公平正義的體現。可現實問題是，由于老齡化問題的存在，老人和中人數目比較多，而社會統籌積累的養老基金又十分有限養老基金收不抵支，盡管國家財政在逐步提高社會保障支出的比例，可仍然不能彌補養老金的巨大空缺，因此就只能通過暫時挪用個人賬戶即新人的養老金，從而造成了個人賬戶空賬現象不可規避且十分嚴重，而事實上，這些新人實際上既要承擔自身的養老儲蓄，又要擔負著上一代人的養老金，造成個人賬戶空賬運轉，這實際上也造成了新的代際之間的不公平，為新人未來的養老生活帶來不穩定因素，不利于是會穩定的維系，但是這是模式轉換下的轉制成本，這是新制度將要取代舊制度所必須付出的代價，無法規避，因而空賬現象必然出現。

(二)混賬管理模式，監督機制不健全

由于我國養老保險制度的實施尚且處于初級階段，體制尤其是監督機制不健全，社會統籌基金與個人賬戶的基金還沒有分開管理，有時混為一談，造成挪用現象嚴重，再加上是政府統一管理，透明度差管理成本高收益小，管理不科學等等弊端便造成了個人賬戶里的資金流失。有些地方甚至寅吃卯糧挪用養老基金來修建公共設施，投資建廠。這種局面出現的原因一方面沒有明確社會統籌和個人賬戶基金的不同性質和作用，另一方面也是由于監督機制和責任追究機制不健全而造成的。我國目前尚未出臺一部切實有效的全國性養老保險單行法律，這不僅不利于規范養老保險的運行，也不能明確國家、企業、個人之間的責任。因此加快出臺一部全國性養老保險單行法律勢在必行，在有法可依的基礎上，還應該實行內外結合的監督體系，依靠多部門力量對養老保險基金收支及運營狀況進行監督，在提高養老保險基金管理效率的同時，杜絕資金挪用現象的發生。

(三)養老保險基金繳費過高

養老繳費國際水平一般在15%到20%的水平，可在我國繳費比例卻高達20%。這在國際上可算是相當高的了，可我們同時應該看到高繳費率的背后卻是過低的收益率。承擔養老經費的主體大多面向企業。我國民營經濟發展迅速，民營經濟要承擔沉重的養老基金，且國家在給予民營企業稅收等優惠政策方面等激勵措施做得還不夠到位，要讓企業無償拿出一部分盈利余額來支持養老政策顯然不劃算，大多數民營企業仍處于觀望態度。加上國營企業正處于改革攻堅階段，經濟效益差，還不具備拿出相應資金來繳納養老金的實力。這也就使得國營企業繳費少拿不出資金來完成社會統籌，而企業為了不使利潤外流，不得不采用壓低職工基本工資辦法來減少養老保險過高比例的繳費，更有效益低下者拿不出養老繳費金額，從而更加不利于推動制度轉型，造成空賬擴大化。

三、養老“空賬”問題的對策及建議

(一)將社會統籌資金和個人賬戶資金進行分離，做到透明化管理

當前我國養老保險基金的運營主要是由政府部門負責的，這使得基金的管理效率十分低下。如果基金運營與行政管理相分離，一方面，基金可以由具備相關的專業知識和技能的人員進行管理，這樣可以提高基金投資效率，另一方面，也可以避免由于政府部門的腐敗帶來養老保險管理成本增加的問題，還可以防止政府部門對養老保險基金的挪用而在我國實行的統賬結合的社會養老保險制度，由于長期以來社會統籌和個人賬戶資金都是由政府統一實行混合型管理，民間力量往往很難做到對政府資金管理的有效監督，因此政府內部很難避免資金運營不善，腐敗尋租等問題的出現。而要避免個人賬戶資金被當做公共資源被隨意挪用，就必須對這兩種性質、用途完全不同的資金進行分開管理，政府在對個人賬戶資金進行管理的時候也需界定好自身角色，即政府僅僅是養老金繳納者的資金“代理人”，在財政發生困難或者發展地方經濟需要的任何時期，都不得任意挪用公民個人賬戶資金來填補財政資金的“缺口”。同時，政府也應定期向社會公布養老保險金的操作情況，接受社會各界的監督。

(二)提高養老保險基金的投資收益率和使用效率

政府接受入保人養老金的繳納，就有責任為繳納人未來的養老金做好增值保值工作，如何規避因通貨膨脹而帶來的資金縮水或因運營不善帶來的資金減產問題是政府在推進養老保險改革并提高參保率的重要難題。目前，我國養老金投資渠道較為狹窄，收益率也較低，政府統一管理的養老金卻缺乏有效進行增值的投資手段，混合型管理反而出現個人資金被挪用現象，被挪用的個人資金往往是被用來填補財政缺口而不是進行有效可靠的投資組合，從而出現個人資產流失，也無法起到增值保值的作用。目前我國的養老保險基金運作效率較低，收益率差，這也在很大程度上增加了養老保險的支付壓力。鑒于此，筆者認為可建立專門的社會保險基金理事會，進行專門的基金投資活動，同時，當前我國的資本市場已經較大的發展，各類金融產品層出不窮，也為養老保險基金投資提供了較好的現實基礎。在投資中實行多樣化的策略，在保證風險可控的前提下，盡可能地選擇一些收益較高的產品，確保養老保險賬戶基金得到有效的利用與保值增值，緩解養老保險支付壓力。此外政府應當逐步放寬投資范圍的限制，實現養老保險基金投資的多元化允許在安全的條件下讓養老基金參與股票市場，債券市場和房地產市場的投資，改變原有以銀行存款和國債等增值困難的單一投資方式，根據市場進行養老基金的有效投資組合，實現養老保險投資與資本市場的良性互動。

(三)適度延長退休年齡，應對老齡化加快的進程

關于應對老齡化進程，世界上不少國家都采取延長退休年齡的做法。目前我國實行的退休年限是男性60歲，女工人是50歲，女干部是55歲，在此基礎上，政府支持養老金的制度設計是10年期限，而我國平均年齡已達到72歲，收么的延長就為原有的制度設計留下一段虧空，這也就使得養老支付金留下了缺口，從而加劇了社會統籌基金的支付壓力，從而加劇個人賬戶空賬運轉的局面。盡管延長退休年齡可能會遭遇部分企業和在崗職工的反對甚至加劇就業壓力的緊張局面，可是在中國高速老齡化的今天，延長退休年齡無疑確實為緩解個人賬戶空賬運轉局面起到了促進作用。就業壓力實質屬于經濟發展水平問題，是在社會轉軌階段隨之而來的就業崗位不足及人們就業觀念存在偏差等多重因素共同作用的綜合性社會問題，將就業壓力歸咎于退休年齡的延緩的有失偏頗的，無論在任何國家任何社會時期，解決就業問題的根本所在就是要發展經濟，因此適度延遲退休年齡對于應對老齡化進程和緩解縫紉賬戶空賬問題都是具有必要性和實施性的。

總之，養老保險個人賬戶“空賬”問題是我國養老保險制度從現收現付制向統賬結合轉變過程中的轉制成本，是無法規避的。在解決這一問題的過程中，政府要擔負起主導作用，既要看到轉制過程中所暴露出的各個問題，又要積極尋求解決措施，從完善社會統籌和個人賬戶資金的管理方式，提高投資收益率，提高退休年齡等方面入手來推進改革進程，保證我國養老保險事業的有效運行。