水污染應急管理法律制度的不足與完善

(廣東財經大學　廣東　廣州　510000)

我國目前在處置突發性水污染事故中，其應急機制的組織要素之間運作缺乏科學性。首先是現行法律對緊急狀態授權規定還不夠明確，主要在緊急狀態下的秩序問題規定的還較為模糊，對水污染事件后的政府強制行政權也沒有明文授權，對政府和軍隊在緊急狀態中的應急職權和職責也未作詳細規定。其次現行法律中關于應急機構的設置方面規定的也不盡完善，①對其職能的界定還需要明確，在重要問題的決策和綜合指揮方面，也未對由何部門執行作詳細規定，部門之間的溝通協作也是現行制度下的盲區。另外，現行法律制度對水污染事件后應急儲備和補償機制方面的規定也是欠缺的。

《國家突發環境事件應急預案》頒布于2006年1月，其頒布對于我國水污染事件應急處置法律制度來說是一次完善，它的出臺對于提高政府預防和處置突發性水污染的能力，提供了十分重要的制度保障。但其在應對水污染應急處置方面仍存在不完善之處，還需要從明確應急預案處置方面，特別是協調各部門之間的職責劃分及具體的工作溝通機制，應急預案的制定與實際執行、增加應急處置演練、提高公眾參與度等方面進行完善。②2007年頒布的《中華人民共和國突發事件應對法》填補了我國在應急管理領域缺少綜合性法律的空白，這部法律規定了基本的應急管理法律規則和法律程序，在應對突發事件應急管理方面做了普遍的規定，具有普適性。但由于這部法律其的條文原則性強，缺乏專門針對突發性水污染事件應對處理的實施細則或條例，所以仍然沒有很好地解決我國突發性水污染應對法律制度不完善的問題。

一、我國法律中的水污染應急管理制度

水污染應急法律制度作為一國預防和處置突發性水污染事件的法治基礎和重要制度保證，在一國法律學科體系中地位十分重要，它調整的是在水污染事件發生后，公權力(國家權力)之間、公權力與私權力(國家權力與公民權利)之間以及私權力(公民權利)之間各種法律關系。

(一)《中華人民共國突發事件應對法》中的規定

《中華人民共和國突發事件應對法》由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議于2007年8月30日通過，自2007年11月1日起施行。該法律共七章70條。此法的實施填補了我國在應急管理的專門法方面的空白。

(二)《中華人民共和國環境保護法》中的規定

已經于2014年4月24日修訂通過的《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱《環保法》)是環境保護領域的綜合性法律制度，即將于2015年1月1日起施行。修訂后的《環保法》合并了1989年版本中的第三十一條和第三十二條中有關應急管理的規定，形成了第四十七條，其中規定到:各級政府及團體，應按照《中華人民共和國突發事件應對法》的規定，作為“做好突發環境事件的風險控制、應急準備、應急處置和事后恢復等工作”的重要依據。法條中要求做好突發性環境污染的預警機制，明確了縣級以上人民政府對建立環境污染公共監測預警機制和組織制定預警方案的責任，同時要求在發生可能影響公眾健康和環境安全的污染事故時，依法及時發布預警信息，啟動應急措施。③

新修訂的《環境法》另外還要求企業事業單位也需制定突發環境事件應急預案并報有關部門備案，并規定了企業事業單位在突發環境事件中應采取措施處理，及時通報污染范圍內的單位和居民，并向環境保護主管部門和有關部門如實報告等責任。④此外，此次《環境法》的修訂，增加了政府在突發環境事件應急處置工作結束后的環境影響和損失評估和及時向社會發布評估結果的責任。以上這些規定明確了政府和企事業單位在水污染應急管理方面的責任，為責任追究提供了主要依據。

(三)其他單行法中關于水污染防治應急管理法律制度的規定

《中華人民共和國水污染防治法》是我國在水污染防治方面的一部重要單行法律，其中對水污染事故的分級管理制度、預案編制、組織領導以及政府、企事業單位的責任等方面的有關規定是我們在水污染防治應急管理方面的主要法律依據之一。

在明確水污染事故應急預案的編制主體和內容方面，“規定縣級以上人民政府環境保護主管部門會同同級有關部門編制水污染事故應急預案。應御預案應當包括:應急機構的組成和有關部門的職責分工，應急人員的組織、培訓，事故應急處置措施，事故調查、報告和處理程序，事故預警、應急通信、技術保障以及應急和救助的裝備、資金、物資準備，事故后的恢復和重建措施等內容。”⑤

二、我國現行水污染防治應急法律制度存在的不足

我國現行的水污染防治應急法律制度存在許多不足之處。我國水污染防法律體系或存在原則性規定不足，具體措施難以執行，或存在相關制度過于精細，以致于不能滿足日益變化的社會發展的需要。下面本文將從兩個角度出發，分析我國現行的水污染防治應急法律制度所存在的不足。

(一)現行法律中關于緊急狀態授權規定的不明確

現行法律中關于突發性緊急狀態下的秩序問題規定的比較模糊。從我國的歷史發展進程來看，憲法主要側重對一般狀態下的政策規定，缺少對包括突發性環境污染在內的緊急情形下的秩序的明確規定。目前能夠為突發性水污染等環境類緊急狀態提供憲法依據的，僅有2004年憲法修訂后增加的緊急狀態情形下的個別規定的條款，關于緊急狀態種類等緊急狀態法的必備要素仍然是缺乏的，這必然導致水污染防治應急法律制度，特別在應急強制措施的立法依據的欠缺。

(二)現行法律中關于應急機構設置方面的規定不完善

《環保法》中對各級應急管理機構的職責、分工以及部門間的協作都未規定，在面對復雜的水污染事件，如影響范圍涉及發多個流域或跨省、市，甚至跨國境的水污染事件的應急管理中，應急權限與應急程序將會因職能劃分不明確而難以順暢運作。

《國家突發性環境事件應急預案》在突發環境事故應急方面規定:“在國務院的統一領導下，全國環境保護部際聯席會議負責統一協調突發環境事件的應對工作，各專業部門按照各自職責做好相關專業領域突發環境事件應對工作，各應急支持保障部門按照各自職責做好突發環境事件應急保障工作。從以上規定可以看出，我國目前在水污染的應急管理方面只是在各級人民政府設置了臨時工作機構，在處置突發性水污染事件時完全依靠臨時判斷，沒有專業性指導，這就會使政府在水污染應急處置過程中無法很好地協調，影響了政府在應急事件處置方面的能力，很大程度上降低了政府處置突發性水污染的效率。在松花江突發性水污染的處置中，在應對政策的制定和執行機制上就呈現出效率低下的情況，所以應當賦予地方政府一定的管理權限。⑥

三、我國現行水污染防治應急法律制度的完善

隨著社會經濟的高速發展，任何法律制度在運行過程中必然會產生一系列問題，而對相關問題的研究卻為我們完善這項制度指明了方向。蘭州爆發的水污染事件給我國突發性水污染應對工作再次敲響了警鐘，使我們清醒地意識到完善相關制度的緊迫性。本部分將從三個方面對完善水污染防治應急法律制度的完善提出建議。

(一)健全預防性制度

建立有效的監測預警制度：監測與預警是應對突發性水污染事件工作中的首道防線，是由被動應對轉向主動防范、構建完備有效的突發性水污染事件應對法律制度的第一步。

完善監測制度：

首先，針對目前監測機構設置混亂的現狀，我國應厘清法律法規之間的關系，并以權責一體、統一管理為目標，廢止一些陳舊的部門規章，重新調整機構職能部署。筆者認為，于1997年頒布執行的《生活飲用水衛生監督管理辦法》中對監測機構設置于今天看來己不合時宜，而于2007年頒布執行的《環境監測管理辦法》的規定更契合現實的需要。我國《環境監測管理辦法》規定，環境監測的職責由縣級以上環境保護部門承擔，各級環保部門應組建由自己管理負責的環境監測機構，根據行政級別在各管轄區域內建立環境監測網絡，各站點及監測網絡分別對其管轄區域內的污染源進行監測。因此筆者建議，由各級環保部門管理負責的環境監測機構作為對其行政區域內各種水污染進行監測的法定機構。

其次，將環境污染監測設定為企業的法定責任，并轉變環保監測主管部門的行政職能。在發揮其環境監測職能的同時，還應對與污染源有密切聯系的企業的監測行為進行監督。作為污染源的直接責任人，相關企業對污染源情況的掌握往往更為詳細和具體。⑦因此，建議環境監測主管部門改變過去只對污染源進行監測的單一的工作模式，而將角色定位更多地向污染源責任人的監督者進行轉換，督促相關企業認真監測污染源并定期向環保部門提供內容具體的檢測報告。

最后，加強相關立法。一次次災難的教訓不斷警示著我們:忽視監測法律制度建設必然使我們輸在與突發性水污染事件作戰的起跑線上。只有反思才能進步，亡羊補牢未為遲也。在蘭州水污染發生之后，甘肅省政府痛定思痛，于污染發生兩個月后出臺了《甘肅省飲用水源地突發環境事件應急監測預案》，對應急監測制度的機構設置、人員配備、過程控制等都進行了較詳細的規定。46全國其他省市應借鑒甘肅省的做法，積極進行應急監測預案的編制與演練。國家層面也應加快立法腳步，使專門規定監測制度的法律法規盡快出臺。

【注釋】

①戚建剛，楊小敏.“松花江水污染”事件凸顯我國環境應急機制的六大弊端[J].法學，2016(1).

②孟玉婷.突發性水污染應對法律制度研究[D].太原:山西財經大學，2016.

③幸紅.流域突發性水污染應急措施法律機制研究[J].法制天地，2015(1).

④王亞男，李磊.我國安全性水污染事件生態補償立法問題的研究[J].河南師范大學學報，2010.

⑤張梓太.環境法律責任研究[M].北京:商務印書館，2014.

⑥劉悅.突發性環境事件應急制度的構建[J].法制與社會，2017(2)

⑦劉楓.我國突發性環境事件應急制度研究[J].經濟論壇，2015(4).