關于城市更新改造及人口疏解有關思路淺析

(中國人民大學公共管理學院　北京　100872；北京華融金暉置業有限公司　北京　100085)

一、城市更新改造的歷史

縱觀世界各國歷朝歷代在社會發展過程中，城市功能隨著國家管理者、人民群眾的需求改變，城市布局也在不斷變化。沒有一個城市的布局可以做到從古至今不曾改變。

以北京為例，從公元1272年元大都開始，北京便開啟了直至今日都未曾停歇的一系列更新改造工程。首先城市范圍在不斷擴大，從北平府、順天府、京兆，到現在16城區，隨著城市的發展，人們對城市功能的利用與需求，北京的城市邊界范圍在不斷擴大過程中；其次城市人口在不斷增加，從元大都不足百萬人口，到明清時期人口鼎盛逾百萬，再到2017年末常住人口達到2170萬人；最后經濟貢獻在不斷增加，2017年，北京市實現地區生產總值(GDP)2.8萬億，北京市連續三年位居中國百強城市排行榜榜首。

二、城市更新改造的意義

在城市化快速推進的今天，城市土地供應日益收窄，隨著新城開發速度放緩以及城市建設用地不足，存量物業的改造運營將取代新建開發成為城市更新的主要手段。目前中國一、二線城市對城市功能重新定位優化、存量資產改造升級的需求開始不斷上升，城市更新主題進入新的階段并已成為中國房地產行業的熱點聚焦。城市更新改造，對于健全城市規劃、提升城市居民生活環境品質，有重要的貢獻。城市改造除了健全城市發展以外，也可以用來保護農地、保護自然資源、景觀以及防治水資源與空氣污染等功能。

三、城市更新改造過程中出現的問題

在老城改造過程中，項目資金平衡、人口疏解、人員安置、戶籍管理等問題一直是比較突出的問題所在。隨著城市規劃的調整，土地供應區域及數量的調整，城市更新改造的難度越來越大。尤其面對人口密度大、改造或疏解成本高，經濟利用價值較低的老舊小區、“城中村”等地域，上述問題尤為凸顯。除了政府征收征用土地等政策性動力以外，對于老舊小區、“城中村”等的改造還需要有經濟動力，才能推動項目實施。

城市改造項目運作模式一般很難承擔較高資金借款，項目改造要結合城市整體規劃。此外，在項目實施過程中，安置房源、戶籍轉移的問題也始終制約著項目實施開展。

四、城市更新改造有關思路

城市更新改造與城市規劃密切相關，而不同的城市規劃帶來的改造方式也是多樣的。目前無論在國內外大多數城市發生或可能發生的情況，解決思路主要有以下幾個方面：

(一)提升區域經濟價值，提高經濟貢獻

在城市更新改造中，存量改造是整個過程的核心部分。對于存量物業如何改造運營從而最大限度提升其內在價值利用度，將一直是未來城市更新中的關鍵課題。由于涉及政府、開發商、私募基金等投資者和使用者諸多參與方，加之區域情況差異和存量物業類型眾多，當前中國的城市更新項目從改造方式到盈利模式均呈現出一定的復雜性和多樣性。在北京、上海、廣東、深圳一線城市中，城市更新和存量改造已經成為城市發展的主旋律。

在城市更新改造過程中，結合城市規劃，重新梳理土地用途，拆除違章違規建筑，或疏解部分聚集區，以實現留白增綠，將會使得規劃后區域土地及房屋價值有所提升。

(二)提升區域服務品質，并帶有造血功能

古希臘哲學家亞里士多德說過：“人們為了生活，聚集于城市；為了生活得更好，留居于城市?！眰鹘y的城市更新模式中，城市更新項目都是由政府根據城市規劃的計劃安排，設置相應的項目，對舊城進行更新，讓居住者生活得更加舒適。

現今在城市擴張邊際有限的情況下，不少地產資本也將目光聚焦在城市更新方面，包括傳統寫字樓改造、老舊廠房改造、公寓改造等,參與城市更新項目無疑也成為房企在一線城市扎根的另一條途徑。對于一線品牌房企來說，參與城市更新不僅限于一線城市，鄭州、南京等熱點城市也是不少房企考慮的重點。

城市更新改造后的長期運營持有是重點和難點，城市更新改造對于開發商在資金、談判能力、專業程度和運營能力的要求上都非常高。在新一輪格局建立過程中，改造運營能力也將取代之前拼土儲、拼資金、急速擴張的傳統路線，成為各方角力的新核心競爭力之一。

(三)提升區域文化品質，實現民族文化傳承

在城市化進程中，不僅僅是簡單的拆改，更好的做法是保留有城市文化歷史記憶的建筑物，創建城市的家園歸屬感。例如，北京廢舊工廠改造為798時尚商業藝術區、對后海周邊四合院整體仿古風格的重新整理，上海原遠東第一屠宰場改造為1933商業藝術風情街等。

除了國內，國外也有一些成功的經典案例。英國可謂是最早開始“城市化”的國家之一，倫敦出色的不夜碼頭也是典型案例之一。美國城市更新也毫不遜色，其獨具特色的空中花園走廊——高線公園，為紐約贏得了巨大的社會經濟效益，成為國際設計和舊物重建的典范。

(四)吸引符合條件的高端人才，解決職住平衡問題

人才引進對提高一個地方人力資本，改善人口結構，推動經濟增長能起到至關重要的作用。尤其在產業轉型升級對勞動者素質提出新要求的今天，人才更是高質量發展的重要保障。長期以來，企業存在著人才請不來、留不住、用不上的“人才瓶頸”，除了薪酬、戶口問題，還有就是住房問題。

當前正值新城建設、老城改造的關鍵時期，是推進職住均衡的極好機會。然而很多新區建設功能單一，要么是產業功能為主的產業新城，要么是居住功能為主的臥城，導致居住與就業分離現象更加嚴重。這種職住分離的現象，加大了城市的運行成本，導致城市效率低下、生活質量下降。推進職住均衡的首要環節是城市規劃，尤其是城市總體規劃、土地使用規劃和產業布局規劃的協調。實現職住均衡，在規劃層面應注意：(1)混合土地使用。就業崗位和居住容量應基本匹配，可根據生態城市單元主體功能的不同確定不同的比例，注重不同土地使用的空間布局，可采用職住混合度與均衡度指標衡量。(2)混合建筑類型。提供不同建筑類型和不同戶型的重要意義在于為不同階層、不同經濟地位市民提供選擇性，從而為職住均衡提供可能性。(3)完善的綠色交通系統?！白　焙汀靶小笔敲懿豢煞值摹０凑丈鷳B城市單元的規劃設計思路，實現居民近距離出行采用步行和自行車交通，遠距離出行使用公共交通的綠色交通模式。

綜上所述，隨著中國經濟近幾十年的快速發展，城鎮化建設初期目標已經基本完成。為了進一步滿足城市長遠發展的需求，城市更新改造的腳步將不會停止。