新時代下陜南移民搬遷的思考

(南京航空航天大學　江蘇　南京　210000)

一、陜南移民搬遷概況

(一)移民搬遷對象及原則

依據《陜南地區移民搬遷安置總體規劃(2011-2020年)》的總體布署，陜南地區自2011年開始計劃在十年內共安排搬遷安置移民60萬戶、240萬人。根據總體規劃，漢中市確定移民搬遷共計23.99萬戶85.25萬人，安康用十年時間，對22.6萬戶88萬人實施避災扶貧搬遷。商洛在十年內規劃陜南移民搬遷18萬戶72萬人。

按照陜西省的統一部署，生活自然條件惡劣、缺乏基本生存條件地區的貧困群眾，生活在水源涵養林區、自然保護區等生態位置重要、生態環境脆弱地區的農牧民，受地質災害威脅嚴重、需要避險搬遷的群眾，他們構成了扶貧搬遷的主體。

陜南移民搬遷安置堅持“節約集約用地，以集中安置為主，分散安置嚴格控制相結合”的原則，尊重群眾選擇，采取以集中安置為主，分散安置為輔的辦法，結合統籌城鄉、重點鎮建設及保障性住房等，鼓勵群眾進城、入鎮，同時搞好移民新村、小村并大村及其它分散安置點的規劃建設。

(二)陜南移民搬遷的具體社會政策保障

陜南移民搬遷以政府引導、群眾自愿的原則進行，政府在政策上要給移民提供相應的優惠政策和保障，以幫助移民實施搬遷，在移民地落地生根，可持續發展。

1.移民扶貧的一般性政策

為了促進移民扶貧，有序推進搬遷工作的開展，陜西省政府制定了四種政策措施。第一是移民搬遷居住地，首先規劃居住的適宜區域，然后搬遷中實施拆舊搬新。第二是資金支持，對于搬遷的家庭進行相關的資金補貼，同時對于特困家庭提供更加優惠的搬遷政策。第三是基礎服務建設的覆蓋，對于搬遷的安置社區進行全面的服務建設。確保社區不僅通水通電通路，而且保障有活動廣場、圖書館、道路、醫療室、污水處理、老年人活動室、綠化工程、垃圾處理和路燈等基礎設施能夠全面覆蓋，保障移民生活的便利和舒適程度。第四是保障移民的各項權力。在搬遷居住地，移民可以擁有房屋的使用權，并且由當地社區政府提供各種所需的證件和證明對于移民中具有勞動力的家庭，扶貧的主要方式是為其提供就業機會和技能培訓等。幫助其實現發展，獲得更多的收入。

2.發展性扶貧政策

為了解決移民人口的貧困問題，政府提供了兩方面的積極政策促進他們以新的生產方式改善自身的生活水平。這些貧困人口中，有些人自己積極主動的到外地打工，出賣勞動力，掙取工資，而剩下的人留守在農村，這些有限的勞動力更加需要政策的支持來脫貧。

針對這種情況，政府分別制定了針對農村留守勞動力的發展扶貧政策和針對外出勞動力的發展扶貧政策。對留守農村的有限的勞動力資源，政府的扶貧政策主要是提供就業機會和再教育。特別是教育水平有限的群體，需要為其提供再教育的機會，以及技能的培訓。就業機會的提供，是對于留守農民勞動力非常有效的發展扶貧方式。

而對于以外出打工為生計的農民來說，他們常常從事高強度的工作，但由于戶籍的限制使得許多農民工難以在其打工的地方獲得所需的醫療保障，良好的居住環境和生活環境。目前在外打工的農民工，大多通過節省日常生活開支來攢錢，進而保障家庭生活水平。雖然生活維持正常發展，但是長期看來，生活水平低下將導致醫療類風險，容易陷入醫療類貧困。因而對于此類群體，需要為其提供醫療類救助和生活環境改善，相對應的提供所需的貧困支持。對他們來說，如果能夠解決在外出務工過程中的后顧之憂，就能有效的提升他們脫貧的希望和效果。因此，針對長期在外打工的農民，政府的發展扶貧主要措施是為其提供醫療保障，在打工區域提供保障性住房。除此之外，還為他們提供技能類培訓，保障其發展的機會。

3.社會保障性扶貧政策

鑒于移民中的貧困戶和特困戶中，有部分人群因各種原因喪失了勞動能力，當地政府確立了這部分移民的保障式扶貧政策。所謂保障式扶貧就是“輸血式”扶貧，它針對的是扶貧人口中的社會弱勢群體，是農村里面的絕對貧困戶，需要政策提供社會生存保障。

二、陜南移民搬遷政策實施的基本效應

(一)積極效應

移民搬遷是一項整體性的政府政策，它以貧困戶為政策目標，但是要改善貧困戶的生存條件必須對他們生活的整體環境進行調整。移民搬遷的實施，一方面消除了地質自然災害對于住戶的威脅，保障了農戶的生命財產安全，實現了人與自然和諧平衡發展的期望，這一舉措可以有效防止因自然災害等因素再次造成貧困人口的產生;另一方面，通過實施移民搬遷安置，社區的水、電、路、信號等基礎設施建設及幼兒園、學校、衛生所、社區廣場、社區服務中心、垃圾污水處理等公共服務設施建設，極大地改善了農村的整體環境，提升了人居環境質量。

1.移民幸福感提升，生存條件改善

作者在漢中市城固縣老莊鎮移民搬遷小區走訪時，隨意采訪了十五位移民住戶，就生活環境和搬遷前的變化程度進行調查。該社區62%的移民是滿意的，覺得生活環境是變好了。

政府的搬遷政策使所有搬遷人口都有所獲益，而對于貧困人口來說更是這樣。聯合社區的搬遷過程由政府做整體規劃，并且給每戶補助了6萬元不等的搬遷購房費，對于貧困戶來說這是極其優惠的政策。此外，針對貧困戶，一些村集體利用搬遷補助將淘汰閑置的村小學改造利用，建立了貧困保障房，貧困戶不用掏錢就可以直接住進去，大大改善了貧困戶的生存條件。

2.居民可支配收入水平提升

通過調查發現，一些移民戶搬遷后，對于自己的房屋進行擴建。例如，有的搬遷戶將自己新房旁邊修建了豬圈，打算開展豬養殖業。另外，在安置型社區內，許多搬遷戶需要對房屋周圍進行進一步修理，從而形成了大量的建筑工的需求市場。一些遷移人口，尤其是部分原來在外從事建筑類工作的人，發現本地的勞動力市場日益繁榮，并且勞動力價格也出其預料的好，因此他們選擇在本地市場中勞動賺錢養家。這類勞動市場常常提供包吃包住的的優惠條件，還提供比較實惠的工資，因此吸引了許多人的參與。其中既包括當地就有的居民，也包括搬遷來的貧困移民人口。相對于原來的農產品買賣，勞動力市場的發展在目前足以為貧困人口提供更高的勞動收入。

(二)消極效應

陜南移民扶貧是一項周期長的系統工程，雖然取得了很好的脫貧效果，但是隨著工程的推進發展也出現了不少新的問題。

1.貧困人口、戶識別問題

對貧困戶認定程序嚴格，要求明確。但在實際操作中，由村報鎮、鎮報縣、層層上報。在建檔立卡由縣層面確定，再上報。然后由上到下下達任務。

然而，在實際操作過程中基層干部卻沒有完全按照上級要求來做。城固縣老莊鎮柯家扁村貧困面較大，在全鎮上都是貧困戶較多的。但村干部怕麻煩，就把最困難戶報上，其余貧困戶就不報。反而在鎮上的統計層面貧困面較少。廣家巷村貧困面較小，但村干部認為，國家對于貧困戶有上學、住房、生產、生活等方面扶持政策，優惠較多。把非貧困戶當成貧困戶上報，此村貧困戶面還較大。聯合村，更為簡單，把所有上高中家庭上報為貧困戶，因孩子上大學有國家每年5000元補助。而真正貧困戶卻沒有上報。

2.搬遷工作帶來新的經濟負擔

陜南移民搬遷工作己經實施了五年，目前進入十年計劃的第八年。同時，在精準扶貧的政策要求下，移民扶貧也成為移民搬遷的主要對象，特別是對于特困戶的識別成為了移民搬遷的全面新內容。以前只有扶貧搬遷里面進行特困戶識別，而現在對于所有的搬遷類型都進行特困戶識別。

雖然特困戶能夠獲得免費的安置房，但是特困戶本身的很多限制并不利于其融入社區。調查中有21%農戶感到生活變困難了，23%受訪戶感到原有技能無法進行生活生產了，而現在要求的就業技能卻無法習得。31%的移民戶認為自己的收入下降了。43%移民戶表示自己很不習慣現在的居住方式，自己無法種地，無法養殖豬牛羊雞兔了，而各種各樣的生活用品都要花錢購買，對此感到極為不慣。

3.移民帶來了新的人地矛盾

陜南地區在地理位置上處于秦巴山區，當地除了漢中盆地之外，陜南的很多縣城不是修建在山溝上，就是在一些山坡區域。縣城的地理環境是相對農村而言較好的地理區位，因而農村的地理環境就可想而知。相比較陜西的關中和陜北地區，陜南的人多地少現象就更加明顯，人均耕地面積少，人地的矛盾也因而更加突出。而陜南移民搬遷這項大型民生工程的推廣和初步建設完成，使得土地的需求和土地的供給之間的差距加大，2020年前的全面脫貧目標，對于移民扶貧的衡量都使得土地的需求變大，然而當地本來就有限的土地資源就更加供不應求。

三、改進陜南移民搬遷政策的建議措施

實現陜南地區移民的可持續安置和進一步減貧，應該遵循的總體思路是，將陜南地區的區域經濟發展、扶貧開發與循環發展有機結合起來，形成一個綜合性的經濟和社會發展戰略。當然，陜南移民擺脫貧困，還需要國家、地方政府和非政府組織、移民共同努力，形成合力。

(一)保障移民的合法權益，彌補搬遷各種損失

移民的組織者及社會各界不僅要幫助陜南移民完成這次遷移，還要幫助他們在遷入地穩定下來，走上富裕之路。首先對移民遷移以后所面臨的各種困難要做一個預期，做好移民后的各種風險分析，提前預定風險應對機制，以便于幫助移民更好地應對新的環境。然后是幫其建房，農民之間還可以采用聯、?；ブ姆绞絹慝@得生產資金；幫助農民修建農田，學習生產和勞動技能，發展副業來彌補農民的土地損失。

(二)提供就業門路，對新移民進行生產技術等各項培訓

各級政府和社區在移民的生產能力和就業上花大力氣，安排專項資金組織移民進行職業技術和技能培訓，提高務農和就業水平。在農業生產技術方面，村鎮或社區可聘請農業專家為村民進行技術講座，提高生產科學性，還可以組織生產學習小組，技術能手向其他農民講授技巧，大家共同交流，一起生產，提高技巧性，這樣農產品的種植水平會越來越高。

(三)大力發展工業化和農業現代化進程，促進社會經濟發展

陜南經濟要發展，需進一步加快工業化、城鎮化、農業現代化步伐。農業是陜南經濟的主體，先天的氣候優勢是陜南發展農業的保障，因此要發展陜南經濟，首先要發展農業經濟，發展多功能現代化的農業。要優化農業結構，立足移民實際，充分發揮遷入地的資源優勢，拓展農民增收產業的空間。大力發展高效生態農業，科學制定規劃，因地制宜，推進生豬、蠶桑、中華貌等種養基地建設，加強水稻、油菜等主要農產品生產，發展茶葉、核桃、板栗、魔芋、食用菌等規?；a。