混合所有制分類改革背景下國有水電企業產權制度構建

(華東政法大學 上海 200050)

電力工業是國民經濟的基礎產業之一，電力的供應是否安全平衡、穩定充足，與社會經濟的發展密切相關。改革開放三十多年以來，隨著國民經濟持續穩定的發展，我國社會不僅對電力的需求量越來越大，而且對供電的穩定性、可靠性、環境友好性都提出了更高的要求。2015年3月黨中央、國務院印發《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(電改9號文)，以及2016年4月公布的《水電發展“十三五”規劃》(征求意見稿)的先后出臺，水電行業面臨重要的戰略機遇期，加之國有企業混合所有制分類改革的大背景之下，民營資本的進入成為國有水電企業發展的新契機。

一、問題的提出

國有企業改革一直都是我國經濟改革的關鍵點，龐大的國有企業涉及社會方方面面。外部性主要表現在私人成本和社會成本不一致，我國國有企業主要外部性體現在制度上，國有企業擁有最大資源優先權，然而這些優先權卻不能帶來最高的企業效率。瓦格認為，所有改革都是成本與收益的函數，是變遷應對、變遷策略、變遷評價的綜合運用。①只有切實做好對國有企業的外部性處理，將外部效應竟可能的降低或者內在化，使得私人成本與社會成本相匹配，達到社會福利最大化，才能不斷的深化國有企業的改革，深化經濟改革，促進經濟發展。

根據電改九號文的內容，支持電力的市場競價，在市場競價機制下，水電報價可接近火電企業邊際成本，比火電更具競價上網的優勢。水電仍然是優于整個電力行業預期的，電力市場改革的大背景下，跨省跨區輸配電量的增長，以及環保政策的落實，電力供給側向清潔電力調整，水電加快“走出去”步伐，龍頭電力企業海外水電業務并購等因素。

因此，目前大環境下水電行業面臨著巨大的戰略機遇，且仍有較大發展空間，與之形成鮮明對比的是國有水電企業發展的疲軟和業績的連年下滑，民營資本注入國有水電企業已成為一個重要課題，也是涉及電力企業改革和國有企業混合所有制改革的重要理論問題。

民營資本進入國有水電企業亟待解決的問題中包括，首先，國有壟斷的投資經營體制無法滿足水電行業發展的增長需要，只有引入非公資本、給國有水電企業注入新的資本活力，才能重新激發其發展動力，但是這種壟斷行業的民營資本進入必然會對既有的政府管理體制造成沖擊，如何在二者之間進行平衡值得討論。其次，雖然國家大力鼓勵、支持民營資本投資水電項目，但主要都是政策性文件，缺乏相關法律保障，致使民營資本信心不足，引入時應如何激發其活力。

二、國有水電企業發展面臨的挑戰

水電資源開發是一個復雜的“自然—社會—環境—經濟”系統。水電開發中存在的問題,總體歸納可分為技術問題、社會問題、環境問題、移民問題、生態問題、區域發展問題、少數民族問題和法律程序問題。面對中國水電開發的形勢,不同的研究者基于實證分析、文獻調研、理論探索以及案例支撐，對水電開發復雜系統中的各類問題進行了專題研究，但相比之下，水電開發中最大的問題往往不是具體的技術枝節問題，而是市場與政府之間的問題。

(一)內外部治理機制欠佳。在國企改革初期，中國政府根據公司規模和行業特征采取了不同的改革策略:鼓勵對小規模、競爭性行業的國企放松控制，而限制對大規模或壟斷性行業的放松控制。即在競爭性行業鼓勵產權改革，在壟斷性行業則限制產權改革。但由于壟斷性國企所享受的政策待遇和服務待遇等相對競爭性行業來說有很大優勢，如壟斷性國企面臨的競爭程度較弱、經營管理所需要的知識要求較低，這使得地方政府放松對壟斷性行業的控制得到的經濟收益較低，這些都會導致利益相關的管理機構對壟斷性行業的改革缺乏動力。加上許多大型國企尤其是壟斷型國企在產權多元化改革，特別是在引進非國有經濟的過程中，特別強調保持控股地位，這使得大型壟斷型國企改革進程比較緩慢。

當產權界定不清時，尤其是當有很多人參與一種產權不清的資源配置時，就有可能出現一些問題，②國有企業中的產權不明晰，國企績效與政府官員自身利益關系不大等等一系列問題導致了國企的效率低下。

水電企業內部治理機制主要包括:責權利分配機制、表決權機制、委托代理關系、激勵約束機制等；外部相關配套機制為：法律環境的保障、水利投融資體制、外部監管、債權人治理和移民機制等。③根據利益相關者理論，水電企業為典型的國有企業，國家作為最大股東介入，勢必會減損其他利益相關者的積極者。國有企業的制度設計無法滿足其他利益相關者的行為偏好，當其投資(付出)無法獲得良好收益，也就喪失了管理層、監督層、投資層的熱情。

(二)投融資模式范圍過于狹隘。水電行業平均資產負債率高達70%左右，市場利率的變化對財務費用的影響極大，如國投電力2015年的資產負債率就高達72%。電力行業的龍頭企業長江電力有過成功的嘗試，2015年底，長江電力出資以797億購買大股東三峽集團等三家股東持有的金沙江川云公司100%股權，同時向七家機構定向增發募集241億元配套資金，國務院國資委控制的三峽集團由原本持股72%在經過資產重組后持股62%，增強了國有資產的流動性，使得資本更加有活力。

企業的發展都和利益掛鉤，像水電項目一類涉及民生工程的建設項目，必然會遇到“公益性”和“準公益性”雙重考驗。水利水電基本建設投融資難點在于難以將其特有的“公益性”和“準公益性”分開，其產權不明晰，會造成以下弊端：

首先是不利于廣泛調動銀行資本國際資本和社會力量的投資積極性。在完全的市場經濟條件下，作為經營性的供水、水電項目，本應對銀行和社會民間資本具有很大吸引力，但在現行模式下，相關的政策吸引度不夠，考慮到其公益性功能，我國現行水價農用水和城鎮生活用水、工業用水、電價和物價部門都按保本微利的原則嚴格控制，但政府又沒有明確的優惠政策和補償機制來彌補企業，“公益性”要求與企業本身以盈利為目的的經營活動目標背道而馳，加上水利水電基本建設項目往往又投資巨大，工期長，投資回收期長，資金占用時間長，在上述因素的綜合影響下，很難調動銀行、社會和國際資本投入水電項目建設的積極性。

其次是缺乏完備的行為規制法律及政策。在很多西方發達國家，為協調大型水利水電基本建設中的公益性和準公益性中的諸多矛盾，往往通過立法形式，對不同性質的水利水電項目或同一工程中雙重性質功能，明確項目法人和受益主體的及投資者各自享有的權力和義務，以既保證投資者的利益，也保證其公益職能的發揮。而我國目前暫時缺乏完備的法律規范，鼓勵水電行業發展的意圖也都是通過政策性的文件進行表達，不能有效地明確法人和受益主體的及投資者各自享有的權力和義務，無法有效保證投資者的利益。

三、民營資本引入的制度理性——資本與產權效率

混合所有制經營模式，實際上是民營資本與國有資本如何相互結合，此后通過充分發揮民營資本的優勢，扭轉國有企業中“公地悲劇理論”④的弊端，與此同時，注重平等的產權保護，結合現代企業法人治理結構，真正實現國有企業的實質性變革，促進國有企業的長足發展。

產權是一切增長與發展的激勵源泉，產業或社會發展的根本區別在于產權的區別。有效率的產權不常有，無效率的產權卻普遍存在。⑤什么樣的產權制度才是有效率的呢？波斯納認為必須符合三個標準：一為普遍性，即只有在財產為所有者普遍所有的情況下，產權作用才能被最大限度的有效發揮，任何領域、任何資源的有限所有者都會導致資源利用的無序和無效：二為獨占性，也就是說，資源的優化配置依賴于產權的獨占性和完整性，除非獨占性導致超高額交易費用使得產權轉移；三為可轉讓性，即資源的有效配置只有在產權自由交易時方能實現。⑥

國家對產權效率負最終責任考量⑦，私人產權效率直接取決于國家主權的呵護，并且與呵護成正比。因此政府必須擴大產權邊界，給產權人更多的交易自由，使產權向最大化方向自由流轉。而以產權效率為改革的出發點和落腳點，可以降低政治交易成本，進而降低產權交易成本，避免政府部門權力掣肘，減少政府權力尋租，實現經濟績效。

從產權理論角度理解，最有效的制度安排交易成本最小，而交易成本實質上就是包含技術創新在內的全要素生產率的提高，因此要實現有效率的產權，必須發揮產權對經濟行為的正向激勵作用。因此，實現資本的互補能夠有效的降低交易成本，優化資本結構，建立資本只需與制度，政府管制也能成為有效率的制度安排。

羅納德·科斯在《企業的性質》一文中指出：在交易成本為零的情形里，無論初始產權如何配置，交易各方都可通過自由協商形成收益最大化安排，實現帕累托效率，然而，在交易成本為正的情形下，權利界定不一樣，資源配置的效率也不一樣。⑧產權配置與交易成本有著密切的聯系，因此，產權的初始界定對經濟績效影響顯著。

四、產權的路徑依賴——混合所有制

從水電企業投融資模式上來說，改革開放前的三十年，主要采取“國家投資、農民投勞”的單一模式。改革開放后至今，主要采取“政府補助，國企投資，銀行貸款”的項目融資方式。也就是說，仍然基本上是國家投資，國家所有為主的項目融資方式。這種投融資模式造成了水電企業在產權性質上不倫不類。目前我國的水電企業依舊屬于公的性質，勢必會造成搭便車、逆向選擇等經濟問題。企業首先在經營、管理方式上畸形，更無法解決對環境的負外部性。其實，幾乎任何一套規則都好于無規則，但有效率地產權才能促進經濟增長和發展，這正是產權制度安排是否有效率作為判斷一國經濟增長與發展根據的原因。中國產權的保護還不完善，為確保共產黨在經濟和政治決策方面的核心地位，政府對經濟保持高度控制。⑨

企業產權不清晰導致了國有企業面臨績效差及發展停滯的尷尬局面，張維迎也強調了產權改革是國有企業改革的先決條件，只有讓非國有經濟插足與國有企業，使私有產權形成有效的利益激勵機制和經營者選擇機制，形成由于國有企業的公司治理結構才能從根本上解決國有企業低效的問題。⑩在當前國企混合所有制分類改革的背景下，決策層積極倡導社會資本以PPP模式(公私合作制)參與部分原屬國有企業掌控領域的經營，其目的并非僅僅將PPP模式視為一項融資及穩增長的工具，更深層次的考量在于PPP模式所隱含的開放競爭、推動公共服務變革的功效。

(一)水電行業從壟斷走向市場競爭——產權的界定與保護。在水電開發行業，眾所周知的是，水電作為資源壟斷性行業，其為社會提供重要公共產品，關乎國民經濟命脈，大型國有企業對其壟斷的根本政治存因即為保持對國民經濟的控制力。此外，以競爭市場的角度審視水電開發行業領域，國有資本對該領域壟斷的合法性主要源自“公共利益”考量，出于“公共利益”，即允許壟斷企業超越市場，從而以一個適法的反競爭事由豁免其對資源的壟斷。然而，水電開發行業的全盤壟斷帶來的直接后果是大型國有企業行業內部競爭的缺失，及所導致的在外部競爭中凸顯的效率低下問題。還有一點值得注意的是，水電開發作為一項成本巨大，投資回報周期長的公共產品，資金吸收困難問題始終困擾著國有水電開發企業。

科斯認為，產權(propertyrights)是一種社會工具，其重要性就在于事實上它能幫助一個人形成他與其他人進行交易時的可以合理把握的預期。自然資源開發利用的社會性決定了自然資源的支配、交易與管理必須在較發達的社會分工與廠商合作博弈的前提下進行，水電開發企業也不例外。自然資源產權制度的目標值應是廠商私人利益與社會利益相趨近或相一致，這就要求自然資源產權制度安排應是私人產權與公共產權特別是國家產權的結合性安排。近年來中央提出的國有企業混合所有制改革等若干決定，無疑是對產權理論的深層次運用。

產權的出現是國家統治者的欲望與交換當事人努力降低交易費用的企圖彼此合作的結果。產權有效的三個保證：1)保護產權免受盜竊、暴力和其他掠奪行動之害，2)保護產權免受政府隨意性行為之害，3)比較公正和可以預見的司法體系。因此，產權的保護依賴于理性的制度設計和法律規制。有效率的法律制度應是在充分考慮廠商經濟人的本性的基點上進行理性選擇的，加上其效力高于其他制度，廠商在進行機會成本選擇時就會直接體會到自己的行動后果。遵守法律規則時不僅可以增加利益的保障系數，還可以減少因違規帶來的交易成本。

我國的河流流域管理部門擔負著大量以水利開發為主的經濟作用，如發電、供水等。水利開發利用是一個不可分割的過程。水利的開發是能夠獲得私人利益的活動，即可以盈利的活動如水力發電，而水害防止則是為了公共提供利益的活動，是外化經濟的過程。而現行水行政體制中將水電從水利部門分出去。可能有礙于水利事業的自身發展，因其全部資金都只能建立在政府的財政經費上，不可能創造出能動發展的機會。因此，產權保護的第一步首先是將水利開發企業重新納入水利部門的監管中。

(二)水電市場民營資本產權的優勢。改革開放以來，我國民營資本等非公有制經濟蓬勃發展，成為社會主義市場經濟的重要支柱。面對能源結構調整和清潔能源需求的增加，水電行業發展潛力巨大，而引入民營資本，促進競爭，最終提高產權績效是水電行業發展的路徑依賴。具體來說，將民營資本引入國有水電開發企業，有利于促進技術創新，同時也有利于緩解目前國有水電開發企業存在的資金問題，核電項目發展存在的巨大資金缺口，有利于構建有效競爭的電力市場結構，更好地使市場在資源配置中發揮決定性作用。

技術創新要靠民營資本驅動。技術創新的實質是破壞性創新，會引起生產關系和利益格局的巨大變化，而這種“破壞性創新”的技術研發只有企業家可以勝任。大型的水電項目都是政府控制的，目前民營資本僅僅活躍在一些農村的小水電領域，而真正要實現技術革新，在水電行業有較大的技術突破，還是需要依靠大型水電站和大量的資金運作，而民營資本的進入恰好能夠給國有企業帶來活力。

結語

在電力體制改革和能源轉型的大背景下，水電行業有著巨大的發展潛力，面臨著重要的戰略機遇，而控制著絕大多數大型水電項目的國有水電企業卻沒有發揮出應有的作用，正值國企混合所有制分類改革，國有水電企業也在改革清單中，因此將民營資本引入國有水電企業能夠更好的激發國有水電企業的創造力和活力。

【注釋】

①史蒂文·瓦戈：《社會變遷》，北京大學出版社，2005年版，第42頁

②林德爾·G·霍爾庫姆：《公共經濟學——政府在國家經濟中的作用》，中國人民大學出版社，2012年版，84頁

③張陽、唐震、王文珂：《水電開發利益相關者治理模式探討》，載《水利水電科技進展》2007年10月，第75頁

④“公地悲劇理論”闡明：公地是誰都可以使用的，使用它的人多保護它的人卻很少，因為沒有誰把公地像保護自己的私有財產那樣去保護，因此到最后，這塊原本肥沃的公地必定寸草不生。

⑤RobertJ.Barro,Economicgrowthinacrosssectionofcountries.QuarterlyJournalofEconomics,Vol.106.No.2,1991.

⑥理查德·A·波斯納：《法律的經濟分析》，蔣兆康譯，中國大百科全書出版社1997年版，第78頁

⑦道格拉斯·C·諾思：《經濟史上的結構和變遷》，陳郁等譯，上海人民出版社1996年版，第18頁

⑧R·H·Coase,TheNatureoftheFirm,Economica,Vol4,1937

⑨德隆·阿西莫格魯：《國家為什么會失敗》，湖南科學技術出版社，2015年版，第320頁

⑩張維迎.企業理論和中國企業改革.北京大學出版社，1999年版，第72頁