連云港全域旅游公共服務體系建設淺析

(西北農林科技大學人文社會發展學院 陜西 楊凌 712100)

一、引言

隨著經濟社會快速發展和人民可支配收入的不斷增加，旅游已成為居民消費生活的必需品。2016年全國國內旅游4.4億人次，同比上升11%，旅游總收入3.9萬億元，同比上升14%。2016年1月29日，全國旅游工作會議在海口召開，李金早在會上提出要將“景點旅游”模式轉變為“全域旅游”模式。2017年3月，在全國“兩會”上，大力發展“全域旅游”被寫入了政府工作報告，將全域旅游上升為國家旅游發展的重要戰略。全域旅游的大眾化、產業化、系統化和國際化發展，對旅游公共服務體系的建設提出了新要求。

連云港擁有山海島港等豐厚的旅游資源稟賦，在江蘇省內以及國內外都有一定的知名度，近年來，連云港市旅游發展呈持續高速增長趨勢，2016年，全市共接待游客3013萬人次，同比增長12.2%，實現旅游收入395.4億元，同比增長15%。隨著旅游資源開發、景點建設和旅游業的不斷發展，連云港市抓住發展加機遇，加快延伸旅游產業鏈，提升旅游富民水平，全力打造國家全域旅游示范區這一金字招牌。2016年間，連云港旅游的兩大重點板塊連云區、東海縣分別獲批國家全域旅游示范區創建單位，推動了連云港旅游業由“景區旅游”向“全域旅游”發展模式轉變。

全域旅游的發展對旅游公共服務的建設也提出了新要求。建設一套與城市發展相適應，與城市特色相輔相成，因時、因地制宜的旅游公共服務體系，是連云港旅游業取得突破性發展的關鍵。

二、全域旅游與旅游公共服務

全域旅游概念的提出，主要是與傳統意義上的“景點旅游”相對應，它所強調的不僅僅是地理范疇上的全域，更多強調統籌資源、統籌規劃、統籌管理。全區域統籌資源，是指區域內旅游資源不僅局限于景點旅游設施的配置，而是更加注重全區域其他各類資源的高效配置，實現城市資源協同旅游發展，旅游發展利好區域宜居；全區域統籌規劃，是指發展全域旅游，要使景點景區內外協調一致，以游客的體驗為中心，按照全區域景區化的建設和服務標準，優化游客在區域內的旅游全過程，避免出現景區內外“兩重天”現象；全域協調管理，是指按照綜合行政、綜合執法發展需求，構建全域治理體系，提高管理的綜合性和全面性。

旅游公共服務是由政府或社會組織向旅游者提供的不以營利為目的的、具有明顯公共性的產品或服務，它以滿足旅游者的普遍需求為核心。

三、連云港旅游公共服務的現狀與問題

連云港市位于江蘇省東北部，包括4個市轄區、3個縣級行政區：贛榆區、海州區、連云區、經濟技術開發區、東海縣、灌云縣、灌南縣，總面積約為7500平方公里。連云港市旅游資源豐富，根據連云港市旅游局公布的數據，全市國家A級景區45家，其中4A級景區13家。花果山景區創成全國旅游標準化示范單位、國家地質公園和省級生態旅游示范區；溫泉旅游度假區創成省級旅游度假區；另有全國工農業旅游示范點11個、國家及省級特色景觀旅游名鄉鎮3家、省自駕游基地2家、省工業旅游區2家、省星級鄉村旅游區(點)45家(其中四星級鄉村旅游區16家)。海上云臺山景區、連島度假區綜合改造、東海新水晶購物旅游區建設等10余個項目入選全省重點旅游項目。東海水晶博物館、青松嶺森林溫泉公園、民主路老街、連云老街、海上云臺山景區、贛榆夾谷山景區、灌南二郎神文化遺跡公園等一批重大旅游項目建成并投入運營。

隨著旅游資源開發、景點建設和旅游業的不斷發展，連云港市旅游公共服務體系也不斷發展完善，初步形成了由旅游交通服務體系、旅游信息咨詢服務體系、旅游行政服務體系、旅游安全保障體系、旅游便民惠民服務體系五個子體系構成的旅游公共服務體系。隨著旅游實踐的發展和全域旅游策略的推動，原有的旅游公共服務體系已經不能完全適應高速變遷的旅游業發展，主要存在以下幾個問題：

一是旅游公共服務供給和需求不匹配。從需求方面來看，連云港市在旅游公共服務的提供過程中，由于信息的發布渠道有限，或發布質量不高，公眾對旅游公共服務的認知度和參與度還較低，導致旅游公共服務體系需求和供給不對稱。一方面公眾急需的服務項目尚未建立，另一方面，一些服務設施閑置或過度浪費，使得有限的服務資源達不到最優化配置。

從供給方面來看，改革開放以來，人們收入水平明顯提高，閑暇之余人們紛紛走出家門開展形式多樣的旅游活動，旅游業的發展呈蓬勃之勢，相對于其他行業，旅游業是市場化進程較快的行業，各種各樣的旅游產品、旅游線路等充斥耳邊。但是，旅游公共服務卻一直由政府壟斷提供，市場和社會的力量嚴重不足，缺乏有效的市場競爭機制來選擇生產者。眾所周知，政府由于其本身的弊端，在旅游公共服務的供給中會出現效率低下，供給不足等現象。

二是旅游公共服務監管不到位。從公共服務監管方面來看，旺季旅游市場競爭激烈，部分旅行社為了爭搶客源，大打價格戰，紛紛推出低于其成本的團費，而變相的從強制購物、變相收費等項目中獲取利益，這不僅嚴重損害旅游者的權益，更不利于地區旅游形象的樹立。政府對旅游行業的監管不到位是這類問題存在的根本原因，這致使各類旅游投訴、旅游糾紛時常發生，不利于旅游業的健康發展。雖然新出臺的《旅游法》規范了旅行社的行為，但是政府的監管才是法律落到實處的關鍵。對政府提供的旅游公共服務是否到位、是否健全，還缺乏社會公眾的監督和參與，致使某些旅游公共服務的提供流于形式。建立健全政府、企業、社會組織和公眾所組成的多方共同監管機制才能為旅游公共服務體系的良性運轉保駕護航。

三是對旅游公共服務的性質缺乏認識。旅游公共服務是近幾年才被政府廣泛提出，而旅游公共服務的建設時間也比較短暫，所以各級地方政府、工作人員等對旅游公共服務的認識是很淡薄的，政府在旅游公共服務供給過程中缺位、錯位的現象普遍存在。同時，由于國內缺乏全面系統的旅游公共服務理論基礎，旅游公共服務的邊界也很難界定，何為公共產品和私人產品沒有一張詳細的目錄表。在我國，旅游是一個正蓬勃發展的朝陽產業，旅游的市場經濟特征已為大眾所熟悉，但對旅游公共服務的認識還比較寥寥，所以，在旅游業發展過程中，更多人只是一味的追求經濟效益，開發收益快、投資少的旅游項目，對大眾所最關心、最需要的公共服務供給不足。

四是旅游公共服務體系運行機制缺乏。旅游公共服務體系的建設單靠政府的力量肯定是不夠的，聯合旅游企業、社會組織，乃至公民的力量共同供給旅游公共服務才是解決供給不足的有效途徑，但是目前連云港的旅游公共服務多元化供給機制尚未形成，企業和社會參與度不高；政府也沒有形成一套有效的激勵措施鼓勵企業和社會投入旅游公共服務的建設，市場意識和市場競爭機制不強；信息不對稱也是制約旅游發展的關鍵問題，目前，連云港市政府在旅游公共信息管理的過程中常出現旅游公共信息過于保守、過度壟斷等行為；旅游發展所需的創新機制沒有建立，創新意識不夠。此外，旅游公共服務建設涉及到多部門的配合，但是各部門之間往往從各自的立場和角度出發，對旅游公共服務體系的認識存在差異，像交通、建設、衛生、工商等部門對旅游公共服務體系建設沒有形成高度的共識，既不利于旅游公共服務的建設也不利于旅游資源的高效配置。

四、連云港全域旅游公共服務體系建設展望

旅游公共服務體系是衡量城市旅游業成熟程度的重要標志。通過對連云港市旅游公共服務體系現狀分析，同時結合全域旅游的發展要求，連云港市應主要從以下幾個方面著手，完善旅游公共服務體系：

一是完善旅游交通服務體體系。為了向全國、全世界敞開連云港的旅游大門，首先需要完善城市道路交通體系，進而完善水、陸、空立體化交通體系。同時，通過構建集旅游專線、城市慢游系統等于一體的城市旅游小交通，使游客在市內能夠獲得舒適的旅游體驗。此外，為了配合全域旅游的發展，應建立旅游集散的空間體系，實現全市各個景區景點、區縣交通集散中心、旅游特色村、生態園區等各級旅游區域的集散服務。

二是完善旅游信息服務體系。根據數據調查，連云港接待的游客中67.5%為外地游客，這部分游客對連云港旅游景點分布、城市交通、旅游配套餐飲和住宿等信息并不熟悉，因此，能否給予準確、充分的旅游信息服務，是影響游客旅游體驗評價的直接因素。旅游信息服務建設內容主要應包括旅游導引標識信息服務、自助導游服務、旅游信息網站服務、旅游信息指揮調度中心、旅游公共信息服務等內容。

三是完善旅游行政服務體系。旅游產業的發展，必須配套建設與其相適應的行政管理體系和法制管理體系作為制度保證，從而改善旅游環境、投訴受理、引導游客文明游覽等旅游公共服務，形成功能齊全、部門協作、地區協同的公共服務機制，推動旅游標準化經營管理機制建設。面向涉旅企業，應推出標準化經營管理機制；針對旅游企事業經營單位(包括酒店、景區、休閑娛樂場所、旅行社等)，行政管理部門應定期組織對其進行業務技術的培訓；針對旅游志愿者，可以制定適當的培訓計劃；面向旅游者，提供便捷的行政服務。

四是完善旅游安全保障體系。旅游安全是旅游的生命線，不僅關系到游客的生命財產，也關系到游客目的地的整體形象，是旅游業穩定發展的保障，建立健全旅游安全保障體系是旅游公共服務體系不可或缺的重要組成部分。應建立旅游行業安全機制，以旅游交通、旅游設施、旅游餐飲安全為重點，嚴格制定了安全標準，完善安全設施，加強安全檢查，落實安全責任，消除安全隱患，建立旅游安全重點保障機制。同時，建立旅游緊急救援體系，完善應急處置機制，增強應急處置能力。

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