基于公平視角的PPP建設項目政府責任研究

(中鐵建昆侖投資集團有限公司 四川 成都 610000)

一、PPP模式概述

PPP是Public Private Partnership的簡稱，即政府和社會資本合作的模式，這種模式將社會資本中私營企業先進的管理模式和豐富的實踐經驗與政府強有力的政策支持實現充分結合，并通過PPP模式解決了社會基礎設施建設項目中關于政府資金不足和經驗缺乏等難題。從國外的實踐經驗來看，PPP模式已經在公共設計建設項目中充分發揮了政府和社會資本的優勢，同時我們不能忽視的是，無論是在公共投資驅使宏觀資源配置還是具體PPP項目的投資運用效益的微觀方面，PPP項目的經濟效率并不能完全體現在出來，PPP項目的決策、實施和運營，控制權的產生、轉移、配置等經濟效率產生過程中，必定有許多影響PPP項目經濟效率的關鍵性因素，如何在PPP項目整個的運行過程中，甄別并分析這些影響項目經濟效率的關鍵性因素，發現其中的關系和區別，才能從整體上提PPP項目的經濟效率，明確政府的責任界限，解決政府資金不足與實踐經驗缺失等問題，實現PPP模式的初衷。

二、PPP項目中政府責任缺失的表現

一直以來，政府壟斷管理與經營、公共集體付費的模式是我國傳統的公共產品或服務的供給方式，在這種模式下，公共產品或服務的提供普遍認為是公平的。但是在PPP模式中，私營部門獲得了公共產品或服務的供給權利，扮演著以往政府負責管理與經營的角色。但需要注意的是，在我國PPP項目的建設運營實踐中，也存在著私營機構為了追求自身利益，主觀上不愿意提供盈利較少的服務項目，所運營的公共服務帶有明確的趨利性，導致了公共服務供給的不公平。同時，在PPP項目中，合同為PPP項目明確了政府與社會資本不同的責任和權力，并對項目建設運營過程中的風險分擔機制作出了規定，但其合同根本的長期性、復雜性、不確定性、不靈活性和不完整性都讓其交易成本變得更高，造成其存在潛在的違約風險。如在英國，由于人口結構的變化，政府不再需要PPP模式建設的學校之后，仍然需要按照合同所約定的條款繼續付款，這種情況說明，PPP項目的長期性合同為項目帶來了巨大的不靈活性，即便是公共服務項目被取消，政府依然需要支付相應費用，如果處置不當，或者政府因自身問題極大可能造成信用問題。

其次，由于政府相關部門缺乏PPP項目的操作經驗，在PPP項目運作的某個環節的失誤，就可能導致整個項目的失敗。例如，在沈陽第八水廠PPP項目的招標中，只有一個私營機構參加了投標，此時政府仍然選擇了合資而沒有重新進行招標，這就變相的拒絕了其他有能力的私營機構，導致各個私營機構的參與權不平等，沒有統一規范的準入規則和程序，就難以保障PPP項目的合作起點公平性，項目的合作效率也無從談起。

最后，PPP項目的利益分配原則不統一，也是影響著PPP項目效率和成功率的重要原因。我國目前還沒有PPP項目統一的利益分配原則，在具體項目的建設、運營過程中的溝通與協調水平也不太理想，導致了PPP項目的公共利益最大化目標難以實現，難以保證PPP項目的結果公平。同時政府是為了滿足日益提高的公共服務需求而進行投資建設，私人承包商的目標則是希望在PPP建設項目合同周期中最大化自己的利益，由于合同的不完全性等原因，提供了機會主義行為的操作空間，承包商可能利用自己的技術經驗等方面優勢，增加自己的利益回報，這種利潤的增加往往是以政府成本增加甚至犧牲公共利益為代價，最終可能導致雙方都沒有達到最理想的狀態，PPP建設項目既沒有實現經濟利益提高，也沒有實現項目建設服務公眾的建設目標。王德凱

三、我國PPP項目政府責任缺失的原因

(一)起點不公平。從PPP項目在我國的實踐和發展來看，我國目前還沒有詳細、統一的PPP項目準入規則和程序，雖然某些PPP項目在前期籌備中提到了招標階段市場競爭的重要性，但是缺乏，對引入市場競爭的具體管理辦法及競爭準入方面的具體規定，全國范圍內也沒有相對科學、完整的準入管理體系進行參考，進而造成了，某些PPP建設項目市場競爭企業起點不公平的現象發生。例如重慶市集中簽約的八個重大PPP項目合作中，大部分中標的建設運營單位是國有企業，只有在軌道交通項目中，選擇了更有經驗的香港鐵路有限公司，這種情況說明，目前PPP項目的簽約還對民營企業有著一定的歧視，民營企業與國有企業無法公平地進行競爭，存在PPP項目起點上的機會不公平。

(二)結果不公平。如上文所述，我國目前還沒有統一的PPP項目利益分配體系標準，這就導致PPP項目的結果公平性沒有根本的政策保證。在PPP項目中，政府部門和私營機構的目標存在的根本差異，如何平衡政府部門與私營機構在PPP項目中不同的需求是PPP項目發展需要解決的重要問題，而以利益為主要衡量標準的分配公平性直接關系著PPP項目能夠順利的運行。

四、強化PPP項目中的政府責任的建議

(一)建立和完善政府決策機制。首先，政府應當對公眾的參與進行良好引導；在PPP項目的建設運營中，政府機構、公眾、私營機構共同組成了項目利益主體，但由于公眾所掌握的信息有限，所以在項目建設過程中，公眾往往處于劣勢的地位，為了保障公眾的權利，政府需要對公眾的參與進行科學的引導，通過，高度的公眾參與，可以明顯提升公眾對PPP建設項目的監督力度，避免出現獨占決策權的現象，進而更好地維護大眾利益。其次，政府應當建立項目評估體系；在PPP項目的決策階段對項目的經濟效益、社會效益、環境效益等方面進行全面而充分的評估，是確保項目成功的重要前提條件，因此，政府需要針對這幾個環節建立完善的項目評估體系，選擇經過物有所值評價方法篩選后的建設、運營方案，科學合理地引入市場競爭，提高項目建設運作效率。

(二)強化政府信用保障。首先，在PPP項目的合同簽訂中，應當明確由于政府失信、違約而產生不良影響的政府賠償措施，如果項目產生不可抗力或不可預測的情況，允許雙方根據協議作出部分調整，從而達到雙方權利和義務的平衡性，保證雙方責任，與權利的公平。其次，應當完善政府信用監督機制；建立相對獨立的，第三方政府信用監督機構是監督政府信用是否有效實施的重要保障，一路的，獨立第三方社會監督機構，可以有效提升政府履行責任水平，從而更有力的約束政府的失信行為。

五、結論

在PPP項目中，政府的主導和推動作用決定著PPP項目能否健康、有序的運行，PPP項目中政府責任的強與弱，是能否實現政府所代表的公共利益需求的關鍵所在。只有充分明確政府責任在PPP項目建設運營過程中的重要性，才能在當前我國資本市場逐漸完善的大背景下，強化政府在項目運行過程中的主導和推動作用，強化PPP模式下政府責任是提升PPP模式在社會主義市場經濟體系建設中重要作用的必經之路。

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