政府審計服務國家治理效能的研究

(長沙理工大學 湖南 長沙 410000)

2015年12月，中辦、國辦聯合印發的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》提出，要通過完善審計制度，到2020年基本形成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的審計監督機制。至此，開始形成政府審計治理能力的提法，政府審計治理能力是政府審計在國家治理中起到基石和重要保障作用的表現，它不同于之前政府審計僅僅是作為一種監督控制的手段和經濟運行的免疫系統，它拓展了政府審計的內容和功能，提出政府審計的本質是為人民服務，其天生就具體治理功能，把政府審計理論從免疫系統論深化到國家治理論。但現在國內大部分的學者將自己的研究重點主要放在了國家治理與政府審計作為兩個獨立主體的關系關系，用國家治理視角去探討政府審計理論，因此本文就政府審計服務國家治理效能這一整體，具有什么特征、會造成什么經濟后果展開了討論。

一、政府審計服務國家治理效能的特征

(一)目標性。目標的指向對效能具有十分重要的作用，它決定效能的性質，是效能作用發揮的第一要素。凡是目標正確、手段合理、經濟適用、風險可控的實現其目標則是高效能，否則是低效能，甚至負效能。政府審計實現國家治理效能是指政府審計以主動適應國家治理的現實需求、合理控制審計風險為直接目標，以審計資源有效配置、系統內部結構優化為基礎和動為，以審計行為決策為優化路徑，實現其治理效能。因此，政府審計實現國家治理效能的目標十分明確，即以經濟性、效率性、效果性為原則，實現國家治理的現實需求，其政府審計目標越明確，越有利于采取合理的手段提高政府審計工作質量，實現政府審計系統的效能，進一步提高政府審計治理效能。

(二)自適應性。政府審計作為一種國家治理系統的組成部分，是以服務國家治理目標為前提的。與滿足公司治理和內部管理的內部審計以及維護資本市場秩序服務的政府審計不同的是，國民經濟運行、國家社會發展、國家政治體制改革等國家治理內容因素是復雜多變的，政府審計要發揮自己的治理職能，有賴于政府審計的自適應性。自適應性是指政府審計的工作安排和成果應當能夠適應變化的社會政治經濟環境的形勢，適應黨和政府各部門的新要求，能夠適應人民的新期望，增強為改革開放和社會主義經濟建設的服務能力和貢獻度，實現治理效能。當政府審計外部環境以及內部環境發生變化時，政府審計系統的組織治理結構、審計資源的整合力度、審計人員的專業技能、政府審計機構的協調機制以及審計制度等諸多因素都將與之匹配。因此政府審計作為經濟社會“免疫系統”，作為國家治理的工具，必須具有主動適應、自動感知、積極應對等功能，即必須具有自適應性這個特征，這是其生存之道、成長之源、發展之需、優勢所在。

(三)依存性。政府審計是一個復雜自組織適應的國家治理子系統，在國家治理大系統中發揮著審計治理的監督控制職能，政府審計實現國家治理效能通過多種審計能力有機結合作用組成的一個整體，內部由諸多要素共同構成，其要素之間相互作用，為實現這個整體的目標而做出相應的貢獻。政府審計與外界之間也是相互作用，它依賴于復雜多變的政府審計環境以及政府審計資源、能力和信息等存在和運行，促使政府審計實現其治理能力并有效運行的驅動因素也眾多，例如審計戰略規劃能力、執行能力，審計主體的風險駕馭能力、協調能力和創新能力等，這些驅動因素都會對政府審計服務國家治理系統的產生作用，其治理效能并不是孤立實現的，而是相互作用，相互依存的。同時我們還應該認識到要使其審計治理效能最大，還應根據不同的審計機關規模、治理結構、環境變遷、戰略資源決策效率等諸多驅動因素來動態、適時確定主要動力和次要影響因子，在這些分力都實現最大化的基礎上，進行有機協調，結構優化，發揮系統整合效應。

(四)可觀測性。政府審計服務國家治理要實現效能其生成機理應當是明晰、可觀察的其作用的動態過程不僅可以精確描述，而且出現的機制故障存在問題是可以監控、檢測并有效校正的其效能作用效率的程度也應當是可以觀測和計量的。因此，政府審計實現國家治理效能的依存性不僅是說明其存在性的基石，而且是對它進行有效評價的前提，更是進行有效調控和管理的依據。誠然，求證其存在性有一定的難度。運用傳統的定性分析方法進行描述難以有較強的說服力，必須用較大樣本的經驗數據進行實證檢驗方可解決這一難題。

二、政府審計服務國家治理效能的經濟后果

(一)制約功能。政府審計在實現國家治理效能的過程中，措施的經濟制約主要體現在兩個方面，一方面，政府審計的存在本身對政府審計對象的經濟運行就是一種制約。這種制約能力其實來源于政府審計的經濟監督活動。在監督過程中，審汁會獨立、公正、客觀對審計對象的相關信息進行揭示和反饋，審計對象在政府審計活動進行之前就會了解到審汁對自己可能會帶來的后果。因此，在其使用資金、運用權力、履行職責的過程中，就會潛意識的形成對自己行為的制約。這體現了政府審計在國家治理中為違法違規等行為的間接性制約。另一方面，政府審計通過收集和檢查相關信息，對政府的使用資金、運用權為、履行職責的情況進行監督，在經濟監督過程中的重點便是對錯誤和偏差的識別并對其進行揭露、糾正和查處。因此，政府審計對制約在國家治理過程中財務、權力和職能方面機會主義的發展有著積極的作用。這也是政府審計在國家治理過程中所體現的制約現象。

(二)穩定功能。審計的過程中除了發現國家治理活動的偏差等問題以外，對相關政府制度、體系執行情況的審計，一方面評價執行方的合規性、效率效果性，另一方面也可以評價制度或體系本身是否合理、能否為國家治理帶來良性的作用就像一臺運行的機器，需要制約運行失誤、差錯的同時也需要保證其運行的方式、方法處于穩定的狀態。保障政府審計在穩定經濟環境運行的的過程中摂棄糟巧，同時也要對治理過程中形成的精華和成果進行認可。政府審計客觀、公正性，會使社會公眾進一步認可相關制度體系，同時作為決策者也可以進一步穩定這些成果在國家治理中地位。穩定也是進一步發展、完善的前提，通過政府審計穩定職能使國家治理中政府制度、體系等方面運行更加趨于穩定，也是完善國家治理的前提。

(三)引導功能。作為國家治理中控制子系統，政府審計最具特點的一項重要的職能就是對國家治理相關活動提出建設性的建議，引導國家治理的整體完善。當政府審計發揮引導職能時，其職能類似于內部審計在企業管理中的職能。在國家治理觀下，政府審計除了向社會公眾提供客觀、可靠的國家治理活動運行的相關數據信息，在形成審計結論的過程中，還要披露存在的問題及其原因，針對治理中存在的問題提出合理化的改進措施和實施建議。幫助政府對國家進行治理，不斷地引導政府向良性方面發展、促進法制健全、完善政府治理機制的建設，保障國家治理目標的實現。

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