設(shè)區(qū)的市立法準(zhǔn)備制度存在的問(wèn)題及對(duì)策

陳 軍

（韶關(guān)學(xué)院 法學(xué)院，廣東 韶關(guān)512005）

立法活動(dòng)是由一系列動(dòng)態(tài)的、銜接的環(huán)節(jié)組成的階段性過(guò)程。一般來(lái)說(shuō)，立法活動(dòng)分為立法準(zhǔn)備、由法案到法和立法完善三階段［1］。所謂立法準(zhǔn)備制度是指立法活動(dòng)在真正提交立法機(jī)關(guān)審議之前所進(jìn)行的立法預(yù)測(cè)、立法規(guī)劃和決策、法律立項(xiàng)、法案起草等一系列工作而形成的相關(guān)制度總和。這一階段的內(nèi)容主要包括：進(jìn)行立法預(yù)測(cè)，編制立法規(guī)劃，形成立法創(chuàng)意，作出立法決策，組織法案起草班子，起草法案草稿，協(xié)調(diào)因立法而引起或存在的種種關(guān)系［1］。其中，立法預(yù)測(cè)、立法規(guī)劃與立法計(jì)劃、立法決策、法律立項(xiàng)和法案起草構(gòu)成了立法準(zhǔn)備制度的基本內(nèi)容。

2015年3月我國(guó)《立法法》修改后，授予全國(guó)282個(gè)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。由于設(shè)區(qū)的市取得地方立法權(quán)時(shí)間不長(zhǎng)，無(wú)論地方立法理論還是立法實(shí)踐都處于起步和探索階段，加強(qiáng)和完善立法活動(dòng)制度建設(shè)以提高地方立法質(zhì)量尤為重要。本文擬以立法準(zhǔn)備制度為中心，對(duì)設(shè)區(qū)的市立法準(zhǔn)備制度存在的問(wèn)題進(jìn)行分析并提出完善對(duì)策，以期對(duì)提高設(shè)區(qū)的市的地方立法質(zhì)量有所裨益。

一、設(shè)區(qū)的市立法準(zhǔn)備制度的現(xiàn)狀

實(shí)踐中，設(shè)區(qū)的市取得地方立法權(quán)后，立法熱情很高，相繼出臺(tái)地方法規(guī)。在地方立法活動(dòng)過(guò)程中，設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)和人民政府更多地關(guān)注法規(guī)案的提出、審議、表決、公布，而對(duì)立法準(zhǔn)備活動(dòng)重視度不夠。在人們的思想觀念中似乎只有從法案到法的階段才是正式立法活動(dòng)，立法準(zhǔn)備階段的立法活動(dòng)是非正式立法活動(dòng)。

而且，對(duì)于立法準(zhǔn)備制度，我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定不夠全面。現(xiàn)行的《立法法》只對(duì)立法準(zhǔn)備制度的某一個(gè)環(huán)節(jié)有具體規(guī)定，如《立法法》第三十六條、第五十二條、第五十三條、第五十四條等對(duì)立法論證、立法規(guī)劃和計(jì)劃、法案起草等立法準(zhǔn)備活動(dòng)某個(gè)環(huán)節(jié)作了規(guī)定。但關(guān)于立法準(zhǔn)備制度的規(guī)定不全面、不系統(tǒng)，如立法預(yù)測(cè)尚未作任何規(guī)定。對(duì)于設(shè)區(qū)的市，《立法法》僅在第七十七條規(guī)定地方性法規(guī)案提出、審議和表決程序，授權(quán)地方本級(jí)人大根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律的規(guī)定加以制定，并沒(méi)有涉及立法準(zhǔn)備制度及程序。

由于《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)的立法準(zhǔn)備活動(dòng)及程序沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定，所以，對(duì)于設(shè)區(qū)的市立法準(zhǔn)備活動(dòng)及程序缺少一個(gè)統(tǒng)一的立法準(zhǔn)備制度指引和規(guī)范。盡管有些設(shè)區(qū)的市，相繼出臺(tái)了與立法準(zhǔn)備制度相關(guān)的地方法規(guī)和規(guī)范性文件。例如，韶關(guān)市于2016年出臺(tái)《韶關(guān)市制定地方性法規(guī)條例》、《韶關(guān)市人大常委會(huì)立法計(jì)劃編制辦法》、《韶關(guān)市人大常委會(huì)立法論證工作辦法》、《韶關(guān)市人大常委會(huì)立法聽證辦法》等系列立法文件匯編，特別是《韶關(guān)市制定地方性法規(guī)條例》對(duì)立法規(guī)劃、立法計(jì)劃和法規(guī)起草都作了規(guī)范，但對(duì)立法準(zhǔn)備的相關(guān)制度規(guī)范還不夠全面，如立法預(yù)測(cè)、立法項(xiàng)目征集未有涉及。

實(shí)踐中，設(shè)區(qū)的市立法準(zhǔn)備活動(dòng)的相關(guān)制度尚處于探索和逐步確立的過(guò)程中，立法準(zhǔn)備的相關(guān)制度規(guī)范不夠全面，容易導(dǎo)致立法活動(dòng)中出現(xiàn)諸多弊端。諸如：立法活動(dòng)易受部門利益影響，導(dǎo)致部門利益法制化現(xiàn)象；立法活動(dòng)的科學(xué)性和民主性不足；立法活動(dòng)易受長(zhǎng)官意志干預(yù)，可能出現(xiàn)各地為謀求區(qū)域利益而立法或有迫切立法需求的立法項(xiàng)目無(wú)法進(jìn)入立法規(guī)劃，等等。

立法準(zhǔn)備階段立法活動(dòng)不受重視，影響立法準(zhǔn)備階段立法活動(dòng)的質(zhì)量，結(jié)果從源頭上制約了設(shè)區(qū)的市出臺(tái)的地方法規(guī)和規(guī)章的立法質(zhì)量的提高及立法社會(huì)效果的良好發(fā)揮。實(shí)踐中，立法準(zhǔn)備階段的立法理論研究匱乏，立法準(zhǔn)備制度目前尚不夠健全完善，實(shí)務(wù)界更多的關(guān)注是法案提出、審議和表決階段。而恰恰正是因?yàn)榱⒎?zhǔn)備階段基礎(chǔ)性、前提性的立法活動(dòng)制度不受重視。立法的民主性和程序性的不足直接制約了立法準(zhǔn)備階段立法活動(dòng)的質(zhì)量，影響了設(shè)區(qū)的市地方立法質(zhì)量的提升和立法社會(huì)效果的發(fā)揮。

二、設(shè)區(qū)的市立法準(zhǔn)備制度存在的問(wèn)題

作為立法活動(dòng)的第一個(gè)階段的立法準(zhǔn)備，無(wú)論是理論上還是實(shí)踐上都存在著一些不可回避的問(wèn)題。理論上，立法準(zhǔn)備制度問(wèn)題的研究不夠系統(tǒng)和深入；實(shí)踐上，我國(guó)《立法法》對(duì)立法準(zhǔn)備制度的規(guī)定不盡全面和完整，導(dǎo)致各設(shè)區(qū)的市立法準(zhǔn)備活動(dòng)不夠規(guī)范。我國(guó)當(dāng)前設(shè)區(qū)的市立法準(zhǔn)備制度中主要存在以下問(wèn)題：

（一）立法項(xiàng)目征集制度民主性和科學(xué)性不足

設(shè)區(qū)的市地方立法起步時(shí)間不長(zhǎng)，理論研究不夠深入，立法項(xiàng)目征集制度的民主性和科學(xué)性不足，具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

第一，立法項(xiàng)目征集來(lái)源主體相對(duì)單一。實(shí)踐上，對(duì)于立法項(xiàng)目的來(lái)源主要是來(lái)自于地方政府及其部門，而來(lái)源地方人大及其常委會(huì)、其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民的比較少。如在廣東省，根據(jù)2003-2012年立法計(jì)劃項(xiàng)目供給渠道統(tǒng)計(jì)分析，政府部門比重都在80%以上［2］。當(dāng)然，政府及其部門是執(zhí)法機(jī)關(guān)，在行政管理和社會(huì)治理中肩負(fù)重要職責(zé)，最洞悉立法需求，提出的立法項(xiàng)目針對(duì)性和操作性比較強(qiáng)。但地方政府及其部門往往存在部門利益，其提出的立法項(xiàng)目更多地強(qiáng)調(diào)權(quán)力而不強(qiáng)調(diào)責(zé)任，強(qiáng)調(diào)本部門利益而忽視與其他部門的利益，不一定能夠全面、真實(shí)地反映本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和迫切立法的需要。

立法項(xiàng)目來(lái)源相對(duì)單一，設(shè)區(qū)的市地方立法機(jī)關(guān)編制立法計(jì)劃或規(guī)劃只能從政府及其部門提出的立法項(xiàng)目中篩選。這樣，地方立法不一定能客觀反映地方人民真實(shí)的立法意愿和立法需求，制約了立法申請(qǐng)項(xiàng)目的質(zhì)量，直接影響地方立法的質(zhì)量。

第二，立法項(xiàng)目論證制度尚不健全。實(shí)踐中，設(shè)區(qū)的市的立法主體為進(jìn)一步推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，提高地方立法工作的公眾參與度，增強(qiáng)立法計(jì)劃的科學(xué)性、可行性，向社會(huì)廣泛收集立法項(xiàng)目的建議。但由于立法項(xiàng)目主要來(lái)源于政府部門，有些立法項(xiàng)目來(lái)源甚至是長(zhǎng)官的意志或偏好，地方立法項(xiàng)目進(jìn)入立法規(guī)劃缺乏社會(huì)參與的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。而且立法項(xiàng)目論證制度尚未健全和完善起來(lái)，這樣的背景下征集到的立法項(xiàng)目建議，缺乏公眾參與的立法項(xiàng)目論證，其結(jié)果可能會(huì)導(dǎo)致立法征集項(xiàng)目的公正性、適應(yīng)性、預(yù)見性和可行性不強(qiáng)。

（二）缺少專門的立法準(zhǔn)備工作人員

立法準(zhǔn)備活動(dòng)具體包括立法預(yù)測(cè)、立法決策、立法規(guī)劃和立法計(jì)劃、立法論證以及法案起草等長(zhǎng)期性、經(jīng)常性的立法活動(dòng)，需要設(shè)立專門的立法準(zhǔn)備機(jī)構(gòu)，專門的資金、物資支持，才能保障正常立法準(zhǔn)備活動(dòng)經(jīng)常性開展。現(xiàn)代立法是一種專業(yè)化和技術(shù)化很強(qiáng)的工作，開展立法準(zhǔn)備活動(dòng)，需要相應(yīng)的專業(yè)性和技術(shù)性立法人才，尤其是立法預(yù)測(cè)過(guò)程需要借助現(xiàn)代科技手段，才能勝任立法工作。

實(shí)踐中，設(shè)區(qū)的市立法主體受財(cái)政編制和專業(yè)性、技術(shù)性的立法人才匱乏等因素制約，立法主體面臨立法人才和專業(yè)知識(shí)不足的困境，立法準(zhǔn)備活動(dòng)開展不盡人意。立法準(zhǔn)備活動(dòng)工作只是附帶性、暫時(shí)性，無(wú)法保障經(jīng)常性開展立法活動(dòng)，往往導(dǎo)致立法準(zhǔn)備工作流于形式。

（三）沒(méi)有系統(tǒng)規(guī)定立法準(zhǔn)備制度

立法準(zhǔn)備制度是由一系列緊密聯(lián)系的基本環(huán)節(jié)組成，具體包括立法預(yù)測(cè)、立法規(guī)劃和計(jì)劃、立法論證、法案的起草等多個(gè)環(huán)節(jié)，單純強(qiáng)調(diào)一個(gè)環(huán)節(jié)或者重視一個(gè)方面的工作都是不可能的。設(shè)區(qū)的市雖然相繼出臺(tái)以《制定地方性法規(guī)條例》為核心的系列規(guī)范性立法準(zhǔn)備制度，但尚未形成系統(tǒng)化的包括立法準(zhǔn)備各環(huán)節(jié)的完備立法準(zhǔn)備制度。

以立法準(zhǔn)備中的立法預(yù)測(cè)環(huán)節(jié)為例可以看出，現(xiàn)行《立法法》及相關(guān)法律對(duì)立法預(yù)測(cè)未做規(guī)定，僅僅是第七十七條授權(quán)地方本級(jí)人大制定立法程序，如果設(shè)區(qū)的市地方人大沒(méi)有制定立法預(yù)測(cè)的規(guī)范，立法準(zhǔn)備的具體內(nèi)容就不夠完整。實(shí)踐中，立法預(yù)測(cè)缺少法律規(guī)范的指引，沒(méi)有形成制度性的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市對(duì)立法預(yù)測(cè)多疏于規(guī)范，立法預(yù)測(cè)在實(shí)踐中操作的主觀性和隨意性比較強(qiáng)。

“立法活動(dòng)必須根據(jù)立法的現(xiàn)狀及其未來(lái)狀況和發(fā)展趨勢(shì)來(lái)進(jìn)行，這樣才能選擇最佳的完善立法的方案。因此，必須把立法預(yù)測(cè)看成是立法活動(dòng)的一個(gè)重要組成部分。”［3］立法規(guī)劃和立法計(jì)劃通常建立在立法預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，并且是依靠立法預(yù)測(cè)而進(jìn)行的，如果沒(méi)有科學(xué)的立法預(yù)測(cè)，制定切實(shí)可行的立法規(guī)劃和計(jì)劃是不可能的，立法準(zhǔn)備活動(dòng)的質(zhì)量和社會(huì)效果就難以保證。

（四）立法準(zhǔn)備的法定程序匱乏薄弱

現(xiàn)代立法原理告訴我們，立法權(quán)運(yùn)行活動(dòng)都要納入立法程序。也就是說(shuō)，完善的立法程序應(yīng)當(dāng)包括立法準(zhǔn)備活動(dòng)的立法程序，具體說(shuō)是立法準(zhǔn)備的各環(huán)節(jié)立法預(yù)測(cè)、立法規(guī)劃和計(jì)劃、法案起草等都應(yīng)納入立法程序。受傳統(tǒng)思維影響，認(rèn)為“現(xiàn)代立法活動(dòng)過(guò)程中的立法準(zhǔn)備，一般指在提出法案前所進(jìn)行的有關(guān)立法工作。如果把提出法案到法的公布這段過(guò)程稱為正式立法活動(dòng)，那么立法準(zhǔn)備便是為正式立法提供或創(chuàng)造條件的活動(dòng)，是為正式立法奠定基礎(chǔ)的活動(dòng)。”［4］在這種思維支配下，認(rèn)為立法準(zhǔn)備不是正式立法活動(dòng)，當(dāng)然立法準(zhǔn)備的程序就不受重視。“立法程序應(yīng)當(dāng)始于立法的準(zhǔn)備階段，終于立法的完善階段，而不僅僅存在于由法案到法的階段即立法的議會(huì)階段。”［5］所以，立法準(zhǔn)備活動(dòng)一樣需要立法程序加以保障和規(guī)范，確保立法權(quán)的規(guī)范運(yùn)行和立法質(zhì)量。

地方立法實(shí)踐中，設(shè)區(qū)的市地方立法主體制定的規(guī)范性文件中除法案到法和立法的完善這兩個(gè)階段的立法程序規(guī)定比較系統(tǒng)和完善外，都不重視立法準(zhǔn)備階段的立法程序。設(shè)區(qū)的市地方立法主體制定的立法規(guī)范性文件中更多的是對(duì)立法規(guī)劃活動(dòng)及程序作了一定的規(guī)范，但非常原則，缺乏操作性；對(duì)有些立法環(huán)節(jié)如立法預(yù)測(cè)，設(shè)區(qū)的市幾乎未有對(duì)其活動(dòng)程序予以規(guī)范。可見，立法準(zhǔn)備的法定程序匱乏薄弱，制約和影響立法準(zhǔn)備階段的立法質(zhì)量和社會(huì)效果。

三、設(shè)區(qū)的市立法準(zhǔn)備制度完善對(duì)策分析

如何提高立法質(zhì)量，理論界和實(shí)務(wù)界更多的關(guān)注立法活動(dòng)運(yùn)行的實(shí)踐過(guò)程。立法活動(dòng)運(yùn)行的實(shí)踐過(guò)程中存在著許多因素直接影響到立法質(zhì)量。立法質(zhì)量不高，立法不能真正反映社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律、立法不具有現(xiàn)實(shí)的可操作性等問(wèn)題在立法準(zhǔn)備階段就產(chǎn)生了。立法實(shí)踐中，立法準(zhǔn)備制度是立法活動(dòng)過(guò)程一個(gè)初始階段，這個(gè)階段直接影響和制約立法的質(zhì)量和社會(huì)效果。所以，提高立法質(zhì)量需要從立法準(zhǔn)備階段入手，進(jìn)行科學(xué)的立法預(yù)測(cè)、立法計(jì)劃、立法規(guī)劃及立法論證等工作。

現(xiàn)行《立法法》僅規(guī)定了立法準(zhǔn)備制度的某些環(huán)節(jié)，對(duì)完備立法準(zhǔn)備制度沒(méi)有明確的規(guī)定，但立法準(zhǔn)備制度作為立法活動(dòng)過(guò)程的一個(gè)組成部分必須加強(qiáng)制度化建設(shè)，需要與其他立法活動(dòng)環(huán)節(jié)銜接起來(lái)，構(gòu)成完整的立法活動(dòng)過(guò)程。設(shè)區(qū)的市的地方立法還處于剛剛起步階段，這就需要加強(qiáng)立法準(zhǔn)備制度的理論研究，制定相關(guān)的系列規(guī)范并使之制度化，完善立法準(zhǔn)備階段的相應(yīng)立法活動(dòng)，對(duì)進(jìn)一步提升地方立法質(zhì)量，具有重要意義。如何完善地方立法準(zhǔn)備制度，具體包括以下幾個(gè)方面：

（一）增強(qiáng)立法項(xiàng)目征集制度的民主性和科學(xué)性

為進(jìn)一步推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，提高地方立法工作的公眾參與度，增強(qiáng)立法計(jì)劃的科學(xué)性、可行性，應(yīng)該集思廣益，廣泛征集立法項(xiàng)目，加強(qiáng)和完善立法項(xiàng)目的論證制度。

首先，開門立法，廣泛征集立法項(xiàng)目的建議。加大開門立法力度，使立法工作更切合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和人民群眾的實(shí)際需要。一是進(jìn)一步拓寬立法項(xiàng)目來(lái)源渠道，設(shè)區(qū)的市所有的國(guó)家機(jī)關(guān)、各民主黨派、工商聯(lián)、人民團(tuán)體、社會(huì)組織、企事業(yè)單位以及公民個(gè)人，均可提出立法規(guī)劃建議項(xiàng)目。二是重視人大代表的立法主體作用。地方立法機(jī)關(guān)要重視和發(fā)揮人大代表的立法項(xiàng)目建議的主體作用，主動(dòng)收集代表的立法議案和立法項(xiàng)目的建議。三是地方立法機(jī)關(guān)在堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下針對(duì)急需依法規(guī)范的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)及行政管理中的突出問(wèn)題，而又沒(méi)有上位法規(guī)范或上位法過(guò)于原則不利于發(fā)揮地方積極性和主動(dòng)性的，應(yīng)積極提出立法建議或者立法項(xiàng)目。

其次，加強(qiáng)和完善立法項(xiàng)目論證制度。立法項(xiàng)目論證即我們平時(shí)所說(shuō)的立法前評(píng)估，是指特定的立法參與主體按照一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)就若干個(gè)立法建議項(xiàng)目進(jìn)行審查評(píng)議，并最終確定納入立法規(guī)劃的立法項(xiàng)目的活動(dòng)［6］。各個(gè)地方相繼出臺(tái)規(guī)范為立法項(xiàng)目論證提供了相應(yīng)的規(guī)范性依據(jù)，如2012年廣東省人大常委會(huì)通過(guò)了 《廣東省地方性法規(guī)立項(xiàng)工作規(guī)定》。但對(duì)于設(shè)區(qū)的市來(lái)說(shuō)，由于缺乏立法項(xiàng)目論證制度，立法項(xiàng)目論證更多的是流于形式。

所以，設(shè)區(qū)的市地方立法機(jī)關(guān)為了從源頭上提高地方立法的質(zhì)量，完成立法建議項(xiàng)目的篩選，應(yīng)建立和完善規(guī)范化的立法項(xiàng)目論證制度，對(duì)立法項(xiàng)目論證內(nèi)涵、內(nèi)容、動(dòng)議、決定、程序、原則等做出統(tǒng)一規(guī)范。地方立法主體根據(jù)立法項(xiàng)目論證制度對(duì)征集到的立法項(xiàng)目提出建議，并按照科學(xué)民主決策的要求進(jìn)行充分的立法調(diào)研和論證。

地方立法主體進(jìn)行立法項(xiàng)目論證應(yīng)該圍繞立法項(xiàng)目的建議是否符合《立法法》規(guī)定的限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等三方面的事項(xiàng)，是否緊緊圍繞地方政府的中心工作、符合設(shè)區(qū)市的實(shí)際，是否具有地方特色，具有可行性、可操作性等中心議題充分展開。地方立法主體通過(guò)最大限度的聽取意見，以主流民意作為依據(jù)確定立法項(xiàng)目的取舍和立法先后順序。

（二）明確設(shè)區(qū)的市立法準(zhǔn)備活動(dòng)的專門人員

完善立法準(zhǔn)備制度的第一步就是需要一個(gè)專門的具體機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)和持續(xù)推進(jìn)日常立法工作，即立法準(zhǔn)備機(jī)構(gòu)。專業(yè)化的立法活動(dòng)，只有設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)并由專門人員負(fù)責(zé)，才能滿足專業(yè)化的需要。因而，明確具體地確定一個(gè)正規(guī)的的立法準(zhǔn)備機(jī)構(gòu)，專門承擔(dān)立法準(zhǔn)備活動(dòng)，職責(zé)清晰，利于立法準(zhǔn)備活動(dòng)的開展。這就需要在我國(guó)現(xiàn)階段設(shè)立具體的立法準(zhǔn)備機(jī)構(gòu)，通過(guò)法規(guī)來(lái)明確立法準(zhǔn)備工作的組織機(jī)構(gòu)、人員編制、職責(zé)范圍、資金物資來(lái)源等，確保立法準(zhǔn)備活動(dòng)正常持續(xù)性開展。專門的資金和物資來(lái)源也必須與專門機(jī)構(gòu)一并由法律明確規(guī)定下來(lái)，相應(yīng)的措施必須可以切實(shí)執(zhí)行，保證開展立法準(zhǔn)備工作具備基本的經(jīng)濟(jì)條件。

具體的立法準(zhǔn)備機(jī)構(gòu)主要工作任務(wù)就是以進(jìn)行立法預(yù)測(cè)、立法規(guī)劃和立法計(jì)劃、立法論證、法案的起草為中心開展工作。立法準(zhǔn)備機(jī)構(gòu)需配備專門的立法人員，專門從事立法準(zhǔn)備工作，如立法預(yù)測(cè)工作、立法規(guī)劃工作、立法論證工作甚至立法起草工作。配備與立法準(zhǔn)備活動(dòng)相適應(yīng)的人員應(yīng)具備法學(xué)理論和各部門法方面專家、其他學(xué)科領(lǐng)域的專家以及國(guó)家機(jī)關(guān)某個(gè)專門問(wèn)題的研究工作人員。但設(shè)立具體的立法準(zhǔn)備機(jī)構(gòu)不可能吸納太多的專門立法人才，一般3-7人較妥。那么，大量立法準(zhǔn)備工作如何完成？國(guó)外廣泛實(shí)行的立法助理制度值得學(xué)習(xí)和借鑒。

設(shè)區(qū)的市地方立法剛剛起步，經(jīng)驗(yàn)不足、立法人才儲(chǔ)備不足，而制定任何一部地方立法，都需要做大量準(zhǔn)備工作，需要投入大量專門立法人才的精力。立法機(jī)關(guān)立法人才的匱乏和短缺直接制約了立法工作高效率完成。通過(guò)建立立法助理制度，廣泛吸引社會(huì)上專業(yè)性人才參與立法工作，適應(yīng)現(xiàn)代立法任務(wù)專門化以及立法技術(shù)復(fù)雜化，有助于提高立法質(zhì)量。因此，立法準(zhǔn)備活動(dòng)制度中有必要借鑒西方的立法助理制度，提高立法質(zhì)量。

（三）系統(tǒng)規(guī)定立法準(zhǔn)備制度

我國(guó)尚未建立完善的立法準(zhǔn)備制度，現(xiàn)行《立法法》僅對(duì)立法準(zhǔn)備制度的某幾個(gè)環(huán)節(jié)做出規(guī)定，這與我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家目標(biāo)不相適應(yīng)。地方立法實(shí)踐中，根據(jù)各地區(qū)差異大的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)該通過(guò)地方立法機(jī)關(guān)出臺(tái)規(guī)范制度，將立法準(zhǔn)備制度的各個(gè)基本環(huán)節(jié)在法律中做出整體性規(guī)定，健全地方立法準(zhǔn)備制度。

建立健全地方立法準(zhǔn)備制度，應(yīng)把立法準(zhǔn)備制度的每一個(gè)基本環(huán)節(jié)都在規(guī)范中做出統(tǒng)一的、系統(tǒng)的規(guī)定，形成相應(yīng)地方特色的立法預(yù)測(cè)制度、立法規(guī)劃和計(jì)劃制度、立法論證制度、法的草案起草制度等。立法準(zhǔn)備制度的每一個(gè)基本環(huán)節(jié)都包括一系列的工作原則、工作方法、運(yùn)作程序和技術(shù)，這些成分互相銜接配合，可提煉出服務(wù)于一定目的的相當(dāng)嚴(yán)密的規(guī)則體系。這樣，通過(guò)規(guī)范形成地方立法準(zhǔn)備制度，促使地方立法準(zhǔn)備制度受到重視并將其運(yùn)用到立法實(shí)踐中。明確的制度規(guī)定是地方立法準(zhǔn)備活動(dòng)每一個(gè)基本環(huán)節(jié)運(yùn)作的可操作性的支撐，是實(shí)踐中地方立法準(zhǔn)備活動(dòng)遵循的依據(jù)。否則，地方立法準(zhǔn)備制度本身不完善，又缺少制度性指引，實(shí)務(wù)部門操作難以有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，隨意性強(qiáng)。統(tǒng)一的、系統(tǒng)的立法準(zhǔn)備制度規(guī)定，可從根本上改變立法準(zhǔn)備活動(dòng)的無(wú)序狀態(tài)，使立法準(zhǔn)備制度的法定化，有助于提高立法質(zhì)量。

（四）加強(qiáng)立法準(zhǔn)備活動(dòng)過(guò)程的程序化

設(shè)區(qū)的市地方立法準(zhǔn)備制度尚處于實(shí)踐和摸索中，立法準(zhǔn)備活動(dòng)的程序化程度還相當(dāng)不夠。現(xiàn)代的民主，要求立法過(guò)程中要具有“主體的廣泛性，行為的制約性，內(nèi)容平等性和過(guò)程的程序性”［7］。立法活動(dòng)的程序化更多的是通過(guò)民主機(jī)制的公眾參與實(shí)現(xiàn)的。我國(guó)立法中的公眾參與一直處于一種十分不規(guī)范的狀態(tài)，隨意性較大，導(dǎo)致參與主體不廣泛、參與渠道不通暢、利益代表不全面、參與效果不理想等［8］。因此，加強(qiáng)設(shè)區(qū)的市立法準(zhǔn)備活動(dòng)過(guò)程的程序化，必須堅(jiān)持走群眾路線，充分發(fā)揚(yáng)民主，擴(kuò)大民主渠道，通過(guò)多種途徑保障人民參與立法活動(dòng)，聽取各方面的意見，集中大家的智慧，實(shí)現(xiàn)立法準(zhǔn)備活動(dòng)過(guò)程的程序化。

為提高現(xiàn)階段立法質(zhì)量的有效路徑，實(shí)現(xiàn)地方立法準(zhǔn)備活動(dòng)的程序化，立法實(shí)踐中常用的方式和方法有：調(diào)查研究、論證會(huì)、座談會(huì)、聽證等。我國(guó)現(xiàn)行《立法法》在肯定這些經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)這些方式和方法也有規(guī)定。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市地方立法機(jī)關(guān)可以將《立法法》的規(guī)定予以具體化，便于操作和執(zhí)行。實(shí)踐中，一些設(shè)區(qū)的市出臺(tái)了一系列的立法規(guī)范性文件，一定程度上保障公眾參與，實(shí)現(xiàn)地方立法準(zhǔn)備過(guò)程的程序化，如韶關(guān)市人大常委會(huì)出臺(tái)了《韶關(guān)市人大常委會(huì)立法計(jì)劃編制工作辦法》、《韶關(guān)市人大常委會(huì)立法聽證辦法》、《韶關(guān)市人大常委會(huì)立法論證工作辦法》，等等。

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