韶關小城鎮建設中的土地流轉難題與對策

張娣英

（韶關學院 馬克思主義學院，廣東 韶關512005）

小城鎮建設是在統籌城鄉經濟社會發展的背景下開啟城鄉一體化的有效路徑之一。隨著小城鎮建設的大力發展，全國已經興起一股土地流轉熱潮。在城鎮化的發展過程中，“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地三權分置制度”［1］，是農村土地使用權有效流轉和保障農民財產權益的根本舉措。

韶關作為一個相對落后的粵北山區城市，小城鎮建設既是城鄉一體化大背景的現實要求，更是廣大老百姓提高生活水平的迫切向往。韶關小城鎮建設發展至今，一方面使農村閑置土地得到了集約利用；另一方面“宅基地換住房,承包地換社保”很大程度上改變了農民的生活方式。但是在小城鎮建設中依然存在著一些關乎社會發展穩定的瓶頸問題，如：土地使用規劃有待科學化；用地矛盾亟需解決；土地流轉的市場機制有待建立健全；土地的動態補償機制有待完善；土地流轉的社會化服務體系還有待優化等等。因此必須把發展農村經濟的著力點放在破解土地流轉難題上，把提高土地供給質量作為主攻方向。

一、小城鎮建設中的土地流轉難題

長期以來，我國城鄉二元結構矛盾突出，農村土地流轉力度不大、流轉速度慢，但隨著近年來城鄉一體化進程加快，土地流轉已變得十分普遍，因此破解小城鎮建設中的土地流轉難題是韶關乃至全社會城鄉改革的重要問題。

（一）小城鎮建設中的土地使用規劃不完善

目前小城鎮建設的一個最大瓶頸就是農村土地如何流轉及流轉后如何有效利用。要解決這個矛盾，必須規劃先行，但針對目前韶關的實際，小城鎮建設中的土地使用規劃還需進一步完善。

一是可持續發展理念有待進一步加強。不同層面的思維衍生不同視角的理念，“發展理念是發展行動的先導，是管全局、管根本、管方向、管長遠的東西，是發展思路、發展方向、發展著力點的集中體現。”［2］個別地方基層領導急功近利的傳統意識依然強烈，為追求政績，不切實際地過度開展城鎮化建設，盲目引進開發項目，土地資源浪費嚴重。針對當前土地流轉存在的不確定、不穩定因素、城鎮化建設中存在的資源浪費嚴重、創新能力不夠等問題，轉變發展理念不僅具有重要的現實意義，更會對未來中國農村經濟社會發展方向起到積極的引領作用，從而催生城鄉一體化發展的可持續發展能力。

二是城鎮化建設和保護土地資源統籌不合理。主要表現在一些地方不顧實際盲目追求小城鎮數量而不顧及質量，造成重復建設和土地資源的浪費。有些地方好大喜功，不做深入細致的可行性研究，盲目追求“高大上”的面子工程，造成低水平的土地粗放利用。對耕地占補平衡考核把關不嚴，標準不一致，甚至存在著占優補劣的問題，嚴重影響耕地保護。

三是主體功能布局缺乏統籌規劃。就韶關地區而言，現在區、縣和鎮都在強調主體功能劃分，這種各自為政、條塊分割的建設方式，其實是對土地資源的極大浪費，也不利于韶關的生態環境保護和未來城鎮化的推進。

（二）小城鎮建設中用地矛盾突顯

“農村土地制度關乎農村的根本穩定，也關乎中國的長遠發展，其核心是要保障農民的財產權益，底線是嚴守18億畝耕地紅線。”［3］因此在小城鎮建設中要嚴守耕地紅線，確保耕地質量，目前韶關小城鎮建設主要涉及兩大用地矛盾。

一是耕地儲量少和建設用地需求大之間的矛盾。韶關位于粵北山區，山多地少，而小城鎮作為農村的物流商貿中心，需要一定的商業用地和住宅用地，因而占用的農田較多。在小城鎮建設中，如何堅持最嚴格的耕地保護制度，解決好城鎮建設和節約用地的矛盾已成為當今農村土地改革的重中之重。

二是招商引資項目的落戶與建設用地日趨緊張的矛盾。農村土地流轉的基本要求是保護耕地資源，我國的耕地保護制度明確界定土地流轉的用途為農業生產經營，而不是建設項目用地。但現代化的小城鎮必須對農村有經濟輻射作用，要有一定的規模經濟和帶動效應，需要引進一些招商引資項目。目前韶關經濟的發展除了依托對傳統經濟的改造提升，就是承接珠三角的產業轉移，如何處理好項目落戶與土地保護也是韶關目前亟需解決的一個問題。

（三）土地流轉的市場機制不完善

目前土地流轉市場化機制不完善，尚未形成真正規范的土地流轉市場。因此目前我國土地還不能真正按市場規則自由流轉，在土地流轉過程中，人為因素、政府干預過多等現象依然存在，由此導致農民土地流轉的社會風險加大。

第一，引領土地流轉的市場機制尚未完善。在土地管理上依然存在著壟斷和不公，存在著權利配置資源的現象，某些大資本可以通過政府管制來獲得一些競爭優勢，這和市場經濟應有的資源配置方式很不協調。土地確權、土地交易規則及土地流轉的中介服務機構如果不遵循市場規律，就容易給某些腐敗行為可乘之機。在開發狂潮下，土地流轉引得一些大資本的進入，某些開發商打著發展地方經濟的名義，寬占窄用或圈而不用。由于缺少市場定價要素，土地不能真正地按市場價格自由流轉。某些地方官員違法亂紀，在買進賣出過程中撈取巨額差價。可想而知，一旦土地流轉失控，不僅會嚴重損害農民的利益，也會嚴重損害城鎮化政策的實施。

第二，土地流轉程序欠規范，尚未建立真正規范的土地交易市場。土地流轉機制不健全，缺乏引導土地流轉的中介服務機構，流轉程序就容易出現不規范操作。在土地流轉過程中，跟土地最直接相關的農民往往被邊緣化，有些地方甚至置農民訴求于不顧，純粹在開發商和政府之間強買強賣，嚴重損害農民利益，因而容易引發嚴重的群體暴力抗征（地）事件，從而影響社會穩定和城鎮化的進程。

隨著土地流轉越來越普遍，失地農民會越來越多，如果不從市場機制的源頭上解決根本問題，今后將不可避免地會發生更多的事端和法律訴訟事件，甚至會造成社會動蕩。

（四）土地補償機制有待進一步完善

一是補償機制不完善，政策宣傳不到位。對小城鎮建設牽涉到的土地流轉，許多農民感到十分茫然和恐慌。對即將被征用的土地或置換的宅基地，農民無法獲知土地的實際交換價格，也無法預知土地未來的增值效益，因而不敢輕易把自己承包經營的土地使用權流轉出去。

二是補償方式單一，缺乏可持續性的補償制度安排。失地農民的補償機制不健全，農民補償不到位，嚴重影響社會環境的穩定和可持續性發展。一方面，韶關大多數小城鎮建設中的失地農民土地流轉補償較低；另一方面，后續保障機制也不健全，大批失地農民無謀生的一技之長，成為鎮區的邊緣化人口，一旦補償款項用完，全家將生計無靠，這無疑是影響社會穩定的一個極大因素。

現在小城鎮建設涉及到的土地流轉補償，農民多半是一次性獲得征收款，征收款一旦用完，農民的后續保障無著落，將會由此引發很多社會矛盾。隨著城市化進程加快，農村土地會急劇升值，農民土地流轉收入存在很大的風險折價，如果配套補償方式不能動態調整的話，今后農民鬧事、毀約或者要求補償收益的事端勢必會時有發生。

（五）土地流轉的社會化服務體系有待健全

在目前的小城鎮建設過程中，社會化服務的環境還有待完善。目前政府雖然出臺了一些土地方面的宏觀調控政策，但真正完備的土地流轉法制體系尚未建立，由此帶來的矛盾將是深層次的。

第一，由于土地流轉缺乏法律規范，地方政府難以找到土地流轉的法律依據，如土地流轉面積、流轉用途、定價、對農民的補償都缺乏強有力的法律保障。目前我國的土地流轉立法還需進一步完善，包括產權制度和分配制度在內的經濟制度還需進一步優化。

第二，引領土地流轉的體制機制需進一步完善。體制和機制不僅關系到土地等資源配置方式的方向性選擇問題，也關系到城鄉一體化經濟的發展方向。由于缺乏完善的體制機制約束，有些地方政府違背當地實際片面強調流轉規模和流轉力度，甚至把土地流轉作為地方財政的重要來源，把土地流轉面積當成政績來考核。

第三，政府的服務功能還需進一步加強。目前有些地方政府在土地管理上的功能定位不明確，政府在政策制定、土地交易、土地使用上的引導還需科學化，政府的管理水平和服務意識亟待加強，窗口的辦事效率和服務態度有待優化，個別職能部門在政策宣傳和引導上不到位。

第四，土地流轉的監管機制還需進一步完善。如對政府官員在土地流轉中濫用權利的違規行為監管薄弱；對基層單位的不作為的懲治力度還需加大；對土地流轉和使用的執法檢查力度還需加強。

二、破解土地流轉難題的對策

小城鎮建設是統籌城鄉發展的新一輪改革，我們如果能抓住此次改革契機，有效推進農村土地流轉，必將給農村乃至整個經濟社會發展注入新的活力。因此破解小城鎮建設中的土地流轉瓶頸，必將加快城鄉一體化的進程。

（一）科學規劃小城鎮建設

習近平在《十九大報告》中指出：“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。”［1］管理者在謀劃小城鎮建設的未來發展時，要有城鄉一體化的發展理念，做到技術層面和倫理層面、戰術層面和戰略層面的有機統一。管理者首先要在認識層面上創新發展理念，用科學發展觀應對土地管理中復雜的利益博弈，堅持走可持續性發展之路。在規劃城鎮發展時，既要關注小城鎮建設的價值層面，更要關注小城鎮建設的倫理層面，注重長遠發展和社會責任，突破單純的“速度情結”，以新的發展理念規劃城鎮發展。具體要做到如下幾點：

一是創新管理體制，提高城鎮化建設的管理水平。要根據韶關經濟、社會、環境狀況，從科學發展觀的視角謀劃小城鎮建設，把眼光放在小城鎮建設的“根”上。堅持以人為本，遵循客觀規律，著力提升城鎮化的質量，確保人與自然、人與社會的和諧統一。進一步完善目標責任考核制度，今后應把耕地保護目標和生態建設目標作為領導干部實績考核的重點。小城鎮建設要逐步從追求量轉到追求質上，確保土地等資源得到有效利用。

二是實行差異化發展策略。差異化策略是目前規劃韶關小城鎮建設的一個戰略重點，差異化策略既可以讓我們的城鎮各具特色、各顯優勢、更加充滿活力，又可以集約用地、保護環境。因此韶關要依托各地的區位優勢和資源優勢來實施小城鎮的差異化發展。找準小城鎮產業的切入口，突出比較優勢，讓土地、環境等資源更好地發揮強農富民的作用。對于交通便利、經濟基礎較好的區鎮可以采取城鄉同質化發展戰略，對于相對落后的區鎮采取集中有限資源優先發展城鎮，進而輻射帶動周邊農村發展的戰略。

三是統籌規劃小城鎮的主體功能布局。在“按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”［1］的總要求下，各鎮的主體功能劃分應該站在整個韶關的角度上進行規劃。根據各鎮的比較優勢，對每個鎮的主體功能進行定位，如有的鎮定位為物流區，有的鎮定位為休閑慢城，有的定位為特色產品的集散地等，同時包括諸如生態區域、優質農業區域、高新技術產業區域和居民生活區都要統籌規劃，以避免條塊分割帶來的土地、環境等資源的內耗。

（二）集約使用土地資源

在小城鎮建設的土地使用上，必須“堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，牢牢守住耕地紅線”［4］的基本國策，以土地整理和規劃為龍頭，努力挖掘現有建設用地的開發潛力，最大限度地拓寬用地空間，有效提高土地利用率。

第一，通過城鄉統籌，積極盤活存量建設用地，以擴充小城鎮建設規劃用地。在符合土地利用總體規劃和城鄉建設用地規劃及確保農業用地尤其是耕地面積總體不減少、質量得到保證的前提下，通過土地置換、土地使用權調整及改變土地用途等方式盤活存量建設用地。

第二，加大力度優化產業布局。政府要明確總體思路，“必須清醒認識到，發展方式粗放，不平衡、不協調、不可持續問題仍然突出”［5］，在城鎮建設用地上注重市場行為的引導和社會預期，為新一輪土地改革營造良好的宏觀環境。一方面嚴格控制小城鎮產業的行政辦公及生活配套用地面積；另一方面加強工業園區建設，將項目向園區集中以提高產業集聚度和單位土地面積的產出率。在制度約束的同時，采用激勵機制，引導工業企業集約用地。“對現有工業用地，在符合規劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價款；對新增工業用地，廠房建筑面積高于容積率控制指標的部分，不再增收土地價款。”［6］

第三，引進高起點項目。在引進項目前，要對土地投入和產出率做可行性的市場調查分析。重點引進有戰略性意義的兩類產業，一是選擇那些有帶動性和增長能力的產業，尤其是能夠帶動傳統產業提升的產業；二是選擇那些自身有搶占制高點可能的企業，（自己有較強的人才、技術、產業和其他優質條件），既實現節約用地，又能打造具有比較優勢的價值鏈環節。

（三）建立健全土地流轉的市場機制

在城鎮化建設進程中必須“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”［1］。只有建立健全土地流轉的市場機制，才能確保土地自由流轉和保護農民的根本利益。

第一，完善價格形成機制。要真正建立土地流轉的市場價格機制，增強土地流轉的公平度和透明度，防止暗箱操作，變政府定價為市場定價，確保農民的權益和土地開發商的權益都不受侵犯。

第二，規范土地流轉操作程序。土地流轉的市場化機制健全，操作程序就會更加透明、公正，農民補償就會日趨合理，土地流轉會更順暢，城鎮化建設進程也會加快。為防止暗箱操作，要在遵循市場機制的前提下，規范土地流轉操作程序，嚴格實行土地的招投標和拍賣制度。

第三，加強執法力度，從法律制度上確保市場秩序的公正合理。嚴格土地的使用，從用途上杜絕土地被低價占用。對小城鎮建設過程中引進的工業、企業項目，要積極尋求其用地成本自求平衡。一方面，為防止借機低價圈地，應根據商業投入、建筑基地面積投資密度、容積率和產出效益等指標嚴格控制其用地規模及地價補貼，對那些占地多、產出少、稅收貢獻度低的項目及時取締，依法收回土地使用權；另一方面，要嚴格把關房地產開發項目，商品住宅用地要實行公開拍賣。對任意改變土地用途進行房地產開發的要依法收回，重新進行招標、拍賣或掛牌出讓。

（四）進一步完善配套補償機制

小城鎮建設無疑要占用農民的大量土地，生態環境也會遭到一定程度破壞，如果對失地農民的補償不合理、補償不到位，將會引發巨大的社會問題。因此完善配套補償機制，確保土地占補平衡和切實保護農民利益，是促進農村可持續發展的當務之急。

第一，要健全耕地保護補償機制。以土地等重點領域和關鍵環節為突破口，全面推進統籌城鄉發展的體制機制改革。“嚴格建設占用耕地、改進耕地占補平衡管理、推進耕地質量提升和保護、健全耕地保護補償機制、強化保障措施和監管考核等方面的具體措施。”［4］在以城鎮化建設為切入點促進城鄉之間良性互動的同時，必須完善耕地保護的激勵機制，推進跨地區耕地占補平衡的利益調節。

第二，建立更加有效的動態失地補償調整機制，切實解決和農民根本利益相關聯的失地補償問題。建立動態補償機制，除了綜合考慮土地現有的市場價值，還要評估土地未來的價值增值情況，制定合理的補償辦法，確保農民的權益得到制度保障。同時，完善韶關市的社會保險制度，從根本上解決失地農民的后顧之憂。

第三，創立創新補償辦法，保障農民的合法權益。以往小城鎮建設涉及到的土地往往是一次性征收款補償，征收款一旦用完，就會產生很多后續矛盾。為保障農民權益和讓農民獲得更多的安全感，應采取多樣化的補償方式。如通過農村股份合作制的形式，把土地作為主要的股份內容投入到土地流轉建設中，讓農民以股權形式持續獲利，最大限度保證農民的土地收益權；也可以以出租的形式，根據市場變化獲取動態的租金、利息等等。

（五）構建完備的社會化服務體系，營造土地流轉的良好環境

一是進一步完善土地流轉的法律政策體系。國家要在法律層面上明確土地流轉屬于社會主義市場經濟的范疇，各級政府要為土地流轉創造更加平等、開放、可持續發展的體制機制保障，最大限度地保護農民的權益。

二是構建多層次、全方位的社會化服務體系。政府及職能部門通過宏觀引導及提供公共服務，為土地流轉營造公平的競爭環境。要通過不斷增強服務實效使土地交易規則更加公平，流轉形式更加多樣化。要遵循市場經濟的客觀規律，建立完善的社會化、專業化、市場化的土地流轉中介服務機構。

三是強化執法監督管理。各級部門要進一步加強監督，嚴肅紀律，規范各類行政行為，堅決依法查處各種違法違紀行為。進一步完善績效考核標準,樹立科學的發展觀和正確的政績觀，進一步提高服務水平，減少行政干預，有效遏止地方政府濫用權利，確保高效便捷的服務。要依法監督失地補償的落實情況，把對鎮區失地補償評估作為小城鎮發展戰略選擇的重要依據。

參考文獻：

［1］習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告［EB/OL］.（2017-10-27）［2017-10-27］.http://news.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm.

［2］習近平.創建首個創新戰略伙伴關系［EB/OL］.（2016-04-11）［2017-07-19］.http://news.xinhuanet.com/politics/2016-04/11/c_128884337.htm.

［3］溫家寶.政府工作報告［EB/OL］.（2013-03-19）［2017-03-27］.http://www.china.com.cn/guoqing/2016-03/07/content_37960021.htm.

［4］王立彬.中共中央國務院出臺關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見［EB/OL］.（2012-01-23）［2017-08-23］.http://www.gov.cn/xinwen/2017-01/23/content_5162657.htm.

［5］中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要［EB/OL］.（2016-03-20）］［2017－08－23］．http://www.guancha.cn/society/2016-03_17_354244_16.shtml.

［6］國務院.國務院關于促進節約集約用地的通知［EB/OL］.（2008-01-07）］［2017－08－24］．http://news.163.com/08/0107/12/41JTK764000120GU.html.