十八大以來黨內法規建設探析

強曉捷

（中共永泰縣委黨校，福建 永泰 350700）

一、從法的體系看黨的十八大以來黨內法規建設的成就

從立法技術和立法體系上看，黨的十八大以來黨內法規建設取得了巨大成就，科學有序的黨內法規體系基本形成，其主要成就有以下幾個方面。

1.修訂了黨內法規根本大法《黨章》。《黨章》作為實現黨的綱領、開展各項活動、規范黨內事務所規定的根本黨內法規，是黨賴以建立和活動的黨內法規體系的基礎，是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的基本準則和規定，在整個黨內法規體系中，具有最高性與根本性，相當于《憲法》在國家法律體系中的地位。《黨章》的不斷完善是黨內法規體系不斷健全的基石，黨的十八大和十九大都對《黨章》進行了必要修訂，更加突出《黨章》作為黨內根本大法的地位。在建立完善黨內法規體系過程中，習近平總書記也強調“建立健全黨內制度體系，要以黨章為根本依據。”[1]黨內最高法規《黨章》的適時修訂，使得黨內法規建設有了總依據，黨內法規體系的基石不斷鞏固。

2.修訂了黨內法規體系建設的具體依據。黨內法規體系建設是一項系統工程，必須有一套科學嚴謹的立法規則，保證所制定出的黨內法規的科學性、合理性和統一性。因此，黨內“立法法”的完善被放在黨的十八大以后黨內法規制定的首要位置。2013年，黨中央修訂了《中國共產黨黨內法規制定條例》，并出臺了《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》，對黨內法規的制定原則、制定權限、制定程序、解釋適用、備案審查和清理評估等方面做了明確規定，使得黨內法規的制定有了具體的依據，規范了黨內立法行為，為推進黨內法規體系建設提供科學嚴謹的制度保障，保證了立法質量。

3.制定了黨內法規體系建設規劃。黨的十八大以來，中國共產黨在建設黨內法規體系過程中，根據新時代黨的建設的需要，制定了五年立法規劃，即《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》。明確提出了黨的十八大以后的黨內法規體系建設的重點包括黨的領導和黨的工作、作風建設、組織建設、思想建設、民主集中制建設和反腐倡廉建設等幾個方面，為黨的十八大以后黨內法規體系建設訂立“小目標”，為推動黨內法規建設提供科學有序的保障。

4.進行科學的黨內法規清理。黨的十八大以來，黨中央對黨的十八大以前出臺的黨內法規和規范性文件進行了兩次集中清理，共廢止322件，宣布失效369件，繼續有效的487件。[2]黨內法規的清理，使得原本一些違反《黨章》和憲法法律，以及不適應新時期黨的建設和社會發展需要的黨內法規和規范性文件得到科學系統全面的清理。在清理過程中，突出紀法分開，保證黨內法規的權威性和統一性，也使得黨內法規的體系更加符合法律科學的規律，更像紀律規范。

二、黨的十八大以來黨內法規建設體現黨治國理政的新思路

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央不斷探索治國理政的新方略，提出“治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度”。新一代黨中央領導集體清醒地認識到，制度建設是實現管黨治黨和國家治理的治本之策，這也是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。首先，黨的十八屆三中全會提出要全面深化改革，實現國家治理體系和治理能力的現代化，用制度管權管事管人，形成科學有效的權力制約和協調機制，加強反腐敗體制機制創新和制度保障，健全改進作風常態化制度；其次，黨的十八屆四中全會提出要推進全面依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，將“形成完備的法律規范體系”和“完善的黨內法規體系”作為建設中國特色社會主義法治體系同等重要的組成部分；再次，黨的十八屆五中全會提出要實現“十三五”規劃的目標，必須堅持全面從嚴治黨，依規治黨，為經濟社會發展提供堅強政治保障；最后，黨的十八屆六中全會提出，不斷完善黨內法規是推進全面從嚴治黨的必然要求，是實現全面建成小康社會的制度保障。總而言之，以習近平總書記為核心的黨中央更加重視通過制度來治國理政，把思想建黨和制度治黨緊密結合。

三、法治視域下看黨的十八大以來黨內法規建設的不足

從法治視域下看，黨內法規具備法的許多特征，仍然屬于法律科學重要的分支，受到法律科學的制約。因此，從法的一般理論出發，黨的十八大以來的黨內法規建設，在制度體系、理論基礎、保障實施體系等幾個方面仍然存在不足。

1.黨內法規制度體系不夠健全。黨的十八大以來，新出臺的黨內法規超過50部，占現行有效的黨內法規數的40%以上，為推進全面從嚴治黨提供了強有力的制度保障。但從黨內法規的體系看，并沒有從橫向和縱向上形成比較完整的黨內法規體系。一是從橫向維度看，黨內法規應當包含七個方面：綜合性黨內法規、黨的思想建設方面的黨內法規、黨的組織人事建設方面的黨內法規、黨的作風建設方面的黨內法規、黨的反腐倡廉方面的黨內法規、黨的民主集中制建設方面的黨內法規以及黨的軍事方面的黨內法規。[3]但黨的十八大以來的黨內法規建設主要集中在黨的反腐倡廉、作風建設、組織人事建設等幾個方面，在黨內法規實施保障方面比較薄弱，黨內法規建設存在重實體輕程序的現象，導致一些黨內法規制定后難以實施或實施過程中隨意性大，破壞黨內法規的權威性與統一性；二是從縱向維度看，《中國共產黨黨內法規制定條例》從法的位階角度將黨內法規分為：黨章、準則、條例以及規則、規定、辦法、細則四個位階。黨的十八大以來，重視黨章、準則、條例的修訂，但在更具適用性的規則、規定、辦法、細則方面，中央各部門、地方各級黨委未能制定完善的黨內法規實施規范，或者制定隨意，導致下位法規與上位法規沖突，造成適用困難。因此，從橫向和縱向維度都反映出黨內法規體系仍不完善，不能適應新時代管黨治黨的新要求。

2.缺乏科學的黨內法規理論體系作指導。改革開放四十年來，為了適應改革開放的發展需求，我國大力推進法治國家建設，投入大量財力物力人力推進法治理論研究，法學院系遍地開花，形成了比較完善的中國特色社會主義法治理論研究體系。與之相比，我國的黨內法規理論尚未形成完善的研究體系，甚至缺乏獨立而專業的專門研究機構與人才。在黨內法規建設過程中，我們幾乎沒有經驗可以借鑒，這與國家立法有大量先進經驗可以學習不同。因此，黨的十八大以來，黨內法規建設面臨的一個比較突出的問題就是沒有為黨內法規體系建設提供強有力的思想保障，在推進黨內法規體系建設過程中，中國共產黨也是摸著石頭過河。因此，在建設黨內法規體系過程中難免存在一些不足。

3.黨內法規實施保障體系不夠健全。法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施，對于黨內法規亦是如此。黨的十八大以來，在黨內法規體系建設過程中，各級黨委注重黨內法規制度的制定，而忽視了黨內法規的執行，未能建立起高效的黨內法規實施保障體系。甚至出現一些領導干部無視黨內法規制度，不依規辦事，在辦事過程中重領導批示，輕黨內法規。民主議事規則遭到破壞，黨內法規遭到踐踏，嚴重損害黨內法規的權威性。此外，在保障黨內法規實施方面，未能有效處理好黨內法規與國家法律的銜接關系，一些黨內法規與國家法律存在沖突，導致適用困難，在適用過程中有時出現紀法不分，以紀代法現象，這也很大程度上影響了黨內法規的實施。同時，黨內法規監督體系的不健全，黨內法規的實施沒有得到有效的監督，增加適用隨意性，也一定程度上影響了黨內法規的實施。

四、新時代黨內法規建設的方向

習近平總書記在黨的十九大報告中，首先對我國現階段全面從嚴治黨取得的成績進行了客觀準確的評價。他指出，黨的十八大以來“不敢腐的目標初步實現，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構筑，反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成并鞏固發展。”黨內法規體系建設，實際上就是在扎緊不能腐的籠子。他最后提出全面從嚴治黨是新時代堅持和發展中國特色社會主義要堅持的基本方略之一，思想建黨和制度治黨要同向發力。在新時代，推進制度治黨，主要要從以下幾個方面發力。

1.完善黨內法規制度體系。完善的黨內法規制度體系是完善的黨內法規體系的基礎，只有有法可依，才能順利推進黨內法規體系的建設。一是要解決黨內法規實體法與程序法失衡的問題，加快推進黨內程序法的制定與修改，保障黨內實體法的有效實施；二是要保持不同位階黨內法規的協調性，繼續推進黨內法規清理工作，及時處理與上位黨內法規以及《憲法》法律相沖突的黨內法規，出臺黨內法規沖突適用規則，保障黨內法規的協調一致。

2.提高黨內法規制定的科學性。中國共產黨在建立健全黨內法規體系中，沒有現成經驗可以借鑒，但黨內法規本質上也屬于廣義上的法律，在制定黨內法規中也應遵循法律科學的一般規律。因此，要想提高黨內法規制定的科學性，就必須繼續推進法律科學學科建設，要把推進國家立法水平與黨內法規立法水平結合起來。在此基礎上，培養一批既懂黨建科學，又懂法律科學的專門的黨內法規科研人才，建立黨內法規學科，推進黨內法規理論體系建設，提高黨內法規立法技術。同時，黨內法規立法水平的提高對于國家法治水平的提高也有很大幫助。

3.著力推進黨內法規和國家立法的銜接。處理好黨內法規與國家立法的銜接問題，既是推進全面依法治國，建設中國特色社會主義法治社會的基本要求，也是推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面從嚴治黨的制度保障，也是推進國家治理能力和治理理念現代化的基礎。黨內法規與國家立法在價值取向上一致，規范對象相互包容，功能上互補，共同構成了國家治理體系的重要組成部分，也是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。《中國共產黨章程》明確規定：“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，《中國共產黨黨內法規制定條例》也明確提出制定黨內法規必須遵守這一原則。因此，在處理黨內法規和國家法律銜接問題上首先要堅持“憲法為上，黨章為本”的原則；其次，黨內法規本質上不具備國家強制力，要根據實踐需要，將與國家立法功能相似或者重復的黨內法規適時上升為國家立法，以保證立法目的的實現；最后，要以監察體制改革為契機，把握監察立法與制度建設的機遇，探索黨內法規與國家法律銜接的科學有效途徑。

中國共產黨成立至今將近100年，從黨的誕生初期，就不斷推進黨內法規建設。黨的十八大以后，以習近平總書記為核心的黨中央，把制度治黨作為推進新時代全面從嚴治黨的長效機制，在黨內法規建設方面取得突出成就。但由于沒有經驗可以借鑒，中國共產黨在黨內法規體系建設過程中，摸著石頭過河，難免存在一些不足。包括制度體系、理論體系、保障體系等都存在一些問題。因此，在新時代，我們要從完善黨內法規制度體系建設、加強黨內法規人才隊伍建設、完善黨內法規本身的沖突適用規則以及與國家立法的銜接等方面推進黨內法規體系建設。

[1]習近平.認真學習黨章 嚴格遵守黨章[N].人民日報，2012-11-16.

[2]葛志強.十八大以來黨內法規體系建設的成就、特點及意義[J].廉政文化研究.2016(3).

[3]付子堂.法治體系內的黨內法規探析[J].中共中央黨校學報.2015(6).