我國巨災風險管理制度創新探究

何 霖

在我國,由于巨災風險管理起步較晚,對巨災風險的認識不足、綜合性防災減災法律法規缺乏,巨災風險管理制度還需進一步協調,相關主體的職責還需要明確,利用市場手段分散巨災風險的能力也極為有限.2016年10月,中央深改組審議通過《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》(以下簡稱《意見》).黨的十九大報告也明確指出:要“不斷推進國家治理體系和治理能力現代化”,“堅決打好防范化解重大風險的攻堅戰”,“提升防災減災救災能力”,“提高保障和改善民生水平”,“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續”.[1]因此,健全相關法律法規,完善風險管理體系,創新巨災風險管理制度成為當前我國應對巨災最重要且最為有效之舉措.

1　《意見》之解讀

2017年1月10日,新華社受權發布《中共中央 國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》,[2]就指導思想、基本原則對我國防災減災救災體制機制改革提出了總體要求,尤其是確立了“堅持以人為本,切實保障人民群眾生命財產安全;堅持以防為主、防抗救相結合;堅持綜合減災,統籌抵御各種自然災害;堅持分級負責、屬地管理為主;堅持黨委領導、政府主導、社會力量和市場機制廣泛參與”五項基本原則.

《意見》提出,我國將著力從“健全統籌協調體制、健全屬地管理體制、完善社會力量和市場參與機制”三方面推進防災減災救災體制機制改革.將從“強化災害風險防范,完善信息共享機制,提升救災物資和裝備統籌保障能力,提高科技支撐水平,深化國際交流合作”五個方面全面提升綜合救災能力.

《意見》提出,要通過“加強綜合立法研究,加大防災減災救災投入,強化組織實施”三方面切實加強組織領導,推動各項改革措施落到實處.

應該說,《意見》針對我國嚴峻復雜的防災減災救災形勢,尤其是實踐中存在的“管理體制不順、相關法律法規分散零碎、部門之間工作脫節、一些地方重救災輕減災”等問題,[3]通過頂層設計,提出了系列改革舉措,將強有力地推動我國防災減災救災體制機制的健全和完善,將成為我國災害風險管理體系建設的重要里程碑.

2　我國巨災風險管理制度之不足

新中國成立以來,我國巨災風險管理制度經歷了“單項災害應急管理、綜合防災減災管理、全面災害風險預防、風險社會綜合治理”等幾個階段,[4]初步建立起巨災風險管理法律法規體系,主要采取的還是“以中央政府為主導、地方政府配合,以國家財政救濟為主、社會對口支援和捐助為輔的災害補償機制”,[4]在實踐中雖然取得了抗災減災救災的成功經驗,但也暴露出一些急需解決的問題.

2.1　管理職能分散

當前,我國尚未組建單獨的管理部門統籌安排各類巨災的事前預防、事中救災減災、事后救濟與重建等工作.2005年,經國務院批準,原中國國際減災委員會更名為國家減災委員會,在民政部、國家地震局、國家氣象局等部委基礎上組建而成,作為我國政府常設的最高級綜合性巨災風險管理指揮系統,具體工作由民政部承擔.但是,國家減災委及其下屬的國家減災中心、減災救災標準化委員會及減災委專家委員會,除了制定相關政策、規劃外,往往只是組織、協調、指導各項救災工作,實質性的工作尤其是防災工作仍然分散到各災種所對應的部委,如洪水災害的防治主要由水利部門牽頭負責,地震災害主要由地震局承擔,其余地質災害防治規劃由國土資源部牽頭,森林火險防護由國家林業局負責,各類巨災的救助主要由民政部承擔.盡管有國家減災委的居高協調,各部委間相互之間仍然缺乏相應協調,統籌性較差.災害發生后,部委之間、各級政府直接并沒有充分發揮職能作用,甚至因為“九龍治水”各司其職,職能重疊而推諉,最終出現職能盲區的現象,很大程度上影響了我國巨災風險管理體系的正常運作和效能發揮.[5]

2.2　重救災輕防災減災

受傳統觀念的影響,國人大多認為巨災風險是不可管理的,政府也對風險管理的認識不充分.長期以來,我國政府在災害風險管理方面,重點關注應急管理與恢復管理,往往忽視了風險管理,我國巨災風險管理理念還停留在被動防御、被動應對的層面.[6]由于災前風險防范投入大、短期難見成效,災害風險管理一直為地方政府所忽視,或雖有重視卻缺乏積極主動性,其更多地把重心放在災中應急和災后重建,在災害發生后為民眾提供救援服務和有限補償.這既與地方政府風險管理意識淡薄有關,也與我國政府長期以來角色定位不明、地方官員片面追求短期回報大有關聯.事實上,2003年“非典”以來,我國初步建立起的應急預案體系,在歷次災害應對中發揮了極其重要的作用,也收到了顯著的成效,從2008年南方冰雪災害與汶川地震,到玉樹地震、蘆山地震,再到2017年8月的九寨溝地震,我國各級政府的災害應急愈發成熟,救災工作有條不紊.但是,由于缺乏對巨災風險的基礎性評估和事前預警,我們的災前預防工作仍顯薄弱,“重救災輕防災減災”的問題一時還難以得到解決.

2.3　法律制度建設落后

巨災風險管理包含多層次內容,巨災風險管理法律制度需要對巨災風險管理涉及的方方面面予以統籌性規劃和制度安排.當前,我國在巨災風險管理領域頒布實施有《突發事件應對法》《防震減災法》《防洪法》《保險法》《氣象法》等法律及若干部門規章、地方性法規,我國巨災風險管理法律體系已初步建立,但還有待完善.尤其缺乏一部綜合性防災減災法律總攬全局,將我國各類巨災風險的災前防御、災中減損、災后救濟等風險管理手段整合成一個有機整體.[7]不管是從國內外學者的探索和研究,還是從我國政策導向來看,由應對單一災種向綜合性防災減災轉變已成必然.

2.4　市場功能發揮不足

當前,我國巨災風險管理體系中,仍以政府力量為主導,社會力量與市場力量的作用發揮十分有限,主要表現在災后救濟時的社會捐助與規模相當有限的巨災保險賠付.從其他國家和地區的巨災風險管理經驗來看,市場力量,尤其是金融、保險業在防災減災救災中發揮了較為重要的作用.[8]市場功能的發揮欠佳,尤其是巨災保險發展緩慢,這既是因為長期以來我國巨災保險的發展缺少政府的引導、扶持,又與我國保險業起步較晚、自身抵御風險能力較弱、應對巨災經驗不足有莫大關系.尤其是巨災風險數據匱乏、經營技術落后、專業人才缺乏,風險分散機制有限,加之民眾保險意識淡薄、巨災保險需求不足、國民收入水平不高,最終導致保險業產品開發滯后,我國巨災保險多年來止步不前.[9]2014年至今,深圳、寧波、濰坊、云南、四川、廣東等地陸續展開試點工作;2016年7月,城鄉居民住宅地震巨災保險在全國范圍內正式啟動.但直到今日,上述保險項目投保率和賠付率都遠遠低于預期.[10]

2.5　民眾風險意識不足

受傳統影響,我國民眾風險意識較為薄弱,風險管理參與度較低.這既表現在防災意識方面,也表現在抗災行為和風險控制方面.應該說,我國民眾的風險意識,尤其是巨災風險意識較為缺乏,這從農村自建農房的防災抗災水平就能體現出來;災害發生后,有的民眾由于缺乏相關知識,不能科學合理的避災、抗災、救災,甚至有的寄希望于政府,坐、等、靠;利用保險進行風險管理的意識相對較弱,由于對保險了解不多,加之根深蒂固的保守思想影響,民眾寧愿把錢存進銀行或是置產投資,也不愿意花“冤枉錢”去購買保險,除去政府統保模式的巨災保險試點,民眾在享受財政保費補貼的情況下,也不太愿意主動投保.[11]

3　我國巨災風險管理制度創新路徑

3.1　加強組織保障

從其他國家巨災風險管理體制的發展演變來看,較為完備的災害應對機構的設立成為各國風險治理的必然選擇.如美國的國家緊急事務管理局、英國的國民緊急事務委員會、法國的國家緊急事務辦公室、阿根廷的聯邦緊急系統、墨西哥的國家災害預防委員會、智利的國家緊急救援辦公室、哥倫比亞的國家減災備災體系、薩爾瓦多的國家應急委員會、韓國的國家應急管理局、斐濟的政府應急委員會等.[4]這些機構有兩大特征,一是常設,二是由單一的應急救災功能向防災減災救災綜合性管理轉變.

為此,要改變我國災害應對中可能出現的各級政府、政府各部門之間的權責不分、職權混淆的現象,從中央到地方,建立起較為完備的專門性的災害風險治理機構是極具必要性的.可否借鑒國外成功經驗,將現有各部門之防災減災救災職能集中起來,將各級減災委從民政部門脫離出來,成立一個單獨的部門,以優化整合風險管理力量,并以此為基礎,明確分級負責和屬地管理原則,最大限度地發揮政府的防災減災救災能力?這或許是我國巨災風險管理體制改革的重要方向之一.

3.2　健全法律法規

“防災減災救災工作事關人民群眾生命財產安全,事關社會和諧穩定,是衡量執政黨領導力、檢驗政府執行力、評判國家動員力、彰顯民族凝聚力的一個重要方面.”[2]巨災風險管理法規體系的建立和完善,是全面深化改革,推進防災減災救災體制機制改革的重要抓手和法治保障,是“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家”,“推進國家治理體系和治理能力現代化”,“提高保障和改善民生水平,加強和創新社會治理”的重要舉措.[1]

法律制度是巨災風險管理的基石.加快巨災風險管理法律制度建設,著力彌補現有法規體系之不足,是“切實提高防災減災救災工作法治化、規范化、現代化水平,全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力”的現實需要和必然過程.現階段,我國巨災風險管理法律制度建設的首要任務是將綜合性防災減災救災基本法的立法工作提上日程.同時,加快巨災保險法等法律法規建設,盡可能地將整個巨災風險管理過程形成一個有機整體。

3.3　發揮市場作用

市場作用主要體現在金融保險市場,通過金融保險手段將巨災風險盡可能地分散轉移出去,把原來以政府財政支持為主的災后補償方式多元化,讓受災民眾盡可能地得到補償.尤其是巨災保險制度的建立和完善,能夠在抵御巨災風險、分散巨災風險、補償巨災損失方面發揮重要作用,這已經在多個國家和地區的實踐中得到證實.目前,我國的巨災保險試點正在多地進行,城鄉居民住宅地震巨災保險也在全國范圍內推廣,湖南也在探索洪水保險試點.但是,我國巨災保險實踐所凸顯的最大問題是災種單一,又或者將地震風險予以排除,加之宣傳不力,民眾信任度不高,投保率不太理想.因此,實踐中,有必要將我國政策性農房保險與城鄉居民住宅地震巨災保險、各地巨災保險試點并軌,實現巨災保險的擴點擴面擴責,把我國主要的幾種巨災風險(地震、洪水、臺風)納入.[12]同時,加大財政補貼力度,給予保費補貼和財稅優惠政策,可以考慮在基本保額之內實施半強制保險模式,基本保額之上由民眾自行選擇是否加保.

要積極拓寬融資渠道,建立巨災保險基金,加快發展再保險市場,積極創新巨災風險證券化,通過國際金融市場、再保險市場等手段盡可能地開拓風險轉移渠道,尤其是以巨災債券為主的通過資本市場分散巨災風險的證券模化模式值得我們期待.

3.4　激勵社會參與

創新巨災風險管理制度,還要有效引導和激勵社會力量參與到巨災風險管理體系中來,集全社會之力應對巨災風險.

激勵社會力量參與.《意見》提出,我國將健全社會力量參與機制,制定和完善社會力量參與防災減災救災的相關制度,完善政府與社會力量協同救災聯動機制,落實各項支持措施,為社會組織、志愿者參與防災減災救災盡可能提供便利條件,引導社會力量有序、高效地參與進來.

加強社會捐贈監管.一直以來,社會捐贈的使用為人們所詬病.《意見》提出,將完善救災捐贈組織協調、信息公開和需求導向等工作機制.社會捐贈的監督管理,既包括救災捐贈,也包括其它方面如巨災基金所接收的社會組織及個人的捐贈.只有捐贈物資和資金的使用透明化,用到實處,捐贈人才能“捐得放心”,愿意捐,樂于捐.

提升民眾風險意識.民眾的積極參與,是巨災風險管理體系的重要一環.民眾自身風險意識的高低,決定了其參與巨災風險管理的積極性與自覺性.要加大宣傳力度,通過多途徑、多手段提升廣大民眾的巨災風險意識,引導他們正確認識巨災風險,自覺參與到防災減災救災工作中,如積極主動地提高自有建筑物的抗災水平,積極參與巨災保險,科學合理地避險救災,開展生產自救和災后重建工作,等等.

參考文獻:

[1]權威發布:十九大報告全文[EB/OL].[2017-11-01].人民網http://sh.people.co m.cn/n2/2018/0313/c134768-31338145.ht ml.

[2]《中共中央國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》發布[J].中國應急管理,2017(1):24-27.

[3]推動三大體制機制升級 提升防災減災救災能力——民政部相關負責人解讀《中共中央國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見[J].中國減災,2017(3):22-23.

[4]卓 志.巨災風險管理制度創新研究[M].北京:經濟科學出版社,2014:407.

[5]何 霖.中國巨災保險法律制度研究[M].北京:中國社會科學出版社,2017:152.

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[8]何 霖.美國洪水保險之進程及啟示[J].四川文理學院學報,2015(6):42-46.

[9]何 霖.日本巨災保險之進程與啟示[J].災害學,2013(2):127-130.

[10]何 霖.我國巨災保險立法模式研究[J].四川師范大學學報:社會科學版,2017(4):22-28.

[11]何 霖.我國巨災保險法律制度研究現狀及展望[J].四川文理學院學報,2012(4):53-60.

[12]何 霖.我國農房保險與巨災保險的銜接問題[J].西北農林科技大學學報:社會科學版,2017(4):121-127.