利益相關者協同共治：走出霧霾鎖城困局的必然選擇

劉雅靜

（中共寧夏回族自治區委黨校，寧夏 銀川 750021）

改革開放四十年來，伴隨著我國經濟的高速增長和改革的逐步推進，各種環境問題也日益凸顯，近幾年引發社會公眾極高關注度的當屬席卷全國大部分疆域的霧霾。鑒于霧霾污染的日趨嚴重，社會各界對霧霾治理的訴求持續高漲，霧霾危害儼然已成為民生之痛，如何走出霧霾鎖城的困局亦成為當下中國亟待破解的難題。客觀而言，政府已經深刻地認識到霧霾治理的重要性和緊迫性，積極采取了多項防治舉措并已初見成效，但霧霾危害仍表現出周期性爆發且影響范圍廣、持續時間長的狀況，令人堪憂。這種窘境的客觀存在反映出政府單一主體治理模式的局限性。事實上，作為一個涉及對象廣泛的公共問題，有效治理霧霾亟需清晰界定利益相關方并識別其行為選擇，進而探尋有效的霧霾治理策略。為此，本文試圖從利益相關者協同共治的視角出發，為擺脫霧霾困局提供協作治理思路和集體行動邏輯，以此構筑政府、企業、社會多元利益相關者協同治理霧霾的新格局。

一、利益相關者視角下霧霾協同治理的理想之境

（一）利益相關者理論的內涵解析及借鑒價值

利益相關者理論源于上世紀60年代管理學界對公司有效治理問題的探究，經過學者們持續、深入的研究，該理論經歷了利益相關者影響、參與和共同治理三個發展階段，構筑起了較為完善的理論體系。[1]上世紀80年代，弗里曼在此基礎上對利益相關者的界定進行了拓展，除企業之外，還將政府、社區、居民、環保組織等納入到利益相關者范疇之中。利益相關者理論將多元利益主體視為共同治理的平等主體，提倡各利益相關者在追求、維護共同利益的基礎上，積極融入協同治理的體系，以此提供盡可能多的互利共贏情境，實現盡可能多的社會公共價值目標。概言之，利益相關者理論的本質和精髓體現為對責任分擔、利益共享、平等合作、各方協同、積極回應等邏輯的遵循，而這些正是公共管理的核心要義所在。這使得利益相關者理論在公共管理領域具備了一定的可推廣性，從而也為本文從利益相關者視角分析霧霾治理問題搭建了一個可資借鑒的理論框架。

（二）霧霾治理中利益相關者的理想角色界定

霧霾作為一個涉及到政府、企業、公眾等多元利益主體且日益嚴重化、復雜化的公共問題，不可能僅僅依賴于政府的單打獨斗、企業的良心自律或公民的有效自治三者中的其中之一得到有效治理，而必須遵循社會公共利益至上的原則，尋求一套科學合理、相對穩定的規制安排，通過政府、企業、公眾等各利益相關方的協作共治，借助其自覺、自愿的集體行動，在合作共贏、利益共享的氛圍中共同推動霧霾污染問題的最終解決。

政府是霧霾協同治理體系中的統籌協調者。作為公共利益的代言人和公共資源的調配者，政府在霧霾協同治理中處于領導、組織、協調、監督的主導者地位。具體而言，中央政府借助其掌控的政治權力和經濟資源，成為霧霾治理體系中最重要的決策主體，需著眼于解決霧霾問題的長期性和艱巨性，確立總體目標、治理規劃和行動方案，從頂層設計層面進行必要的制度創新，從政策、資金等方面引導各利益相關方的可能行為。地方政府則要在中央政府治霾宏觀政策的引領和指導下，針對當地引發霧霾污染的具體原因，因地制宜地探索本土化的霧霾治理模式。政府在發揮自身主導作用的同時，還要統籌其他利益相關者共同參與，為此應積極搭建整體性協同治理框架，將分散于不同利益主體的碎片化的治理功能予以有序整合，進而保證霧霾治理的實效性。

企業是霧霾協同治理體系中的互利共贏者。企業作為微觀經濟組織，是自然環境資源最大的消耗主體和大氣污染的主要來源，其在資本邏輯和利潤原則驅動下的生產經營活動是引致霧霾污染日趨嚴重的主要來源，同時企業也是霧霾治理政策得以實施的基石所在，[2]因而其對霧霾治理理應負有無可推卸的責任。企業積極參與霧霾治理，主動對傳統的高能耗、多污染生產方式進行全面轉型升級，既能夠獲得來自于政府和科研機構的經濟補償與技術保障，又可以借此得到社會公眾的認可和支持，有利于企業的長期發展。因此，企業在生產經營過程中，不應一味單純追求經濟利潤的最大化，而應將自身經濟利益與社會生態效益的雙贏作為首要目標，承擔一定的生態社會責任，從而為企業的可持續發展提供更加廣闊的空間和前景。

公眾是霧霾協同治理體系中的參與共享者。在霧霾防治問題上，政府與企業自然責無旁貸，而公民也需要承擔個體責任。空氣質量與每一個人的身體健康和切身利益息息相關。每一個人天然地擁有呼吸潔凈空氣的權利，也負有為霧霾治理盡一份力量的義務。隨著公眾對霧霾天氣關注度的不斷提升，也為推動公眾參與治理霧霾提供了契機。作為民間力量，公眾來自社會各階層、各行業，覆蓋面廣，其擁有的資源和行動力可以有效緩解政府環境監管壓力、提升政府環境治理績效。公眾參與將會因此而成為霧霾協同治理體系中最具活力的因子和原動力。[3]同時，隨著大眾生活水平的提高，汽車尾氣的排放對于大氣環境造成了不容忽視的影響。這意味著公眾在霧霾治理過程中具有雙重身份，并非單一的大氣環境享有者與消費者，還應充當大氣環境治理參與者的角色。公眾既應自覺踐行低碳生活理念，履行自身的生態環境保護義務，也應通過各種方式表達生態民意訴求，主動參與霧霾治理的全過程，承擔建議、監督、反饋等責任，成為霧霾治理中的一支重要力量。

二、利益相關者視角下霧霾協同治理的現實之困

要有效應對霧霾這一涉及面極廣的公共環境問題，亟需從當下霧霾治理實踐中各利益相關者的主體維度出發，識別其現實行為選擇，找尋應然與實然之間的差距，進而尋求合作共贏、利益共享的多主體協同治理策略。

（一）政府維度

當前，從政府維度來考量霧霾協同治理的探索實踐，主要面臨以下困境：一是在理念層面存在經濟本位與環境本位的固有矛盾。盡管近年來中央在逐步弱化純GDP考核，并增加了相應的綠色發展指標，但是GDP實質上仍是衡量區域經濟發展水平相對有效的指標之一。尤其在進入經濟減速增長的新常態背景下，“保增長”“穩增長”的要求使得生態環境保護等短期內影響到經濟增長的指標被地方政府選擇性執行，經濟發展仍然難以擺脫傳統的粗放式發展模式，在一定程度上加劇了霧霾污染。二是重視末端治理而忽視初端預防。雖然我國很早就確立了“預防為主，防治結合”的環境治理理念，但現實中面對被曝光的環境污染事件，在來自于上級政府、新聞輿論和社會公眾強大壓力之下，為了盡快息事寧人，地方政府往往會采取一刀切式的“關停并轉”做法。此種做法將更多的關注度和資源集中于末端治理，屬于典型的應急型防治措施，雖然對局部環境問題的改善能夠發揮一定的作用，但無益于整體生態環境的修復，而且長此以往，還有可能導致更嚴重的、不可逆轉的生態環境破壞。在霧霾污染問題上，此種情景同樣在各地不斷重現，很多地方的政府基本上都是在霧霾已經鎖城的情況下才倉促出臺了一些末端治理的措施被動應對，效果并不明顯。而實質上，治理霧霾是一個兼具長期性、復雜性與艱巨性的任務，其有效治理要求各地不僅要做好事后的應急處理工作，更應注重事前的初端預防。三是監管執行力亟待提升。企業環境違法成本過低是引致霧霾鎖城困局出現的重要癥結之一。出于推動區域經濟增長的考量，地方政府在處置違法排污企業時仍或多或少地存在執法不嚴格、過于寬松等問題，同時還存在一味強調環保部門監管而忽視其他職能部門作用發揮的現象，這些因素使得環保監管的警示懲罰作用大打折扣，甚至使環保法律責任追究機制處于停擺狀態。四是霧霾治理的跨區域聯動機制相對滯后。傳統的“條塊分割”機制使我國地方政府間的縱向互動與橫向合作處于缺失狀態，未能構建實質性的霧霾危機聯防聯控機制，導致在霧霾治理領域無法有效整合優勢資源，從而使霧霾不斷擴散，逐步成為跨區域環境問題。

（二）企業維度

企業作為各類污染源的產生者和排放者，毫無疑問是霧霾污染的主要制造主體之一，但其卻未能在霧霾治理中承擔相應的責任。究其具體表現而言，一是企業中普遍存在著環境社會責任理念缺失的現象。盡管近年來國家層面的環保立法和政策在逐步強化企業的生態環境保護主體責任，并采取了提高企業違法排放成本等辦法，試圖以此消除對企業違法排放責任追究無力的痼疾，但在執行過程中仍存在一些漏洞，加之企業對于成本控制與資金回報率的優先考量慣性，仍普遍存在著不愿自覺履行甚至逃避自身環境社會責任的現象，使得生態環境保護和治理的成效依舊不盡如人意。二是作為微觀經濟主體，企業往往會將經濟利潤的最大化鎖定為具有優先級的生產經營目標，而相對忽視社會責任履行與企業長遠發展等多重目標之間的均衡。參與霧霾治理從短期來看，需要其支出額外成本，因此，出于規避治理成本和利潤損失方面的考慮，大多數企業應對霧霾危機的主觀能動性明顯偏低。三是傳統的企業污染治理屬于典型的末端控制，將關注點集中于廢棄物的排放與處置環節，而忽略了整個生產周期的污染控制問題，無法從根本上解決經濟利潤與環境效益之間的沖突，也在一定程度上導致了霧霾污染的形成。

（三）公眾維度

從目前霧霾協同治理的實踐來看，社會公眾的參與程度并不深。具體表現在以下幾個方面：一是公眾的環境責任意識普遍較為淡薄。霧霾是“天災”與“人禍”共同作用的結果，其多發、頻發的現狀應引起每一位社會成員的反思和警醒。但目前公眾對于霧霾污染大多停留在對政府、企業、他人行為抱怨的層面，而缺少從自身角度反思、改變的行動力，甚至當治理霧霾牽涉到個體利益時，如需要改變炫耀式的消費理念、調整高能耗的生活方式時，很多人又會基于個人得失利弊的衡量而有所抵觸。二是公眾參與治理霧霾的機制亟待完善。公眾參與霧霾治理應涵蓋從決策到監督、評估的全過程，而不僅僅局限于末端的污染舉報環節，但受制于傳統政府主導思想的影響，處于起步階段的、有限的公眾參與仍面臨著種種限制和困難。如相對于公眾的知情權和監督權而言，目前各級政府對公眾參與霧霾治理的表達權關注度還不夠；有關霧霾的形成機理、預防與治理等知識具有很強的專業性，普通的社會公眾對此知之甚少，存在嚴重的信息不對稱現象，直接影響到公眾在霧霾治理領域的話語權和行動力。三是缺乏使公眾積極參與霧霾治理的外在動力。目前公眾的霧霾治理參與程度更多地還是取決于自身的理念、認知和經歷，而政府部門在此方面的宣傳動員與激勵機制仍無法與日益迫切的霧霾協同治理需求相匹配。

三、利益相關者視角下霧霾協同治理的路徑之選

有效治理霧霾，還公眾一片澄澈藍天，滿足公眾呼吸清新空氣的生態訴求，是當下中國亟待解決的重大民生問題。面對日趨嚴重的霧霾污染，作為利益相關者的政府、企業和社會公眾三方主體，應秉持優勢資源互補、統籌合作增效、兼顧多方利益的協同治理思維，為霧霾鎖城困局的突圍發揮各自的主體作用。

（一）切實發揮政府主導作用，統籌構建常態化霧霾治理機制

一是各級政府部門要適時摒棄將環境治理與經濟發展二元對立的傳統觀念。倫敦、洛杉磯以及蘭州等國內外治理霧霾的成功實踐已充分證明，只要采取科學、合理的措施，治理霧霾不僅不會降低區域經濟發展的速度，反而還會促進當地產業結構的轉型與升級，在修復生態環境的同時提升經濟發展的質量。因此，二者之間并不存在絕對的二元對立，其間是可以找尋到平衡點的。各級政府應以供給側改革為契機，實現經濟發展與環境改善的共存。當然，在這方面，出于經濟新常態下穩增長與促改革的權衡，地方政府往往會有所顧慮，為此，中央層面需要做好目標引導工作，同時應建立健全容錯糾錯機制，使地方政府免除后顧之憂。二是要構建預防與控制相結合的常態化霧霾治理機制。霧霾的形成是一個生態環境問題長期累積的過程，霧霾的治理也將是一場持久戰，不是借助于專項行動的突擊式整治或運動式監管就可以解決的，而必須借助于長期性的制度約束，因此，構建常態化的、涵蓋從事前的初端預防到事后的應急控制全過程的治理機制才是達成治霾中長期目標的正確選擇。三是要建立跨部門監管與懲戒機制。霧霾治理涉及尾氣排放、建筑工地揚塵、落后產能企業排放等問題，需要環保、城管、交通等職權部門進行聯合監管。因此，提升霧霾治理的有效性，有賴于多部門齊抓共管長效機制的保障，這需要將被割裂的監管功能進行有效的整合。[4]同時，還應探索建立環保、工商、國土、稅務、金融、公安等多部門聯合懲戒機制，讓超標排污企業在各個方面都受到必要的限制，使其寸步難行，此舉既有助于解決行政裁量權過于集中的問題，又能夠對企業違法違規排放行為產生強有力的震懾，倒逼其實施全面清潔生產，從源頭減少違規廢氣排放，從而為從源頭著手根本改善空氣質量奠定必要的基礎。四是要建立健全霧霾治理的跨區域聯動機制。霧霾是一種具有擴散性的區域性公共環境問題，單個城市的應急舉措不足以應對，鄰近城市必須打破行政區劃邊界，建立常設性的區域霧霾治理聯席會議制度和系統化的協作治理體系，采取強有力、持續性的共同行動措施，全方位聯防聯控，從而有效解決區域霧霾危機。

（二）強化企業環境責任意識，引導其走經濟效益與生態效益雙贏之路

在霧霾協同治理體系中，要切實轉變企業只是環保政策被管制者的身份，使企業充分發揮參與霧霾治理的積極性和能動性。為此，一是要引導企業逐步轉變經營目標，不斷強化其環境責任意識。面對日益惡化的空氣質量，政府在不斷加大通過環保立法、環境監管等途徑對企業排污行為進行控制的力度，公眾也越來越關注企業的污染狀況，這些來自外部的監督力量在一定程度上強化了企業污染行為面臨的道德壓力。在此種現實背景下，企業應有意識地將環保理念、環境責任等融入企業文化之中，自覺地將自身消耗的環境資源價值計入成本核算體系，并將其作為確定市場競爭策略和衡量效益的重要依據之一，從而督促企業摒棄對經濟利潤最大化的狂熱追逐，轉而致力于實現經濟效益與生態效益的共贏，以此樹立負責任的企業形象，獲得政府與公眾的認可與支持，進而有利于企業長期利益的最大化。二是要全面采用清潔生產方式，由末端治理轉向源頭預防。[5]霧霾的有效治理需要企業主動轉變傳統的高能耗、高污染生產方式，對產品的設計與生產周期進行全方位把控，盡量在生產的每一個環節最大限度提高資源的利用率，尤其要強化對生產污染環節的監管與巡查，以此實現從源頭減少不達標廢氣、污染廢棄物產出的目標。三是要從市場與行政相結合的角度構建企業參與霧霾治理的激勵約束機制，提高企業的霧霾生產成本，實現企業外部成本的內部化。如可在對企業環境治理績效進行考核的基礎上，對不達標排放廢氣的企業應進行必要的經濟處罰，并對其施以在規定年限內喪失政府公共項目招標權、采購權的懲罰性措施；對自覺推行清潔生產方式、節能減排成績突出的企業應給予一定比例的財政補貼，鼓勵、引導其積極履行環境責任；對于利潤出現下滑的企業，應通過提供環境治理補貼、協助遷移、信貸支持等措施，盡可能提升企業參與治霾的主觀能動性。

（三）倡導低碳生活理念，引領公眾實質性參與霧霾治理

一是要引導公眾選擇低碳生活方式，強化個體環境責任意識。公眾應秉持“保護生態環境就是捍衛生命健康”和“治理霧霾人人有責”的理念，把對霧霾危機的焦慮轉變為參與治理的熱情，主動承擔公民的環境保護責任。從自身生活方式的轉變入手，在吃穿住行等日常活動中，踐行節約資源、保護環境的生態文明理念，為空氣質量的提升貢獻個體力量。當然，低碳生活方式的倡導不應僅僅停留于宣傳教育層面，還應借助經濟激勵的途徑給予保障，如提高高能耗消費行為的消費稅稅率等，以此引導公眾消費方式的轉變，進而帶動企業生產方式的轉型。二是要保障公眾實質性參與霧霾治理的權利。在現行霧霾治理機制中，客觀上存在著過于強調政府作用而弱化公眾參與的現象，導致社會公眾的參與度處于較低的水平。保障公民的環境信息知情權、監督權是政府應盡的責任。為了使公眾能夠有效參與到霧霾治理過程中來，應在將空氣質量、企業排污、政府監管等環境信息公開共享的前提下，從法律層面明確公眾參與霧霾治理的權利與義務，同時不斷拓寬公眾參與霧霾治理的渠道，引導、鼓勵公眾對霧霾治理立法提出建議和意見、對企業違法排污行為進行投訴和舉報、對執法機關環境執法過程實施社會監督，從而將社會公眾真正納入到霧霾治理的網絡中來，使其在有序的引導下成為參與治霾的正能量，進而借助其形成的強大社會合力，從根本上扭轉當前霧霾鎖城的困局。三是要建立健全公眾參與霧霾治理的激勵機制，采用正強化的措施，對積極參與霧霾治理公益活動、舉報企業違規排污的公民，給予相應的物質與精神獎勵，提升其參與積極性，形成全民參與治霾的良性治理氛圍。

參考文獻：

[1]王身余.從影響、參與到共同治理：利益相關者理論發展的歷史跨越及其啟示[J].湘潭大學學報:哲學社會科學版,2008(6).

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[3]韓志明，劉瓔.霧霾治理中的公民參與困境及其對策[J].閱江學刊,2015(2).

[4]張魯萍.從管理到多中心治理：我國霧霾治理模式創新[J].湖北行政學院學報,2016(1).

[5]彭紅利.霧霾天氣治理視角下的企業社會責任反思[J].經濟論壇,2014(4).