法治化發(fā)展PPP

賈康

PPP（Public-Private-Partnership）過(guò)去直譯為“公私合作伙伴關(guān)系”，近年在中國(guó)相關(guān)文件中意譯為“政府與社會(huì)資本合作”，是創(chuàng)新發(fā)展中得到我國(guó)決策層和管理部門(mén)高度重視，企業(yè)和專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、中介組織、科研團(tuán)隊(duì)等多元主體積極參與的重要?jiǎng)?chuàng)新實(shí)踐。2017年上半年，有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)已成交的PPP項(xiàng)目達(dá)到1357個(gè)，同比增長(zhǎng)31.4%，投資規(guī)模平均為1.73億元，同比增長(zhǎng)27.8%，其中位于前列的十大項(xiàng)目投資金額總和高達(dá)2259億元。在公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)與運(yùn)營(yíng)、地方政府轄區(qū)的國(guó)土連片開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域，PPP項(xiàng)目建設(shè)提供了政府、企業(yè)、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)合作的融資與管理運(yùn)營(yíng)新模式，可形成“1+1+1>3”式的績(jī)效提升機(jī)制，在政府盡責(zé)、企業(yè)與專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)展“多贏”的同時(shí)，改善民生，造福公眾，而且可以對(duì)接混合所有制改革，發(fā)掘“有效投資”潛力引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。特別是，PPP還必然促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)法治化的進(jìn)程。

在PPP蓬勃發(fā)展的同時(shí)，有關(guān)管理部門(mén)已在防范風(fēng)險(xiǎn)的“問(wèn)題導(dǎo)向”下，更加強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)其規(guī)范化管理，這顯然具有現(xiàn)實(shí)的必要性和針對(duì)性。PPP的規(guī)范化發(fā)展，首先應(yīng)強(qiáng)調(diào)與PPP相關(guān)的法治化建設(shè)。在黨中央推進(jìn)“全面依法治國(guó)”的過(guò)程中，其實(shí)PPP尤其需要得到法治化保障，迫切期待更多的法治化陽(yáng)光，因?yàn)镻PP是創(chuàng)新發(fā)展中政府轉(zhuǎn)變職能“革自己的命”的典型案例，政府必須“放低身段”和企業(yè)一起以平等的“伙伴關(guān)系”身份簽約，來(lái)從事要做很長(zhǎng)時(shí)間段（一般需要一二十年，甚至長(zhǎng)達(dá)三五十年）的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，其間必然經(jīng)歷地方政府換屆，而各屆政府主要領(lǐng)導(dǎo)的偏好很可能會(huì)各不相同，如發(fā)生了“新官不理舊賬”式的變臉，企業(yè)怎么辦？如果沒(méi)有法治化制度環(huán)境的可靠保障，企業(yè)方面是很難可持續(xù)地以自愿簽字方式參與我國(guó)理應(yīng)發(fā)展得越來(lái)越多的PPP項(xiàng)目的。很顯然，PPP的健康規(guī)范發(fā)展，客觀上十分需要以讓市場(chǎng)人士放心的法治環(huán)境來(lái)約束、指導(dǎo)和規(guī)范PPP的全流程，覆蓋眾多PPP項(xiàng)目的生命全周期，把簽署協(xié)議的各方、特別是人們感覺(jué)很“強(qiáng)勢(shì)”的政府及其部門(mén)，都放在依法守約履約的軌道上，和衷共濟(jì)求得共贏。

我國(guó)關(guān)于PPP已有的各管理部門(mén)“紅頭文件”，是具有“法規(guī)體系組成部分”效力的，但畢竟這些尚屬于最低立法層級(jí)的法規(guī)依據(jù)。隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累趨于豐富和成熟，應(yīng)抓緊推動(dòng)PPP立法工作，把相關(guān)的法規(guī)層級(jí)提升。如果由于種種原因，一時(shí)還不具備基本條件進(jìn)行我國(guó)《PPP法》的立法工作，則應(yīng)當(dāng)積極考慮制定《PPP條例》，在其中界定PPP的關(guān)鍵性規(guī)則和其與應(yīng)排除掉的“假PPP”“偽PPP”的邊界，明確PPP的全套標(biāo)準(zhǔn)和流程，并賦予國(guó)家鼓勵(lì)支持PPP發(fā)展的各項(xiàng)政策以法規(guī)依據(jù)。未來(lái)一但條件具備，我國(guó)的《PPP法》應(yīng)力求及時(shí)立法到位，以保障PPP這一制度供給的偉大創(chuàng)新可持續(xù)地向前推進(jìn)。