法治化發展PPP

賈康

PPP（Public-Private-Partnership）過去直譯為“公私合作伙伴關系”，近年在中國相關文件中意譯為“政府與社會資本合作”，是創新發展中得到我國決策層和管理部門高度重視，企業和專業機構、中介組織、科研團隊等多元主體積極參與的重要創新實踐。2017年上半年，有關統計數據顯示，全國已成交的PPP項目達到1357個，同比增長31.4%，投資規模平均為1.73億元，同比增長27.8%，其中位于前列的十大項目投資金額總和高達2259億元。在公共工程、基礎設施、產業新城建設與運營、地方政府轄區的國土連片開發等領域，PPP項目建設提供了政府、企業、專業機構合作的融資與管理運營新模式，可形成“1+1+1>3”式的績效提升機制，在政府盡責、企業與專業機構發展“多贏”的同時，改善民生，造福公眾，而且可以對接混合所有制改革，發掘“有效投資”潛力引導經濟新常態。特別是，PPP還必然促進我國經濟社會法治化的進程。

在PPP蓬勃發展的同時，有關管理部門已在防范風險的“問題導向”下，更加強調加強其規范化管理，這顯然具有現實的必要性和針對性。PPP的規范化發展，首先應強調與PPP相關的法治化建設。在黨中央推進“全面依法治國”的過程中，其實PPP尤其需要得到法治化保障，迫切期待更多的法治化陽光，因為PPP是創新發展中政府轉變職能“革自己的命”的典型案例，政府必須“放低身段”和企業一起以平等的“伙伴關系”身份簽約，來從事要做很長時間段（一般需要一二十年，甚至長達三五十年）的項目運營，其間必然經歷地方政府換屆，而各屆政府主要領導的偏好很可能會各不相同，如發生了“新官不理舊賬”式的變臉，企業怎么辦？如果沒有法治化制度環境的可靠保障，企業方面是很難可持續地以自愿簽字方式參與我國理應發展得越來越多的PPP項目的。很顯然，PPP的健康規范發展，客觀上十分需要以讓市場人士放心的法治環境來約束、指導和規范PPP的全流程，覆蓋眾多PPP項目的生命全周期，把簽署協議的各方、特別是人們感覺很“強勢”的政府及其部門，都放在依法守約履約的軌道上，和衷共濟求得共贏。

我國關于PPP已有的各管理部門“紅頭文件”，是具有“法規體系組成部分”效力的，但畢竟這些尚屬于最低立法層級的法規依據。隨著實踐經驗積累趨于豐富和成熟，應抓緊推動PPP立法工作，把相關的法規層級提升。如果由于種種原因，一時還不具備基本條件進行我國《PPP法》的立法工作，則應當積極考慮制定《PPP條例》，在其中界定PPP的關鍵性規則和其與應排除掉的“假PPP”“偽PPP”的邊界，明確PPP的全套標準和流程，并賦予國家鼓勵支持PPP發展的各項政策以法規依據。未來一但條件具備，我國的《PPP法》應力求及時立法到位，以保障PPP這一制度供給的偉大創新可持續地向前推進。