重大監督事項案件化辦理的路徑探索

劉鶯鶯

摘 要：重大監督事項案件化辦理是走出偵查監督困境和適應檢察改革的重要舉措，對于加強偵查監督工作的司法性、規范性和實效性，具有重要意義。通過對重大監督事項案件化辦理試點所采取的制度舉措及實施效果的分析，發現該項措施對于偵查監督具有積極意義，因而應從完善中央、地方立法、借助司法改革、依托辦案系統等方面進一步完善重大監督事項案件化辦理工作。

關鍵詞：全程留痕 量化管理 調查核實 監督處理

為了貫徹最高人民檢察院《“十三五”時期檢察工作發展規劃綱要》中關于“探索實行重大監督事項案件化辦理模式”的要求，落實《最高人民檢察院關于加強偵查監督維護司法公正情況的報告》（以下簡稱《偵查監督報告》）中“針對一些偵查違法行為監督不規范、不到位等問題，探索重大監督事項案件化辦理模式，建立從監督線索受理、立案、調查核實、實施監督、跟蹤反饋、復議復核到結案的完整流程”[1]的工作指引，筆者將從客觀需要、經驗探索和制度建議三方面闡釋重大監督事項案件化辦理制度。

一、客觀需要：偵查監督困境和檢察改革現狀的要求

偵查監督工作促進偵查活動的程序合法。堅定地遵守嚴格的程序，是我們賴以實現人人在法律面前平等享有正義的主要保證。[2]在實際工作中，重大監督事項案件化辦理有其產生的客觀背景。

（一）偵查監督機制的當前問題

當前偵查監督機制存在五大問題：1.啟動程序不規范：未設置立案程序，程序啟動上無標準和要求，被評價為“當前訴訟監督工作模式是一種辦事模式”[3]。2.監督運行不順暢：缺乏統一的處理規范和程序，高度依賴于承辦人的責任心和經驗；容易出現重復監督。3.證據標準不明晰：監督過程簡單、缺乏調查、缺乏證據收集的規范和標準；調查核實不充分。4.結案標準不明確：沒有卷宗，可能有的只有一份文書，甚至是口頭糾正，容易出現虛假監督、減檔監督。5.監督質量不清晰：監督事項散見于審查逮捕案件中，難以評估監督的數量和質量。鑒于偵查監督部門案多人少的客觀實際，上級檢察機關選取重大監督事項進行改革試點，也是符合兼顧公正與效率的價值選擇。

（二）檢察改革發展的客觀需要

偵查監督工作存在線索發現難、調查核實難、監督處理難這三大難題，上述難題難以解決的根本原因是法律規定的缺失。《偵查監督報告》中明確指出：為切實解決偵查監督工作存在的實際困難，建議在刑事訴訟法、人民檢察院組織法等法律修改中，進一步明確偵查監督的內容、程序和措施，以及偵查機關接受監督的義務。立法的空白導致偵查監督工作受到限制，偵查監督的處理手段主要體現為發出《糾正違法通知書》《偵查監督活動通知書》和《檢察建議》，公安機關是否配合和重視，一定程度上影響了監督的效果。同時，將違法犯罪線索移送職務犯罪案件辦理部門，也加大了監督處理偵查違法行為的難度。當前的司法體制改革也倒逼檢察機關需要在立法和實踐上探索重大監督事項的案件化辦理工作，加強監督的力度。

二、經驗探索：工作規程設計和具體案件辦理的總結

廣州市白云區人民檢察院（以下簡稱白云區檢察院）黨組大力推動開展重大監督事項案件化的試點工作，2017年5月白云區檢察院被廣東省人民檢察院確定為試點單位，經過半年的摸索，取得了一定經驗也發現了一些問題。

（一）制度研判：建立五位一體的重大監督事項辦理體系

針對偵查監督工作機制存在的五個問題，白云區檢察院努力建立“程序規范、證據規則、管理流程、質量標準、辦案機制”五位一體的重大監督事項案件化辦理體系。

1.程序規范：制定《廣州市白云區人民檢察院重大監督事項“案件化”辦理規定（試行）》。2017年初，白云區院在先行先試的基礎上，由偵查監督科制定了《廣州市白云區人民檢察院重大監督事項案件化辦理規定（試行）》（以下稱《辦理規定》），經白云區人民檢察院檢察委員會討論通過，報區委、區政府，并抄送白云區公安分局及區內多個主要行政執法單位。《辦理規定》共7章36條，確定監督事項案件化辦理的范圍、各類監督事項的文書及配套的程序等內容。該辦理規定主要有以下幾個特點：第一，范圍明確，體現了監督事項的“全景圖”。包括：已經電視、報紙等新聞媒體曝光，社會影響大的案件或事件；已經在互聯網等網絡媒體廣泛傳播，社會輿論高度關注的案件或事件；存在信訪、維穩風險的重大案件或事件；人大代表或政協委員單獨或聯名向檢察機關提出明確監督要求的重大案件或事件；辯護律師、當事人及其家屬向檢察機關反映的重大案件或事件；領導批示或上級交辦、督辦的重大案件或事件。第二，路線清晰，形成涵蓋偵查監督事項線索受理、立案、調查核實、審查決定、實施監督、跟蹤反饋、復議復核、結案歸檔全過程的工作的“路線圖”。第三，分類辦理，區分監督對象是行政機關還是公安機關，制定了對應的監督程序，實現了監督的“分類圖”。第四，注重協助，積極探索與公安機關、行政機關的溝通配合機制，并探索獲得上級檢察機關、同級人大常委會、黨委政法委、人民政府的支持的方法途經，形成處理的“合力圖”。

2.證據規則：制定《重大監督事項案件化分類辦理指引（試行）》，統一案件化辦理的證據要求。白云區檢察院以2016年最高人民檢察院偵查監督廳邀請著名法學家評出的23件全國檢察機關“優秀偵查監督案件”為樣本[4]，參考優秀偵查監督案件當中查辦偵查違法行為的方式方法，結合白云區檢察院重大監督事項案件化辦理的工作實際，針對非法證據、刑訊逼供、不當變更羈押措施這三類在實踐中較為突出的重大監督事項，規定了辦理指引。例如在指引中規定，調查不當變更羈押措施的調查方法包括：第一，在醫院調查。調查方法包括：（1）調查犯罪嫌疑人既往病史、病歷（從病歷的版本考察既往病史是否真實）；（2）調取醫院的掛號、收費、檢查、開藥記錄；（3）向急診醫生、病歷上列明的醫生調查取證；（4）從就診醫院的規模、等級和離就診人住處的距離等情況，推斷就診是否真實；（5）查明就診系使用臨時病歷本還是醫保病歷本等常規病歷本，查明其上有無掛號章、醫生工號章；（6）其他方法。第二，在看守所調查。調查方法包括：（1）向看守所醫生調查取證；（2）調取看守所內犯罪嫌疑人的入所體檢記錄、病情記錄；（3）查看犯罪嫌疑人發病時監倉的監控錄像；（4）向同案犯、犯罪嫌疑人家屬調查取證，調取短信、微信等通訊記錄，查明犯罪嫌疑人有否既往病史、有否通風報信等行為；（5）訊問犯罪嫌疑人；（6）向同倉的其他在押犯罪嫌疑人調查取證；（7）其他方法。通過嚴格證明標準，依法調查并處理重大監督事項。

3.管理流程：重大監督事項案件化辦理的前提是程序規范，載體是案件卷宗，核心是應用系統，每個節點做到全程留痕。在制定《辦理規定》實現了程序規范的要求后，由白云區檢察院偵查監督科負責對監督事項辦理負責全程、動態留痕，以應用系統為辦案核心，對于符合受理條件的案件實行統一編號，及時登記、記入臺賬、錄入案卡，建立單獨的卷宗，將受理、立案、調查核實、監督結果、復查復核以及追蹤等文書統一歸檔至監督案件卷宗內，實現四個有，即“有臺賬、有報表、有文書、有案卷”。現有的辦案流程仍是根據立案監督、偵查監督等不同的事項，分別在應用系統中建立相關的節點和文書，目前正在和案管部門、技術部門探索建立“重大監督事項案件化辦理的子系統”，實現最高人民檢察院偵查監督廳“探索重大監督事項‘案件化辦理，實際上就是把監督事項量化”的工作要求。

4.質量標準：制定《重大監督事項案件化辦理的質量標準（試行）》，獨立評價重大監督事項辦理的質量和效果。針對以往偵查活動監督職能的履行依附于審查逮捕，呈現出分散、不系統的特點，存在監督質量難以有效評價的問題，白云區檢察院根據以下六個評價原則制定《重大監督事項案件化辦理的質量標準（試行）》，對重大監督事項案件化辦理的質量進行獨立的評價：第一，程序依法依規；第二，認定違法事項準確；第三，監督全程留痕；第四，處理客觀準確；第五，回饋及時有力；第六，獨立于審查逮捕案件的處理結果進行評價。白云區檢察院已經根據上述原則制定了質量標準，下一步將納入對員額檢察官和檢察輔助人員的考核，全面提升重大監督事項案件化辦理的質量。

5.辦案機制：內外聯動，建立內部協調機制，實現信息共享、相互配合，避免重復監督；建立外部配合主力機制，增加偵查人員的訴訟違法成本。首先，從以下三方面探索建立內部配合協調機制：第一，成立偵查監督案件化領導小組，院領導擔任組長，偵查監督科、公訴科、控申科等主要科室負責人擔任小組成員；第二，案件在辦案應用系統內實現共享，所有成員均可以查看；第三，辦案系統實現通知功能設計，在下一個訴訟環節，系統自動通知已啟動重大監督事項案件化辦理工作。其次，努力摸索建立外部配合處理機制。一方面，獲得了公安機關的配合：第一，與公安機關聯簽協議或取得共識，對于偵查違法行為給予及時的處理或處罰；第二，建議或牽頭組織類案的評查，發現問題，聯簽或制定辦案規程；第三，通過檢察官辦公室查看警綜系統，發現問題；第四，與公安建立共享平臺[5]，可以同步查看公安審訊的過程，并查閱相關的文書。另一方面，努力獲得區委、區政府、區人大的支持，提高監督的效力。

（二）實踐探索：增強重大監督事項案件化辦理的實效

2017年以來，白云區檢察院共辦理重大監督事項案件化辦理的案件12件，已辦結10件，其中既有在辦理審查逮捕案件中發現的線索，也有本院其他部門移送的線索。在辦案中摸索了一些工作方法，取得了一定了實效。

1.引導取證，成功追捕多名犯罪嫌疑人。在審查逮捕犯罪嫌疑人羅某某等五人涉嫌賭博罪一案時，發現另有8名可能涉嫌犯罪的主要犯罪嫌疑人沒有依法移送。由于有線索舉報，該案已引起了區領導的重視，區紀委亦介入了本案的調查。白云區檢察院發現上述情況后，依法啟動了重大監督事項案件化辦理程序，前往偵查機關調取了本案其他未呈捕同案人的案卷材料，查看了偵查機關內部呈批文件，并向相關部門的經辦同志、分管領導了解案件的辦理情況。經審查及分管檢察長批準，依法發出8份《應當逮捕犯罪嫌疑人建議書》，并積極引導偵查機關調查取證，目前已成功追捕了5名犯罪嫌疑人歸案。

2.全程錄像，探索規范的辦案工作規程。在辦理犯罪嫌疑人曾某某涉嫌販賣毒品罪一案時，犯罪嫌疑人提出有重大的無罪證據公安人員有意沒有提取，經審查不能排除該線索的真實性，故依法啟動重大監督事項案件辦理程序。辦案人員將犯罪嫌疑人從看守所提出，帶往案發現場，并查看原始辦案材料，發現偵查部門丟失多個重要物證。據此，白云區檢察院依法發出《糾正違法通知書》，并將偵查人員涉嫌瀆職犯罪的線索移送了本院反瀆職侵權局。而查辦過程的全程錄音錄像資料刻盤附卷，整個辦案過程在系統內有跡可查，在系統外全程留痕。

3.保護民生，促進地方政府依法行政。在辦理犯罪嫌疑人徐某某涉嫌盜竊罪一案的過程中，發現犯罪嫌疑人徐某某作為白云區某鎮自來水廠的負責人，長期私接廣州市自來水公司的水管，累計盜竊自來水價值數百萬元。而該鎮尚有多個自然村用水困難，近年來已引起市委、市政府的高度重視，引起了社會的廣泛關注。白云區檢察院依法啟動了重大監督事項案件化辦理程序后，深挖源頭，發現重大職務犯罪線索，依法移送其反貪污賄賂局，成功立案1案1人；針對在案件中發現的該鎮對下屬自來水公司的管理漏洞，對該鎮發出《檢察建議書》，力求更好地解決該鎮用水管理的問題。

4.多管齊下，努力提升案件化辦理的效果。自白云區檢察院開展重大監督事項案件化辦理工作以來，共發出糾正違法通知書7件，發出檢察建議1份，追捕漏犯8人，成功追回5人，向其自偵部門移送職務犯罪線索2件2人，自偵部門成功立案1件1人；向公安機關發出《偵查違法事項通報函》，該公函抄送了公安機關黨委委員以上的全部領導，取得了公安機關領導的高度重視。公安機關制定了《關于規范辦理偵查活動工作有關事項的通知》，其中明確規定，出現違法辦案的民警和領導，視乎情節輕重分別取消當年評優評先資格、當年公務員年度考核評為基本稱職，并依據文件加大通報和追責力度，該舉措有效減少了重大違法事項的發生。

三、制度建議：填補立法空白、探索檢察工作規程

經過一段時間的認真探索和對其他地區做法的學習研判，為了加強重大監督事項案件化辦理工作的實效，特提出以下建議：

1.呼吁完善立法。在法律修改中明確偵查監督的內容、程序和措施，以及偵查機關接受監督的義務至關重要。2013年10月《關于偵查監督部門調查核實偵查違法行為的意見（試行）》在實踐中并為得到充分執行，因而應推動與公安部共同研究制定有關調查核實工作規范文件[6]。

2.摸索地方立法。湖北省人民檢察院積極爭取湖北省人大的支持，出臺了《湖北省檢察機關刑事訴訟法律監督調查方法》（以下簡稱《湖北省調查方法》），但《湖北省調查方法》中明確規定：一般不接觸調查對象，確有必要進行詢問，應當商請所屬部門配合進行。筆者認為應進一步探索調查手段的強化和拓展方法，2017年11月白云區檢察院已將《重大監督事項案件化制度改革》立項上報白云區人大常委會，作為該院2018年擬推進的改革事項尋求區人大的支持。

3.立足司法改革。建議參考大部制的做法，可以在偵查監督部門之外，成立專門的訴訟監督部，將偵查監督、立案監督、兩法銜接等工作移交訴訟監督部辦理，實現包括重大監督事項案件化辦理工作的司法化、專業化和精細化，提升辦案的實際效果，提升重大監督事項案件化辦理的質量。

4.依托辦案系統。白云區檢察院已向上級檢察機關提出書面申請，在辦案系統中增設重大監督事項案件類別，實現專案專辦，以體現統計的專門化、集中化、可查化，并實現各部門的信息共享、即時通知等功能，提高重大監督事項案件化辦理的合力，避免重復監督等問題的出現。

司法制度并不是在完美的條件下運行，也不是由完美的人來實施。人類是不完美的，并且那么在司法體系內的人員并不比在別的專業領域的人更加完美或者更加不完美。[7]而重大監督事項案件化辦理的探索，正是為了讓司法制度趨近完美而進行的有益嘗試。

注釋：

[1]《最高人民檢察院關于加強偵查監督維護司法公正情況的報告》，載《檢察日報》2016年11月7日。

[2]陳瑞華：《看得見的正義》，中國法制出版社2000年版，第4頁。

[3]韓曉峰、陳超然：《訴訟監督事項案件化的思考——以偵查監督為分析視角》，載《人民檢察》2016年第21期。

[4]參見《優秀偵查監督案件》，載《偵查監督指南》2016年第2輯。

[5]廣東省佛山市南海區人民檢察院和公安分局之間建立了信息共享平臺，偵查監督科的工作人員可以通過平臺同步監督公安人員的審訊過程，實現事中監督。

[6]黃河、趙學武：《偵查監督的現狀、問題和發展方向》，載《人民檢察》2016年第21期。

[7][美]吉姆·佩特羅、南希·佩特羅：《冤案何以發生》，苑寧寧、陳效等譯，北京大學出版社2012年，第126頁。