怎樣防止返貧？

王芳

如果說脫貧是一場攻堅的硬仗，是一場速決戰，那么鞏固脫貧成果，防止返貧更是一場持久戰。

國家統計局最新數據表明，2017年全國農村貧困人口減少1289萬人，5年來累計減少6853萬人，貧困發生率由10.2%下降至3.1%。貧困地區農村居民人均可支配收入增速高于全國農村平均水平1.8%。至此，貧困人口由2012年末的9899萬人減少至2017年底的3046萬人，近70%的貧困人口已經順利脫貧。

攻堅戰近半，成績顯著，看似勝利在望，實則難度不小。去年中央經濟工作會議對脫貧攻堅做出新的部署。2020年之前，扶貧工作由全面推進向深度貧困攻堅轉變，從注重減貧速度向提高質量轉變。而不返貧則是考驗脫貧質量的關鍵所在。因此，這項工作宜盡早開展全面系統的調查論證，提出精準策略，精心部署，有序進行。

去年兩會時，習近平總書記就曾直面該命題：防止返貧和繼續攻堅同樣重要，已經摘帽的貧困縣、貧困村、貧困戶，要繼續鞏固，增強“造血”功能，建立健全穩定脫貧長效機制。

返貧壓力緣何越來越大？

要有效地提高扶貧質量，防止發生新的返貧，首先要深入了解返貧的相關數據，不同區域發生的返貧情況。有多少是脫貧后返貧，有多少是新增貧困人口，每種返貧原因的占比有多少？哪類人發生返貧風險較大？都值得深入研究，以便做出精準的預判。

“從區域和人群分布上看，新增貧困戶大部分存在于西部貧困地區以及貧困縣中低收入人群。”北京師范大學經濟與工商管理學院教授、中國收入分配研究院執行院長李實通過數據比對，向《經濟》記者表示。

國家統計局2014年-2015年對來自于全國600多個貧困縣、6萬多個樣本戶的貧困監測數據顯示：2015年新增貧困人口中，一類是2014年擺脫貧困2015年又返貧者，占比為41%；另一類原來屬于非貧困戶，2015年新進入貧困的，這部分占比為59%。例如，2014年年底脫貧的接近70%，而在2015年年底貧困人口中又有接近60%是新發生的返貧人口，大出大進所占的比例相當大。

目前，低收入農戶平均收入水平已經接近全國扶貧標準，如果低收入農戶的收入不能有效增加，那么有可能出現一邊扶貧一邊產生新的貧困人口的局面。2017年12月27日，由中國社會科學院發布的《扶貧藍皮書：中國扶貧開發報告（2017）》指出，中國低收入農戶收入增長乏力，返貧壓力上升。

國務院扶貧辦主任劉永富曾指出：返貧其實不是“返貧”，現在有很多地方說返貧率高，那是沒有根本脫貧。貧困群眾經濟實力薄弱，脫貧質量不高不穩定，貧困的陰影就會再次侵襲。

“分析返貧壓力上升的原因具體有幾種類型。”曾去甘肅、寧夏調研貧困和返貧情況的李實，對容易出現返貧風險的情形向記者分析道，一是因病返貧；二是農民工外出打工收入減少；三是因自然災害、農產品價格低位運行造成的農業收入減少；四是貧困戶轉移性收入下降。

此外，中國社會科學院貧困問題研究中心主任、研究員吳國寶向《經濟》記者表示，政府安排直接用于扶貧開發的扶貧專項資金明顯高于國家財政支出平均增速的速度增長，使得一般性預算支出與低收入人群（重點是農村低收入人群）福祉相關的項目，包括城鄉居民基本養老保險補助、最低生活保障金支出、新型農村合作醫療支出、退耕還林、扶貧和農村危房改造、農業補貼等增速減緩甚至下降，影響到低收入人群的收入和補助。低保是最明顯的一方面。

產業扶貧市場風險怎么解？

“致貧原因不除，可能隨時會出現返貧。” 國務院扶貧開發領導小組專家咨詢委員會主任范小建曾經指出。

從2015年脫貧人口的收入結構可以看出，工資性收入、經營性收入、財產性收入和轉移性收入都有不同程度的增加，其中最多的是經營性收入，增長了2000多元，工資性收入和轉移性收入都接近1000元。而從返貧數據來看，變化最大的也是經營性收入。因此，市場因素對于返貧所帶來的影響是不可忽視的。

產業扶貧是增強貧困地區造血功能的根本之策。山西財經大學國際貿易學院教授郭建宇長期關注研究農業產業化，她向《經濟》記者表示，目前在我國人口中仍有一半是農村人口和18億畝耕地的國情下，我國的農產品供給能力很強，凡是市場需求旺盛的產品，就會誘發大量農戶響應價格調節，增加市場供給，最終供過于求，以致不斷出現價格與供給的市場波動。“目前各地都積極發展產業扶貧項目的情況下，容易出現產業跟風帶來的同質化低效競爭，尤其是種植和養殖業，相似產業蘊含著供過于求的風險，比如晉冀陜甘等省都在大力發展核桃產業，核桃種植面積顯著增加，盡管尚未進入掛果期，但核桃市場價格已經開始出現明顯下降。有統計數據表明，核桃從2014年的每公斤53.1元，下降至2016年的每公斤31.7元，與此類似的產品還有紅棗、羊肉、蔬菜等。”

郭建宇說，如果出現供給過剩，貧困戶將是首批受害者，直接影響扶貧效果的可持續性，尤其是在遠離都市圈的偏遠地區，對市場信息反饋慢，產品銷售成本高，解決“增收”問題難度更大。

“農產品市場價格波動性導致的收入降低，解決起來比較困難。”李實建議，貧困地區農業產業發展，可以根據價格波動影響收入的程度，制定最低價格的防范機制，可以設計價格保險機制。針對農民對需求的變動把握不準及個體化生產方式，政府和服務機構應及時發布價格信息，幫助農民提高抗市場風險能力。

寧夏吳忠市同心縣脫貧攻堅總督導馬希豐從2008年就開始抓縣里的扶貧工作，他結合工作實際向《經濟》記者表示，從目前貧困縣退出專項評估檢查實施辦法看，強調最多的就是建檔立卡貧困發生率不能高于2%（西部地區不能高于3%），對產業的評估沒有提出具體的硬性指標；從實際情況看，基本上都是在貧困戶收入方面想辦法、做文章，在推進產業發展上用勁不夠，發展不快。搞得好的地區雖然探索出了一些新路子，但還不夠持續穩定。

“不想脫貧”防火墻怎么筑就？

穩定的收入靠穩定的產業和就業，產業扶貧是根本之策，但是在很多貧困地區受資源稟賦短期培育以及市場的改變，各個地區不得不在促進就業的同時靠加大轉移支付的辦法來推高收入，這些轉移支付不僅僅指低保，也包括退耕還林、補償生態等公益性崗位。范小建指出，這方面的政策需要穩定，同時必要的時候還要加強以發揮防止返貧綜合性的兜底作用，但兜底性的措施多了，就會導致內生動力弱化的問題，解決內生動力的矛盾就變得更加突出了。

盡管有些地區有些農戶也脫貧了，但有相當一部分貧困人口自我發展的意識和能力沒有實質性的提高，一旦遇到突發的意外情況，這部分人可能會繼續返貧。

中國社會科學院農村發展研究所研究員檀學文在接受《經濟》記者采訪時提出在制度設計上的某種可能，即從貧困戶自身發展角度，扶貧的結果除了脫貧退出和保障兜底，還允許在一定范圍內存在不能脫貧這一類，例如1%。不能脫貧的含義是指既不能通過正常的扶貧措施脫貧，又沒有資格享受兜底保障，他們是貧困人口中的后進者。如果接受不脫貧結果的存在，那么“等靠要”、不愿簽字脫貧等現象將會大幅減少，以此倒逼貧困戶積極行動起來，盡快加入主動脫貧的行列中來。

如何用文化教育鏟除返貧生存土壤？

要實現脫貧的長效機制，文化和教育的力量不可忽視，也是從本質上改變貧困地區貧困人口和低收入人群的思想，為脫貧致富提供不竭的精神糧食和動力。

中國城鎮化促進會城鄉統籌委員會常務副秘書長李寧，向《經濟》記者介紹了他們在河北省阜平幫助當地進行以文化傳承為主線的鄉村建設工作，提出把農村建設得更像農村的理念。在具體實施中，結合復興鄉村傳統文化，為每個村莊建設了文化場館、電商培訓、品牌的logo包裝設計等，同時為貧困戶培訓勞動技能、增強他們脫貧信心。“設計團隊長期住在老鄉家，尤其是在房屋規劃中加入中國傳統農村元素的創意，老百姓看了方案以后簽約率97.9%，他們很希望住進這樣的房子里，不用政府領導去動員，他們覺得這樣的村子就是他們想要的。”阜平人居環境改造項目既保留了鄉村文化特色，又結合建設了美麗鄉村，留住了鄉愁，這種品質提升給村民們帶來的驕傲自豪感，也提升了他們積極向上的動力。

國家發改委農村經濟司副司長方言接受《經濟》記者采訪時列舉了教育扶貧在防止返貧中發揮的作用。

“我去新疆調研的時候有一件事情讓我印象很深，統戰部副部長、原喀什地委書記史大剛同志告訴我，他們那里開展‘小手牽大手活動。南疆三地州地處祖國的邊疆，形勢很復雜。當地的老百姓基本上不會說漢語，在政府的支持下孩子們進學校讀書學會說普通話。在脫貧攻堅戰中，政府組織一部分學生去天津等城市上學就業，孩子們了解了外面的世界，帶回家鄉很多新鮮的東西，老百姓的觀念也慢慢發生了改變，覺得要通過自己的雙手，才能夠讓生活實現富裕。但是有一點值得關注，某些邊疆的孩子到大城市讀書回來后卻產生厭惡家鄉的情緒，需要探討扶貧時期怎樣正確引導他們為家鄉脫貧出力。”

精神文化扶貧是解決怎么想、怎么干，防止返貧的源頭，但也要根據百姓需求來設計。在這一點上，中國農業大學教授、扶貧專家李小云強調：“農村精準扶貧還是要根據具體情況而定，像農村存在留守兒童和留守婦女，是缺少家庭溫暖，不是缺錢，所以需要因人而異。”