公共服務均等化視域下昭通市中小學教育資源配置研究

張玉強 沈金龍 陳永華

摘要：從我們調研掌握的情況來看，云南昭通市中小學教育資源配置存在著盲目撤點并校、教師流動性大等問題。本文從公共服務均等化理論視角提出相應的對策建議，一是加強教師薪資管理，提高教學質量；二是完善教師保障體系，提升學校自身發展能力；三是優化教師資源配置，鼓勵學校特色發展；四是正確認識教師流動，政策保護留住人才。

關鍵詞：公共服務均等化；中小學教育；資源配置

中圖分類號：G639.21 文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2018）02-0039-03

“公共服務，是指公共部門和私人部門滿足社會公共需求的行為及結果；公共服務均等化，是指根據一個地區的社會發展情況，政府作為供給主體，為人民群眾提供的公共服務，所提供的服務大致均等的折中狀態”[1]8。

本文所探討的均等化，不是無差異和平均化，實現基本教育資源均等化的最終目標是真正實現社會的公平和正義。我國農村地區基本教育資源配置的均等化，不僅要保證在城鄉二元結構下的教育權利的公平正義，更要追求統籌整個公共教育資源的協調發展和均衡發展，既要保證機會均等，更要保證資源配置的均等。在地處邊疆的農村地區，教育、醫療、基礎設施相對匱乏，這是造成區域公共服務資源差距的重要因素。現以云南昭通為例，對中小學教育資源配置的問題及對策做一解析。

一、昭通市中小學教育資源配置現狀及問題剖析

（一）昭通市中小學教育資源配置現狀

昭通市地處滇東北，位于云、貴、川三省結合部，金沙江下游沿岸，坐落在四川盆地向云貴高原抬升的過渡地帶，是云南文化三大發源地之一，素有小昆明之稱。其地勢南高北低，最低海拔267米，最高海拔4040米，總面積23021平方公里。昭通市山地面積占72.2%，壩區地面積占27.8平方公里，城區海拔1950米。昭通市轄1區10個縣143個鄉鎮、街道辦事處，2015年末總人口582.95萬人，其中有苗、彝、回等24個少數民族居民62萬人。

昭通市全市共有普通中小學2064所，其中普通高中9所、完全中學38所、十二年一貫制學校1所、普通初中152所、九年一貫制學校24所、小學1840所，另有小學教學點454個。2016年，小學在校生553501人，入學率達到99.46%，普通中學有初中在校生291214人，毛入學率達到100%，高中在校生115892人。目前有小學專任教師28242名，學歷合格率達到99.49%，有初中專任教師14837名，學歷合格率達到98.21%，有高中專任教師5693名，學歷合格率達到95.42%。小學目前校園占地9327030平方米，校舍建筑總面積2822008平方米，生均建筑面積5.1平方米；中學目前校園占地7300325平方米，校舍建筑總面積2864546平方米，生均建筑面積7.04平方米。

（二）昭通市中小學教師配置存在的問題

一是注重外在條件改善，忽視學校教學質量。自2004年以來，昭通市的中小學校舍99%以上已為磚混結構和框架結構，校舍增加了223萬平方米，全市的學校硬件已經逐步得到了改善。但關于提高中小學教學質量，在《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》中只進行了一般性論述，昭通市在政策實施的過程中，對中小學教師配置缺乏相應配套措施，導致學校辦學水平和教學質量提高有限。可以說，當地政府把政策的實施重心放在改善學校辦學條件和學校間資源配置的均衡，而忽視了提高中小學教學質量[2]。通過實地調研顯示，截止2016年，昭通市有普通中小學專任教師48772人，有91.04%的教師達到專科及以上學歷，有42.68%的教師獲得本科及以上學歷，無論是師資力量還是校舍條件都落后于經濟較發達的地區。

二是側重學校標準化建設，忽視學校實際情況。通過對昭通市轄區內的中小學調研發現，農村完小和教學點都是按照國家的校舍標準進行建設的，但在實際操作過程中很少顧及農村小規模學校和教學點的實際情況。在中小學教師隊伍的待遇方面，對農村小規模學校和教學點的教職員工的心聲和訴求不夠重視，而且標準本身也反映出城區學校和農村學校之間的現實差距。事實上，農村小規模學校和教學點也有自身的優勢和特色，若各學校根據自身教師資源形成自身特色，更加有利于實現規模化、更易因材施教、便于推進教學方式和方法改革等[3]。

三是盲目撤點并校，導致教師配置嚴重失衡。根據對昭通市中小學的調查發現，在農村地區中小學撤并過程中，存在盲目撤點并校的問題，導致輟學人數普遍增加。由于農村中小學布局結構調整致使學生求學距離變遠，以致家庭負擔加重。在重點調査的學校中，學校的布局調整雖然在一定程度上提高了教學設備的配置和教育資源的利用率，但盲目撤點并校，也導致各個學校教師資源配置失衡。

除了以上論述的影響之外，盲目撤點并校還造成農村中小學出現師資“強出弱進”的現象，一方面好的教師流出，另一方面又只能招進經驗不足的年輕教師。在農村中小學撤點并校過程中，極有可能出現由于經濟發展失衡而造成中小學師資流動的不對稱性，經濟發展好的離城區近的鄉鎮容易吸引優秀教師，而偏遠地區的教師資源依舊短缺。

四是中小學教師流動性大，教師總量嚴重不足。昭通市多數農村地區自然條件差，交通極為不便，大多數中小學校處于偏僻的高寒山區，自然條件惡劣、基礎教育設施落后，經濟發展緩慢。在這樣的環境下，往往留不住外來教師，造成了昭通市中小學教師流動性較大，形成了優秀教師留不住、教師總量嚴重不足、教師資源總體失衡的尷尬局面。

從整體來看，昭通市中小學教師隊伍能力參差不齊，優秀教師留不住是目前中小學教育面臨的問題。農村中小學培養一個優秀教師實屬不易，但由于條件艱苦，來自外地教師流失的現象比較嚴峻，這應該引起學校和各級政府職能部門的足夠重視。根據相關調查顯示，這個問題不僅限于昭通市，在全國各個地區的農村中小學教師流失的現象都較為嚴重。

二、昭通市中小學教育資源配置失衡的歸因分析

（一）對中小學教師均衡配置認知不足

中小學教師隊伍配置的均衡發展是各個教學點資源配置均衡的最高目標。通過調研發現，在昭通市區的中小學校，由于主觀上對教師配置均衡發展的認知不足，由此導致了城區、縣城、邊遠鄉鎮之間的教師配置及學校辦學條件差距較大，客觀上造成教育資源的失衡。對中小學教師均衡配置的認知簡單地依靠政府的政策制定、辦學經費、設施設備等方面的投入來實現[4]。

（二）社會意識偏差的影響

社會意識對中小學教師隊伍配置的影響主要體現在思想觀念上，昭通市比較偏遠的貧困山區，人們對教育辦學的理念依然滯后，“等、靠、要”的辦學思想依然廣泛存在。大多數人認為，中小學教師隊伍的失衡主體責任在于政府，貧困農村地區青年教師的流失是地方政府的政策失當，需要其制定相關的傾斜政策和投入大量的資金。因此，對于農村地區中小學教師隊伍建設，基本上是抱著 “等、靠、要”的思想。在訪談中如一校長所說，在現實中不少農村學校是“消極發展”，鄉鎮學校是“等待發展”，社會意識的偏差是造成農村、鄉鎮地區中小學教師失衡的主要影響因素。

（三）適齡兒童流失嚴重，財政供給配置失衡

在撤點并校的大趨勢下，昭通市山區的學校大幅度減少，山高路遠的現實狀況致使大量的適齡兒童無法就近按時入學，從而導致青少年輟學和優秀教師流失。除此之外，待遇差異較大是導致中小學教師資源配置失衡的重要原因。昭通市很多山區超生、多生、黑戶的情況比較嚴重，存在著實際生源增多而上學實際人數減少的問題，財政供給嚴重不足，這些因素的長期存在，都會導致農村地區教育資源結構嚴重失衡，最終會對城鄉基本義務教育資源的均衡發展造成阻礙。

三、公共服務均等化視域下昭通市教育資源配置路徑分析

我國在推進義務教育均衡發展的過程中，對中小學教師的配置方式也在不斷地探索與完善。農村中小學教育的均衡發展，關鍵在于教師隊伍的均衡配置，應積極穩步提高教師隊伍的質量，把促進學校多元化發展定為中小學教育發展的新起點。

（一）加強教師薪資管理，提高學校教學質量

在公共服務均等化視域下，提高薪資是解決教育資源配置失衡問題的關鍵環節。通過對昭通市中小學調研得知，全市范圍內的教師配置失衡的主體因素還是由于山區的偏遠和貧困，中小學教師的薪資待遇不高，難以吸引和留住人才。因此，教育行政部門應該根據昭通市的師資隊伍建設情況，推進農村地區教師的薪資制度改革，從而激勵和留住人才。在此基礎上，強化教學過程的質量管理，讓教師有目的、有計劃、有組織地引導學生積極學習，促進學生的全面發展，在改善辦學條件、加強師資隊伍建設的基礎上，確保提高教育教學質量[5]。

（二）解決教師的實際問題，提升學校自身發展能力

在公共服務均等化視域下，為教師提供均等化的社會保障服務。在前些年撤點并校的過程中出現了許多問題，諸如教師的流失、邊遠的農村學生上學難，學生失學等。要切實留住優秀教師，實現中小學教師配置的均衡發展，保證教師有序流動，激發骨干教師的工作熱情，建議各級黨委政府重視并解決好農村中小學教師面臨的婚戀、住房、子女教育等困難，尤其是邊遠農村學校教師和下派交流教師的實際問題。通過增加農村地區教育經費投入，確保農村地區中小學校的正常運轉。提高學校自身的發展能力，加強對學校的基礎設施建設及危房改造，實現城鄉學校硬件資源和教師配置達到國家規定的基本標準，并逐年完善提高。

（三）優化教師資源配置，鼓勵學校特色發展

在公共服務均等化視域下，提供均等化的辦學條件和師資保障。實現昭通市中小學教師資源的均衡配置并非是要同化發展，而是在教學師資水平、辦學條件、基礎設施等方面的相對均衡，并在相應的基礎之上進行多元化、特色化發展。學校辦學特色化不僅是國際教育發展的大趨勢，也是實現義務教育較高水平均衡發展的基本要求和重要體現。要構建完善教師多元評價體系，打造特色校園文化，努力實現教育教學多元化。我國學校發展比較強調一致性，邊遠地區師資力量應該得到優先保障，但均等化的教育資源不是要求辦學的同一性，而是積極鼓勵中小學辦學理念和教學模式應該克服單一、雷同，體現出各學校自己的特色。

（四）正確認識教師流動，政策保護留住人才

在公共服務均等化視域下，要通過留住優秀人才，加強農村中小學師資隊伍建設。教師的流動是市場經濟發展帶來的必然結果，我們應該客觀、公正地對待這一發展變化。同時，這也符合人才發展與尊重人才選擇的基本要求，是資源優化配置的重要體現。在國家施行免費師范生制度的環境背景下，昭通市教育主管部門積極響應，依托昭通市區的唯一高校昭通學院，積極支持昭通貧困地區中小學教師隊伍建設。昭通市人民政府申請委托昭通學院招收免費師范生，并制定了一系列政策措施，這一舉措的落實有助于逐步縮小中小學教師城鄉差距，留住有用的高素質人才。除此之外，認真落實國家特崗教師政策、“三支一扶”以及下鄉支教等政策，對于昭通市邊遠地區的中小學留住人才也有積極的意義。

參考文獻：

[1]趙強社.城鄉基本公共服務均等化制度創新研究[D].西北農林科技大學，2012.

[2]教育部：全國教育事業發展統計[N].中國教育報，2001（7）.

[3]聶亮，王世忠.民族地區農村教師資源配置的困境與路徑選擇[J].管理平臺，2010（6）.

[4]蘇文靜.基于教育資源均衡配置的中小學教師流動研究[J].當代教育論壇，2010（3）.

[5]封瑋.農村中小學教師隊伍困境及出路[J].基礎教育研究，2016（7）.