“產城融合”是城鎮化建設的重要抓手

祁京梅

根據國務院公布的《國家新型城鎮化規劃》，2020年我國城鎮化率要達到60%左右，按照世界城鎮化發展普遍規律，我國仍處于城鎮化率30%-70%的快速發展區間，但延續過去傳統粗放的城鎮化模式，會帶來產業升級緩慢、資源環境惡化、社會矛盾增多等諸多風險，可能落入“中等收入陷阱”，進而影響城鎮化進程。為了有質量有數量的提高城鎮化率，國家提出了產城融合的發展理念，這是新時期我國工業化、城鎮化、信息化和農業現代化協同發展的高度概況，也是重要抓手，在產城融合理念指導下，未來一個時期，我國經濟社會發展有望邁上新臺階，取得新突破。

一、產城融合的內涵及外延

1、產城融合的基本涵義

“產城融合”是指產業與城市融合發展，以城市為基礎，承載產業空間和發展產業經濟，以產業為保障，驅動城市更新和完善服務配套，進一步提升土地價值，以達到產業、城市、人口之間互為依托、互相促動、高效優質的發展模式。

產城融合是在我國轉型升級的背景下，針對一些地方利用房地產業快速發展時機大規模擴張城市建設而提出的一種發展思路。城市快速擴張，但由于產城分離，城市缺乏增長活力，形成了若干“空城”、“睡城”，美國《時代周刊》曾稱內蒙鄂爾多斯康巴什新城為建筑豪華、無人居住的“鬼城”。產城融合發展理念在于，實現產業與城市功能融合、空間整合，達到“以產促城，以城興產，產城融合”的協同發展格局。

2、產城融合的意義作用

產城融合發展理念具有重要意義和作用，一是有助于實現城市土地集約化，擴大產業空間加速產業聚集；二是有利于增加就業人口，規避盲目城市化帶來的空城現象；三是有利于構建城市產業生態體系，增強產業自我更新能力；四是有利于城鎮化有序推進，促進城市一體化建設。

從發展實踐看，工業化、產業化過快發展，超前于城鎮化發展進程，會出現城鎮基礎設施配套缺乏、勞動力短缺、住房緊張、交通擁擠、資源短缺和環境污染等問題，約束產業持續化、高端化發展。產業沒有城市依托，即便再高端，也只能“空轉”。反之，如果城鎮化進程過快，缺乏支撐城市運營的優勢產業，則會出現產業空心化、就業不足、收入水平低下和經濟低迷等問題，城市沒有產業支撐，即便再漂亮，也是“空城”。拉美國家普遍存在城市化率遠遠高于工業化的問題，由此產生了“中等收入陷阱”、抵御外部沖擊的能力不強等一系列社會經濟問題。

3、產城融合的主要發展路徑

（1）產城規劃先行，實現產城互動。核心在于以政府為主導，做好產業、城市前瞻性的規劃和定位，準確定位符合區域持續發展的產業、城市規劃及城市功能配套，加強城市功能規劃（住宅、商業、道路、市政等城市規劃）與產業發展定位，實現“規劃與定位同步原則”，避免盲目地興城導致城市空心化，或者產業定位不準確，產業優勢難以發展。

（2）把握產業趨勢，引領產業變革。產城融合在于突破早期城鎮化的弊端，把城市最新的土地資源、空間資源用于發展具備競爭力的優勢產業或戰略新興產業，引領產業升級轉型和經濟增長動力轉化。一方面積極引入優質的、符合條件的產業園區企業，借助社會進行招商引資。降低政府打造工業園區的經濟壓力，通過市場化運作篩選、提升產業競爭力。另一方面，整備產能落后的工業園區，由政府和相關的企業機構進行統一管理，加速產業結構轉型力度。

（3）兼顧國際化城市競爭。國際化競爭格局是我國新型城鎮化不可忽略的問題，當前全球產業正在發生新的重點轉移。產城融合要求新區發展借助產業結構轉型機遇，吸引優質產業，鼓勵企業做大做強，積極參與國際化競爭，不斷提升城市的國際影響力。

4、“產城融合示范區建設”是產城融合的重要探索

為了積極有效推動產城融合發展，讓發展理念落地生根，2015年7月國家發改委發布了《關于開展產城融合示范區建設有關工作的通知》，文件提出，在全國范圍內選擇60個左右條件成熟的地區，開展產城融合示范區建設工作。主要目標是：到2020年，示范區經濟社會發展水平顯著提升，經濟增長速度快于所在地區總體水平，常住人口城鎮化率明顯快于所在地區平均水平，現代產業體系加快形成，城鎮綜合服務功能不斷完善，生態環境進一步優化，居民生活質量明顯提高，將示范區建設成為經濟社會全面發展、產業和城市深度融合、城鄉環境優美、居民生活更加殷實安康的新型城區。

按照國家發改委文件的精神，產城融合示范區是指依托現有產業園區，在促進產業集聚、加快產業發展的同時，因勢利導，按照產城融合發展的理念，加快產業園區從單一的生產型園區經濟向綜合型城市經濟轉型，為新型城鎮化探索路徑，發揮先行先試和示范帶動作用。經過努力，該區域能夠發展成為產業發展基礎較好、城市服務功能完善、邊界相對明晰的城市綜合功能區。《關于開展產城融合示范區建設有關工作的通知》是把產城融合的發展理念由上向下的具體實踐探索，這一政策嘗試不僅對于新常態經濟發展階段具有重要意義，而且為國家級新區聚焦化、持續化、高端化發展指明了方向和路徑。

二、產城融合為經濟持續發展注入新元素

隨著我國基本完成工業化，經濟發展進入轉型升級的新常態階段，隨著我國城鎮化水平不斷提高，人民群眾對物質文化生活水平有更高的要求，加之資源環境約束增強、生態建設要求提高，以及新區數量不斷增多，新區發展也遇到瓶頸，不能簡單延續過去大量增加投資、不斷引進項目、依靠國家政策的發展模式，以人為本、生產生活和諧有序、全面持續發展是新時期對新區發展的新要求。產城融合以及國家推動產城融合示范區建設，正當其時為新區持續化、提升化發展指明了方向，拓展了路徑。

1、產城融合“協同發展”的原則。防止區域發展的“兩化”傾向

產業“空心化”和城市“孤島化”是區域發展中要著力避免的問題，按照產城融合發展原則，區域發展需要協調和處理好產業與城鎮發展的空間關系，把產業園區作為城鎮化的支柱，實現真正意義上的規模經濟效益和社會效益，讓城鎮輻射和帶動作用真正實現，這樣就使區域經濟在增長速度加快的同時，廣大農民的生活水平也實現跨越式的提升。

2、產城融合“同步推進”的原則，避免生產、生活的錯位發展

產城融合要求產業發展與城鎮建設在時間上要同步進行、協調配合。一方面圍繞工業發展需求優化城鎮功能，確保城鎮化有產業帶動，另一方面工業化有城鎮支撐，有效防范產業發展“超前城鎮化”或“滯后城鎮化”現象，確保“兩化”在時間上同步發展，避免出現生產、生活的錯位發展。

3、產城融合“規劃先行”的原則，促使發展空間布局更為優化

產城融合發展理念，要求按照生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的原則，科學規劃全區空間發展布局，統籌規劃包括產業集聚區、人口集聚區、綜合服務區、生態保護區等在內的功能分區，探索網絡化、多中心、多功能的田園城市發展模式，力保城鎮網絡的主體骨架要與主要產業的空間分布基本一致，把工業產業園區作為有機組成部分，納入新城鎮總體規劃，合理安排城鎮及產業發展規模和布局，使每個城鎮都有產業園區為支撐，每個產業園區都有城鎮為依托，形成產城融合、互動發展的格局。

4、產城融合“綠色生態”發展理念，避免出現“先生產，后治理”的環境問題

產城融合要求統籌處理好經濟發展與生態環境保護的關系，嚴格建設項目及產業準入門檻，嚴禁開展不符合功能定位的開發建設。統籌新增建設用地和存量挖潛，加強對用地開發強度、土地投資強度等用地指標的整體控制。促進資源節約集約利用，提高能源資源利用效率，控制主要污染物排放總量，加強環境風險防范和應急處置，大力發展循環經濟，推動形成綠色低碳的生產生活方式。

5、產城融合“以人為本”發展理念，將全面提升公共服務和社保水平

產城融合要求加強城鄉基礎設施連接，推動水電路氣等基礎設施城鄉聯網、共建共享。合理布局教育、醫療、文化、旅游、體育等公共服務設施，配套建設住居、商業、娛樂、休閑等設施，提升宜居宜業水平。加快城鎮人口集聚，促進城鄉居民就業，建立城鄉均等的社會保障和救助機制，實現城鄉基本公共服務均衡發展，確保城鄉居民在產城融合發展中生活條件改善、生活水平提升，共享產城融合紅利。按照這樣的發展原則，經濟新區與人民群眾密切相關的社會公共服務以及城鄉社會保障福利將得到極大改善。

三、產城融合對我國生態環境保護提出更高要求

1、產城融合更加重視“三生”空間合理布局

產城融合發展理念可以概括為以生態環境為依托、以現代產業體系為驅動、聲場性和生活性服務融合、多元功能復合共生的發展模，在此“生產、生活和生態”三生的優化合理布局顯得尤為重要。其一是堅持以新興產業為主導，瞄準高端產業和產業高端，優化產業結構，促進產業集聚，加快產業園區從單一的生產型園區經濟向綜合型城市經濟轉型，實現以產興城。其二是探索新型城鎮化的新路徑，使城鎮網絡的主體骨架與主要產業的空間分布相互匹配相呼應，提升城市運營管理的承載力，讓高效有序的城市運轉為產業發展創造需求，實現以城促產。其三是嚴格控制城鎮化和工業化帶來的生態破壞，強調發展綠色、低碳和循環經濟體系，構建宜居宜業的良好生態體系。

2、產城融合更加強調集約高效、綠色低碳發展

產城融合的基本原則之一是集約高效、綠色低碳，主要任務之一注重生態環境保護建設，促進綠色低碳循環發展。由此說明集約高效、綠色低碳發展是產城融合發展不可或缺的重要組成部分，它將成為節能環保、綠色低碳發展的重要指導。從土地使用看，要合理控制城市開發邊界，落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，嚴格保護基本農田，優先劃定城鎮周邊永久基本農田。區域各項建設必須符合土地利用總體規劃，嚴格控制新增建設用地占用耕地，提高土地使用效率。從產業選擇看，要倡導綠色低碳和循環經濟發展，增加科技研發投入，培育和創新符合各地區自身特色節能環保綠色產業，重構產業生態安全格局。強化各類產業資源之間的互補化利用，并實現各類資源集約利用。區域經濟發展還要實行“生態先行”的發展戰略，通過生態適宜性、敏感性等分析，選擇投入產出比最優化的生態環境引領產業。

3、產城融合更加關注生態環境有序治理

要推動生態環境有序治理，首先要構建適應生態環境治理需要的財政體制，通過財政補貼、優惠政策等措施，扶持生態環境建設企業的經營活動，鼓勵企業開展資源綜合利用，刺激生態企業增加生態環境投入。其次，要構建適應生態環境治理需要的稅收制度。生態稅收收入是國家為實現特定的生態環境保護目標籌集的財政收入，首要目標是環境保護。其三，構建適應生態環境治理需要的金融體制。按照市場化模式，改革生態投融資機制，發揮商業性金融機構在生態投融資體系中的作用，調整和改善生態環境投融資結構。

（來源：國家信息中心官網）