我國公用事業的市場化改革和實踐研究

(華南理工大學　廣東　廣州　510000)

一、引言

長期以來，我國對公用事業是采取低價格、高財政補貼的機制，全國城市公用事業絕大多數都實行政企合一和壟斷經營，基本上不受供求關系和成本變動的影響。政府既是政策制定者和監督者，又是具體業務的實際經營者，這導致我國公用事業具有經濟性壟斷與行政性壟斷的雙重特征。公用事業普遍被人民詬病生產效率低下、政府負擔沉重、企業缺乏自主、缺乏穩定建設資金來源等。盡管從上世紀九十年代以來，我國各地城市對公用事業不斷進行市場化改革和實踐探索。國內的研究主要有:城市公用事業的投融資問題(秦虹,2004)、城市公用事業的民營化、市場化問題(劉戒驕,2006)、城市公用事業的改革問題(仇保興,2007)等。一系列的改革和實踐已經證明了公用性事業多具有收費或成本補償機制，經營者可以通過這個機制獲得一定的預期收益，并且在相當程度上減少投資和經營風險。在這種背景下，由于傳統的公用事業所具有的自然壟斷特性及其長期由政府經營普遍存在政企不分、效率低下等問題，因此人們認為公用事業市場化幾乎必然會引起公用事業市場效率改善。

二、我國公用事業的市場化進程

在政策方面，相關的國家職能部門出臺了一系列的政策法規以支持公用事業民營化。2001年12月11日，國家計委發出了《關于印發促進和引導民間投資的若干意見的通知》，提出“鼓勵和引導民間投資以獨資、合作、聯營、參股、特許經營等方式，參與經營性的基礎設施和公益事業項目建設。”2002年1月，國家計委發出《“十五”期間加快發展服務業若干政策措施的意見》，指出要積極鼓勵非國有經濟在更廣泛的領域參與服務業發展，放寬公用事業等行業的市場準入；2002年3月4日國家計委公布的新的《外商投資產業指導》中，原禁止外商投資的電信和燃氣、熱力、供排水等城市管網首次被列為對外開放領域，國家在城市公用事業及基礎設施行業擴大開放政策逐步到位。中華人民共和國建設部2002年12月27日出臺《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，對公用事業改革進一步具體化。2015年4月25日出臺，《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(2015年實施)特許經營形式成為公用事業市場化改革的重要形式。在實踐方面，以垃圾處理業為例已經形成了多種形式的政府與私有部門合作形式(PPP)，其中以特許經營制度為主。

在公用事業市場化改革實踐過程中，已經產生了大量研究和實踐探索。在實踐已經開展到一定程度的時候我們必須意識到市場化是提高公共事業供給效率的一個方向，而不是目的。市場化改革并不意味著效率提升，而應當回歸改革的本質——建立自由、公平的市場競爭機制，充分發揮市場的激勵和調節作用，從而提升供給效率。

三、公用事業市場化改革的現狀和問題

(一)“新瓶裝舊酒”，政府職能轉變不徹底

在傳統的公用事業管理體制下，政府行業主管部門既是企業資產直接運營和管理者，又是行業的監管者，政企不分，政資不分，政事不分。垃圾處理業及其他公用事業的市場化改革實踐雖在不斷推進，供給企業的所有制發生了變化，但由于沒有對這些產業原有的壟斷性市場結構進行重組，這些企業的市場壟斷地位并沒有發生變化，國有企業與政府仍然存在千絲萬縷的聯系，形成強大的行政壁壘，因此公用事業領域難以形成真正的市場競爭壓力，這種改革結果未能刺激企業提高經濟效率。

(二)“國進民退”，民間資本進入難

英國經濟學家馬丁與帕克在對英國各類企業私有化后的經營績效進行了廣泛的比較研究后發現，在競爭比較充分的市場上，企業私有化后的平均效率提高顯著，而在壟斷市場上，企業私有化后平均效率的提高并不明顯，相反，像倫敦鐵路，還出現了服務水平下降。建國以來至今，由于以往對于私有財產和民營經濟的畸形認識，和官僚體系中長期的官本位意識，是導致民營經濟與國有企業相比缺少有力扶持的重要原因。事實上，壟斷行業中的國有企業一直是在政府的直接投資和經營下成長壯大的即便在政企分開后，憑借其國有資本的屬性，壟斷性國企仍享受著如融資傾斜、政策性補貼、稅收減免和政府注資等一系列的政策優惠和支持，而這些卻都是民間資本所望塵莫及的(王學人，2011)。

四、提高公用事業供給效率提高的本質是要維護自由公平的市場競爭機制

(一)維護自由的市場競爭機制

公用事業的市場化改革追求的是一個逐漸消除壟斷、推進競爭的過程。政府作為傳統意義上唯一的經營、管理和監督者想要完成這個改革過程，從產權主體到意識形態的改革探索都具有重要且積極的意義。但是我們必須意識到，政企不分，權責不分等問題實際上本質上是阻礙了公用事業市場中的自由交易權力，損害市場的自由競爭機制。市場化改革追求的不應該是“換瓶不換酒”，如果內在的自由交易權力受到阻礙，外在結構整理的再清楚漂亮也沒有任何實際的意義。在就要求我們在公用事業市場化過程中應該避免“一刀切”，如特許經營權項目的可以通過更為靈活的方式達成，至少在絕大多數的場合，只有給予地方政府及相關的市場主體以充分的自由交易權，有效率的制度形式才能通過交易者之間的討價還價形成，通過市場中交易主體間的交易尤其是競爭性交易而形成的制度安排，不僅可以解決如何完善公用事業經營模式的問題，而且可以解決公用事業經營主體的所有制問題。

(二)建立公平的市場競爭機制

民營企業雖從規模上尚難以與國有企業比肩，但在整體活力、創造能力等方面比國有企業有過之而無不及，應當為民營企業成長營造有利的制度環境，從新制度經濟學的角度看，意識形態也是制度或規則的一部分，只不過與法律等相比，它是一種非正式制度。因而，需破除民營經濟發展中遇到的各種偏見和歧視，將民營經濟與國有經濟、外資的投資平等對待，并對優秀的民間投資者給予必要的政治待遇，通過總結過去國有企業改革的經驗，依照循序漸進、重點突破的原則，針對不同類型公用事業的特點，分別提出行業松管制、市場化改革的目標、步驟與路徑，并制定出相應的配套措施。

五、結論

我們必須意識到公用事業市場效率提高的關鍵在于引入真正的市場競爭機制，否則很難會有根本性的改變。如果認為公用事業從公營變成民營就必然會提高市場效率，我們就很可能把我國的公用事業市場化改革變成一場所有制改革而忽視市場結構的變革，這將使這一場改革南轅北轍。從我國公用事業的市場化實踐來看，距離行業形成自由、公平的市場競爭機制還存在諸多問題。