基層公務員“懶政”的治理之道

(湘潭大學 公共管理學院　湖南　湘潭　411105)

基層公務員是組成基層政府機關最基本的元素，他們最直接、最密切地聯系著人民群眾，是各項公共服務和公共政策的終端供給者和執行者，是團結和服務人民群眾的中堅力量。他們的工作能力、工作水平、工作態度、工作成效等直接影響了基礎干群關系和政府的公信力，進而影響了新時代中國特色社會主義建設宏偉藍圖的實現。近年來，基層公務員“懶政”的問題日益突出，受到黨和政府以及專家學者的重視。因此，把握造成基層公務員“懶政”的重要原因，探求治理基層公務員“懶政”問題的措施尤為重要。

一、基層公務員“懶政”的表現及危害

1974年美國臨床心理學家Freudenberger提出的職業倦怠這個概念，并且將其定義為因為工作時間長、工作壓力大、工作強度高，導致工作者出現身心俱疲、工作態度消極的現象”。[1]“懶政”是公務員職業倦怠的一種表現，是指國家公職人員的行政不作為現象。其具體表現如下：

(一)“消極逃避不作為”

消極逃避是指公務人員安于現狀，只管看攤子、守位子，缺乏工作熱情和進取意識，存在職業懈怠的心理，或者是擔心工作存在得罪人的風險而產生的“寧可少干事、不愿意做錯事”的觀念。

人民論壇在2015年5月下期雜志“特別策劃”推出的“官員懶政原因調查”中通過問卷調查、數據分析、電話訪談、組織召開研討會、特約撰稿等一系列調查顯示，公眾對官員“懶政”的體驗較為普遍，對基層干部的“不作為”行為有較大意見。與此同時，根據調查顯示，廣大領導干部特別是基層干部，對官員“懶政”問題更加關切，他們在懷著強大改革決心的同時存在著對現實問題的困惑。一方面，在當前信息網絡發達的社會，政府部門的工作在互聯網的“放大鏡”下，時常要面對媒體的炒作與“發酵”；另一方面，由于決策常常面臨不可控風險，有些干部在重大決策責任追究制度下本著“不出事”為最大原則而選擇“不作為”。[2]

(二)“不善學習懶作為”

由于政策執行者業務素質低、文化水平低、認識水平低而產生的“變形、走樣”的片面性執行。公務人員對政策價值或效用缺乏正確認知，對政策目標、原則和措施等不理解，又不善于學習優秀經驗，以“點上”工作代替“面上”工作，只抓“閃光點”，不看“牛皮蘚”；以文件發文件，只當“復印機”、“留聲機”，不做“點讀機”。如海南省海口市實行“先照后證”改革后有關工商部門履行“雙告知”職責不到位問題，基層干部面對新業務無所適從，對綜合改革等新任務學習鉆研不深，推進成效不大；面對新形勢不知所措，遇到沒有參考案例的新問題，不會運用理論工具科學分析，準確決斷，合理解決，無法隨機應變，只能干瞪眼，干著急。

(三)“虛張聲勢假作為”

有的基層干部在政策執行過程中，只做表面文章，制定象征性的執行措施。一些部門或人員推諉扯皮，“會上叫得響，落實不到位”，表現在基層即是前緊后松、敷衍搪塞現象。一些基層干部通常只說不干，在工作的時候，通常只是做給上級看，不見行動；有的基層干部工作措施照搬照抄、不切實際，導致工作成效不明顯。對黨委、政府和上級部門的決策部署的事項以及單位、科室或個人應盡的責任與義務；短期與長期的計劃與目標，不按照計劃制定，常常敷衍檢查，嚴重制約了整個組織的發展；對于黨中央或上級政府的“三重一大”等相關的惠農政策，沒有按照國家相關制度或規定進行決策；在行使自身職能的過程中，通常大打折扣，變相執行，對于嚴重禁止的事情并沒有做到絕對制止。

由此可知，以上基層公務員“懶政”的三類行為會直接影響基層公務員的工作能力、工作水平、工作態度以及工作成效，破壞良好的工作秩序和工作氛圍。而基層公務員的服務能力和服務水平又直接關系到人民群眾對政府的認識，基層公務員對自身工作敷衍了事、推諉扯皮不僅會破壞自身形象，還會嚴重影響政府的公信力。

二、基層公務員“懶政”的成因分析

基層公務員“懶政”行為的出現受到多個方面的影響，主要包括組織、制度、心理三個層面的因素，具體表現如下：

(一)組織層面：組織結構僵化，組織機構臃腫

1.僵化的科層制結構設計

科層制的結構設計被視為理想官僚制的縮影。理想官僚制的特點包括層級節制、嚴格按照規程辦事的運作機制、自上而下的任命方式與固定的仕途路線、以及獲得職務后要求在相應的職務活動中付出全部工作能力等等，對公務員的管理趨向標準化、規范化。在科層制的組織架構之下，對基層公務員的崗位職責等都做出了明確的規范，基層公務員在完成自身崗位工作時，缺乏自由裁量的空間，只能按部就班地進行。[3]在這一過程中，雖然規范了基層公務員的行政行為，但也造成了其思維僵化、意識保守，不愿創新工作方式方法，難以真正為公眾提供優質服務。韋伯將整個組織比作機器，將公務員個人比作無休止運轉的機器上的一個齒輪。同時，齒輪的行進路線受機器的控制，而機器的開動與制動不是由他們自己控制，而是由高層來控制的，使得基層公務員的身心長期處于疲乏的狀態，無力提升自身的工作能力和水平，因而選擇了“懶政”。

2.大部制改革下的組織機構臃腫

我國自2008年以來推行大部制改革，即國家在設定相關部門的過程中，將一些工作性質相同的單位或部門進行整合，將不必要的部門撤去，讓存在的部門與機構充分發揮自己的職能。理想中的大部制改革不但可以節省國家開支，并且可以提高政府部門的辦事效率。[4]然而，在大部制改革過程中，由于未理順部門之間的關系，片面強調上下級政府之間的“上下對口”，造成“上下一般粗”，從而導致了機構臃腫，政府部門之間互相推諉扯皮，冗員增加，人浮于事。[5]此外，由于大部制改革后部門之間的職責關系不明確，權力往往集中于某些主要干部的身上，底層的公務員不能獨立地處理相關問題，只能將自身大部分的辦公時間耗費在了請示報告、傳遞公文上，遇到問題時則相互推卸責任。

(二)制度層面：缺乏有效的監督體系和干部考核評價機制

1.監督體系尚待完善

我國公務員監督體系包括內部監督和外部監督兩大部分。其中，內部監督是指國家行政機關內部的監督系統。在我國中央集權的政治體制下，我國的公務員處于自上而下的“委托—代理”鏈條上，其行為主要受上級影響。在這一多級的“委托—代理”鏈條上，由于獲取充足的監督信息難度大且成本高，導致上級與公務員之間存在嚴重的信息不對稱，自上而下的單一監督渠道難以對公務員形成有效的內部監督，給受監督公務員的行為選擇留下了相當大的空間。[6]外部監督是指行政機關以外的監督主體構成的監督系統，包括國家權力機關監督、政黨監督、司法監督和社會監督等。當前，由于鄉鎮基層政權建設不完備，鄉鎮一級人大、政協機關監督功能有限；媒體監督受到媒體傳播力、地方政府對媒體重視度等多方面因素的影響，難以發揮應有作用。而民眾監督也受到渠道不暢、效力低下問題的困擾。基層公務員受到的內外部監督力度不足，導致基層公務員不作為現象愈演愈烈。[7]

2.考核制度不健全

公務員考核是公務員管理的重要工作。但是，從我國目前的實踐來看，考核制度不健全，缺乏必要的淘汰機制，成為造成公務員懶政的重要原因。首先，考核標準不明確。從基層公務員考核的實踐來看，對公務員考核時缺乏詳細的考核標準，通常只考察公務員的“德、能、勤、績、廉”。其中對德、能、廉的考核屬于定性指標，勤和績的考核屬于定量考核，但在實踐中，往往只要公務員工作不出差錯，就能在考核中取得好成績。這樣的考核標準，助長了“無過便是功”的心理。其次公務員考核的結果過于籠統，雖然我國頒布的《公務員考核規定》將考核結果規定為優秀，稱職，基本稱職，不稱職這四個等次，但是在公務員考核最后的結果來看，除非一些“一票否決”事項，很少出現不稱職的現象，結果大多是“你好我好大家好”，這也助長了公務員的懶政心理。最后，考核結果約束力不夠，沒有把考核結果落實到公務員年底的獎金分配以及職位晉升中，大部分情況下，考核結果與個人待遇和職級晉升脫鉤，無法形成考核的鞭策激勵作用，嚴重影響了一些公務員工作的積極性。[8]

(三)心理層面：缺乏完善的激勵機制和糾錯容錯機制

激勵被人們認定為一種高效的管理方式。著名學者赫茲伯格提出的雙因素理論認為每個人進行工作主要有兩個原因：一是保健因素，二是激勵因素。其中，激勵因素包括工作成就感、對未來發展的期望及由于良好的工作成績而得到的獎勵等。然而我國公務員體系缺乏健全的工作激勵機制，一是物質激勵和精神激勵與工作付出相脫節，導致公務員難以在工作上獲得成就感；二是未形成穩定的培訓機制，基層公務員的工作能力難以與實際需求相匹配，使其對未來的發展感到迷茫。此外，缺乏容錯糾錯機制，使公務員敢想而不敢為，從而選擇懶政。[9]

1.工作激勵機制不健全

首先，我國對公務員的物質激勵機制尚不完善。社會上一直強調公務人員應該全心全意為人民服務，韋伯的理想官僚制中也曾指出“一旦獲得職位，在自己所處的職位上，就必須付出自身的全部心血，但是不一定在上班時間”。但是公務員作為人，并且是作為有利益追求的“經濟人”存在于公共組織之中，其社會理想角色與實際角色產生了沖突。如果在必要的時候不給公務員進行一定的物質激勵，那么公務員工作的積極性很難維持。根據國統局2017年調查統計顯示，我國居民人均工資性收入為14620元，而《公務員職務級別工資標準》中顯示基層公務員的工資性收入僅在10260元至13740元左右。基層公務員奮斗在最艱苦的崗位上，但卻無法改善其生活水平，心理難免會出現落差，對工作喪失熱情。

其次，我國缺乏對基層公務員的精神激勵機制。一方面體現在基層公務員晉升機制與能力不匹配。在行政組織中，最佳的精神激勵無疑是獲得職位上的晉升，職位晉升帶來的不僅是薪水與福利、社會地位的獲得，更是個人成就感的獲得。任何國家的行政機構都類似于金字塔，隨著層數的上升，人數在不斷減少，我國也是如此，任何機構所需要的人數都是固定的，所以對于最底層的公務員來說，想要晉升還是存在一定的難度。[10]我國大多數公務員都是在科級待了一輩子。例如：多數人在基層打拼數十年還是副科長，這就是“副科病”的來源。基層公務員在基層默默地奉獻自己，但是由于職位人數有限，導致一些基層公務員在工作的過程中無法得到晉升，其積極性受到了打擊，出現了安于現狀，缺乏工作熱情和進取意識的現象。[11]

另一方面，對基層公務員的精神激勵缺乏體現在未形成穩定的培訓機制。大數據時代的到來，要求基層公務員轉變工作方式，并且對基層公務員的工作能力提出了更高的要求。然而，基層公務員處于最底層，受到各種客觀條件的限制，難以得到常態化、系統化的培訓。工作能力難以提升，與實際需求不相匹配，基層公務員往往會感到力不從心，甚至出現“能力恐慌”。

2.缺乏糾錯容錯機制

在工作中，發生失誤是在所難免的事情，即使再小心細致，也難以避免。事業心、責任感強的干部，工作干得多，發生失誤的可能性也就相對大一些。對于在工作中出現問題的公務員，如果沒有弄清楚事情真相，就進行批評教育，這對于他們無疑是一種打擊。此外，新常態對官員能力提出新要求。當前的新經濟形勢對我國官員傳統的思想構成了一定的威脅，依靠盲目投資等短期經濟刺激方式來拉動經濟的邊際效應加速遞減，負面效應愈加明顯，過去那種“粗放式”的經濟發展模式走到了盡頭，中央對官員的政績考核不再唯GDP，而是更加強調發展的質量、方式與后勁，要求官員重點關注轉方式、調結構、促改革、惠民生。如此一來，由于缺乏糾錯容錯機制，一些官員出現了“能力恐慌”，不知道該怎么干，即使有想法也可能因為怕犯錯而不敢干，因而選擇“懶政”。

三、基層公務員“懶政”的治理之道

(一)改革組織體制機構

1.打破僵化的組織結構

如前所述，行政組織的科層結構僵化是造成公務員懶政的重要組織原因。為此，政府相關部門需要結合政府機構改革和職能轉變進程，對政府組織管理進行改革。首先，實現公務員工作的豐富化。可設置一定的流動崗位，讓基層公務員在不同的崗位上進行工作，防止因為公務員對單調乏味的工作產生倦怠。這需要上級領導增強自身的科學文化素質，并且需要政府及相關機構定期派其進行學習。對于一些沒有工作經驗的公務員可以派他們到一線去工作學習；對于沒有外部交流機會的公務員來講，內部輪換制度是一種不錯的解決方法，每個公務員都可以在不同崗位上得到鍛煉和提升。其次，政府可以嘗試以自愿的方式讓基層公務員充分表達自己的意見，最好以匿名的形勢開展，增強基層公務員對組織的認同感與歸屬感歸屬感，提高管理效率。最后，政府部門應當加強基層公務員的工作設計，逐步提高其自由裁量的權力，減少基層工作的單調性，增強基層公務員對工作的熱情。總而言之，破除科層制的僵化性是預防公務員“懶政”的關鍵點。

2.探索合并設立或合署辦公

十九大報告提出探索“雙合”改革，被視為大部制改革之后更深層次的改革創新。首先，在改革主體方面，要盡快明確省市縣開展改革的順序，以及參與改革的黨委和政府部門。其次，在改革形式方面，要科學區分合并設立和合署辦公的標準，進一步完善“雙合”改革的合法性基礎，使此次改革不異化為另一種形式的聯合執法。再次，在改革原則方面，要界定職能相近的范圍和標準，平衡好改革進程中的綜合性和專業性關系。最后，在改革屬性方面，“雙合”改革之后，合并設立或合署辦公后的部門權力大增，要防止權力濫用的情況發生。通過“雙合”改革，改變機構臃腫、人浮于事的現狀，明確公務員個人責任，改變其“為官不為”的現象。

(二)建立健全監督考核制度體系

1.構建多元化的監督體系

多元化監督體系的構建要解決的是“最后一公里”的制約問題。公務人員的行為要更加公開透明的接受社會公眾的監督，借鑒政府信息“公開為常態、不公開為例外”的原則。首先，落實體制內的監督，建立監察委員會，將官員“懶政不為”納入紀律檢察監督范圍，以及建立長效的巡視機制，提高監督頻率，提升監督能力。其次，協同體制外的監督，增強監督合力。一是要發揮人大、政協的橫向監督作用，法院、檢察院的法律監督作用。二是加大社會輿論對干部行政效能的監督力度，輿論監督以其信息傳遞的公開、迅速、廣泛等特點，可以有效地抑制權力行使者的不良動機和行為。新聞媒體要注意反映民意、對庸官、懶官的某些行政不作為、行政效能低下等行為進行批評揭露，以促進政府行政效能的不斷提高。此外，還要注重給予這些監督形式以權力的保障，切實發揮輿論監督的有效性。三是擴大社會監督的渠道，鼓勵公民積極參與“庸官懶政”的治理。開展群眾問政、民主評議、民意調查等工作，通過“滿意度調查”讓民眾評議各部門的工作狀態與工作質量，并納入績效考核，及時褒揚勇于擔當、干事創業的干部，鞭撻為官不為的干部。

2.建立完善的考核制度和必要的淘汰機制

立法明確官員作為和法定職責的標準和要求，如權力清單、責任清單，要有看得到的考核。要積極引入第三方機構進行橫向評價、縱向評價以及服務對象評價相結合，促進政府問責機制建立，用量化的指標官員進行績效考評，強調數量指標而弱化主觀印象和人際親疏的影響。要破除只有原則而籠統的規定，明確應該做些什么、做到什么程度，在重要崗位用好“一票否決”的指標，真正反映出政府部門及其人員不同的工作業績、工作狀況與工作作風。同時，依托完善考核制度，探索建立健全公務員淘汰機制。當前一些地方實行的“干部召回制度”就是這種淘汰制度的重要形式。淘汰機制通過考核結果的運用為所有公務員上了“緊箍咒”，目的就是提高公務員的憂患意識，警醒并改正自身的不足，激活工作積極性。只有把握好淘汰機制，實行“能進能出”，健全“能上能下”的綠色通道，才能以公務員淘汰機制來使公務員隊伍充滿活力。

(三)建立完善的激勵機制與糾錯容錯機制

1.建立完善的工作激勵機制

首先，需要對公務員進行一定的物質激勵。第一，要根據國民收入水平定期調整基層公務員工資標準，使其工資水平與國民經濟發展相協調、與社會發展相適應。第二，要實現基層公務員工資增長與其工作付出以及職能相掛鉤，拓展官員合法化收入渠道。

其次，還要重視基層公務員精神層面的激勵。一方面，良好的升遷晉升前景是維系公務員職業精神，有效遏制懶政思維的重要因素，因此明確公務員晉升的基本條件是第一步。馬克斯韋伯認為升遷根據年資與業績，或者兩者一起決定，是理性官僚制的重要特點。據此，明確年資和業績在公務員晉升中的影響權重，確定業績優先的晉升準則，再將晉升的時間、地點、崗位以及相關因素對外公布，做到透明、公平、公正，確保公務員之間平等的晉升機會，以健全公平公正公開的晉升機制是第二步。第三，搭建“雙梯制”制度，實現晉升職務與晉升職級脫鉤，破解晉升實職“僧多粥少”的困局，拓展晉升空間，充分調動基層公務員工作的積極性。

另一方面，要建立穩定的基層公務員培訓機制。公務員的工作能力不僅決定了其服務水平的高低，更是直接影響了群眾對于政府的印象。而培訓則是提升公務員工作能力的重要途徑。第一，要增強基層公務員的培訓意識，廣泛宣傳培訓的重要性，使基層公務員積極地參與到培訓當中；第二，要進行“持續培訓”，使基層公務員培訓常態化；第三，加強培訓的針對性和實效性，以崗位需求為導向并且根據我國的新常態新要求設立與時俱進的培訓內容，使基層公務員的工作能力、工作方式、工作水平與實際需要相適應。

2.建立容錯糾錯機制

寬容干部失誤是新形勢下干部管理的內在要求。寬容失誤、理解失誤，正確對待工作中有失誤的干部，體現的是黨和國家對于改革創新風險的承受能力。尤其在當前，改革已進入深水區和攻堅期，打破利益固化藩籬，清除體制機制障礙，難免遭遇風險、出現失誤、招來麻煩。這就需要按照習近平總書記“三個區分開來”的要求，明確哪些屬于改革先行先試出現的失誤和錯誤，哪些屬于探索性試驗中的失誤和錯誤，哪些屬于為推動發展的無意過失，明確相關的具體情形和政策界限，建立鼓勵創新、寬容失誤、容錯糾錯政策和機制。在干部管理中，對在改革中敢闖敢試、大刀闊斧、真抓實干，受到挫折甚至發生失誤的干部，予以鼓勵和保護，使他們增添改革創新的底氣，改變基層公務員“不敢為”的心理。