美國管制性征收的界定標準
——美國判例的發展演變

(浙江工商大學法學院　浙江　杭州　310018)

管制性征收(Regulatory Taking)作為征收的一種類型，在我國的法律制度中尚未明確出現管制性征收的規定，但是在行政機關在實際行政過程中卻能經常發現管制性征收的情形。而由于管制性征收這一概念在我國法律制度上的缺失，使得公民的私有財產權利無法得到有效的保障。

目前在世界范圍內，管制性征收(Regulatory Takings)制度的建立已成為不可阻擋的趨勢。在美國的判例與學說上，國家的限制性法令措施是否構成管制性征收，其判斷之標準關鍵在于與國家警察權(Police Power)的區分上。若財產權限制屬國家警察權正當行使的范疇，則不構成管制性征收；反之，若財產權限制逾越國家警察權正當行使的限度，則構成管制性征收。美國聯邦最高法院認為政府過分的管制行為可以被認定為征收。

本文主要介紹美國管制性征收判例中關于管制性征收的界定標準的發展演，從而將對管制性征收的判斷進行特定國家的特定歷史時期考察。

一、取得占有的普通征收

在說管制性征收之前我還是想說說什么是征收，何時政府的行為被視為“征收”了公民的個人財產？征收“政府為公共需求啟動征收權以占有或沒收私人財產”(財產權的保護)。界定之后，認為該財產已經被征收；問題通常在于究竟多少賠償方位恰當。第二種，政府并未通過征收訴訟而援引其征收權，而是實際占有了私人財產但不承認它啟動了征收權，也不提供公正的補償。在這種被稱為事實上或構成上的征收案件中，財產的所有人可能被迫進行一項反向征收訴訟，要求法院以原告財產被政府實際獲得為由，命令政府支付公正補償。在這種反向征收中的關鍵爭議在于征收是否已經發生。

通常早期的征收必須滿足四項基本嚴格的條件，這些條件直接導致賠償。第一，所涉財產對原告和被告有同等價值。第二，被告是有意識地并且故意地進行征收。第三征收是通過被告簡單的直接行為來實現的，沒有第三方或自然事件的輔助或介入。第四，被征用的是整個去拼，而非其一部分。

所以在20世紀初期以前，美國法并不承認管制征收，認為政府征收只包括取得占有的普通征收。當時的判例法認為，如果立法和政府所規定的限制條件是為了實現諸如衛生、道德、公共安全和環境保護等公共利益或防止所有權濫用，指對鄰人和社區有害的方式使用不動產，那么就不存在征收。

如果個人財產經由征收程序被征收，唯一可用的救濟措施通常只是獲得公正補償，但是政府必須是基于公共用途征收個人財產。實際上在實踐中對公共用途的界定是很難判定的，該條件通常能被滿足。例如在凱洛訴新倫敦市案中，純粹的發展經濟也能認定為滿足公共用途。

二、Pennsylvania Coal Co v.Mahon(賓夕法尼亞煤炭公司訴馬洪案)

警察權(Police Power)，也有學者稱之為治安權。在十九世紀末，國家的監管權不斷擴張，警察權管制的范圍也逐步擴大。而警察權是征收的正當化理由。

霍姆斯大法官傳達的聯邦最高法院多數意見認為:首先，為了促進和保證公共利益，政府擁有規范和管制社會經濟活動的“警察權”(police power);其次，個人擁有從事社會經濟活動的權利，但這種權利有一種隱含的限制(implied limitation)，并且須服從于警察權;最后，當州政府行使警察權對個人權利進行管制時，需要保證因此造成的公民財產權利的縮減被控制在一定范圍內。

從以上霍姆斯大法官的推理論證中可以看出，“管制性征收”一般出現在政府行使警察權對社會經濟活動進行調整的過程中。它關注的重點是政府規制社會經濟活動的措施是否會過分干預公民的私人財產權，并因此造成公民財產價值的貶損。不可否認，為了更好地實現和維護社會公共利益，政府有權對社會經濟活動進行必要的規制，公民也應當在合理的范圍內服從政府規制。但是，這種規制必須是有限的，否則就會演變為政府對公民的“巧取豪奪”。問題的關鍵就在于如何確定這一合理的范圍。霍姆斯大法官用“走得太遠”來形容政府的過分管制，并認為這需要在具體個案中做出衡量。

三、我國國內的司法實踐

具體到我國的司法實踐中，說到管制性征收，更多的人會將2011年湖南長沙“禁摩令案”以及2014年北京的“郝香蓮”行政訴訟案所引發的機動車限號限行認為是管制性征收。包括我自己在剛接觸到管制性征收這一問題時，所認定的管制性征收就是限制私有財產權。無論是“禁摩令”還是“限號限行”都是對私有財產權一定程度上的限制。在此我們需要區分附加于公民權利上的負擔與管制性征收。

縱觀美國管制性征收界定標準的發展歷史，我們可以看出，無論是馬洪案還是林格爾案，其所爭議的訴訟標的均是單個私人財產權。區分附加于公民權利上的負擔與管制性征收的一個因素是群體私人財產權與個體私人財產權的區別。

以“禁摩令”為例，采取“禁摩”措施的城市，其理由一般有以下四點：一是認為道路交通日趨飽和，摩托車造成了交通秩序的混亂，影響城市的提速。二是摩托車的廢氣及噪音污染嚴重，對環境的污染比較大，三是摩托車不安全，在所有機動車輛中是屬于交通安全系數、安全性能較低的車種。摩托車交通肇事在道路交通事故中占的比重很大。四是摩托車的檔次外觀影響城市形象，在這種“禁摩”措施之下，摩托車的使用受到很大限制，即使買了摩托車也無法獲得行政機關的許可登記，也就喪失了對摩托車進行使用的合法性。在這里需要引入一個“特別犧牲理論”。從社會連帶的觀點來看，私人在行使自己的財產權利時也負有一定程度的社會義務，所以如果國家對私人財產的限制造成了私人財產的損失時，如果該損失屬于社會義務的范圍，個人自應忍受。但是如果在某些情況下，因限制存續時間過長或限制強度過大而使私人造成特別損害時，私人基于這種特別犧牲和公平負擔的法理，應該得到一定的補償。

這里存在一個行政管制行為與管制性征收行為的區分。法學界關于管制討論的一個焦點是行政程序及對管制機構行為的司法控制。管制機構的行為必須遵守授予其權力的成文法及行政程序法。對行政管制行為與管制性征收行為尚未進行區分。