城市治理的策略選擇

(中央民族大學管理學院　北京　100081)

一、城市治理興起背景

城市治理研究在國內外都是處在初步發展階段，它引入中國只有十幾年的歷史，對于西方發達國家來說，其發展歷史也僅有二十幾年。

治理理論是在20世紀晚期才興起的。20世紀70年代末，80年代初開始，西方國家政府改革運動及其后的新公共管理實踐推動了治理理論的形成，20世紀90年代以降，治理問題成為政治學、行政學和管理學等領域探討的熱點，引起了西方學術界的廣泛關注[1]。

2000年以后，中國學者受西方的影響而開始關注城市治理研究。早期國內學者主要引介西方城市治理研究，一些學者也將其翻譯為“城市管治”，其中，陳振光、胡燕、顧朝林、易曉峰等學者介紹了城市治理產生的背景、概念、特征、模式，以及西方和發展中國家城市治理的研究成果[1]。學者們把城市治理研究的相關問題引入中國并進行研究，雖然如此，但總體表現出來的是受西方的影響較深。近年來，隨著城市治理研究的不斷深入，中國的城市治理不再局限于理念探討和對西方治理實踐的介紹，現在已經逐步拓展到了城市治理管理實踐的分析之中。

二、城市治理的含義

英語中的“治理”(governance)可追溯到古拉丁語和古希臘語中的“操舵”一詞,原意主要是指控制、指導或操縱,與政府(government)的含義交叉[2]。從20 世紀 80 年代開始，治理一詞在政治與行政管理領域中頻繁使用。不同學者對治理一詞都有不同的定義。根據1992 年全球治理委員會(commission on global governance)對治理的定義,以 “ 爭取使用政治權威控制和經營社會及資源以爭取社會和經濟的發展”,并強調:(1)法制精神(2)公共機構公正地管理和使用開支(3)政府領導向人民負責(4)建立在信息技術基礎上的政治與行政公開[3]。

關于治理的定義，俞可平認為,治理意味著一系列來自政府,但又不限于政府的社會公共機構和行為者；意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性；意味著涉及集體行為的組織必須依靠其他組織；意味著參與者最終將形成一個自主的網絡；意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力,不限于政府的發號施令或運用權威[3]。筆者認為，治理是政府部門、企業、社會團體或個人對他們共同事務的相互協調與管理。它是使個體或團體為了相互之間的利益最大化而聯合行動的持續過程。基于治理的這一基本理念，城市治理即為了謀求城市的發展，政府部門、私營部門、非盈利組織和個人聯合起來，相互協調并共同解決城市中的各種問題，從而實現城市良性發展的利益整合過程。

三、城市治理模式

城市治理的模式多種多樣，并不固定。國家不同，地區不同，治理的模式也不同。即使在同一國家同一地區在不同的時期的治理模式也有所差別。考察了發達國家城市發展模式后，Pierre(1999)認為西方有四種主要的城市治理模式,即管理模式、社團模式、支持增長模式和福利模式。YU(2000)認為城市治理模式有二十多種，包括公私合治模式、新精英模式、超多元模式、合作型治理模式、發展型政府模式、規制型政府模式、新管理主義城市治理模式、新自由主義城市治理模式等[4]。從城市治理的內涵和城市治理的實踐出發，筆者認為城市治理比較典型的模式有以下4種。

(一)企業化城市治理模式

該模式流行于北美和歐洲的中小城市，有些大城市也受其影響。這種模式是最為廣泛的城市模式之一。該模式的企業化有兩方面的意思,一方面是城市的企業化,即把企業的管理方法運用于城市管理 ；另一方面是將競爭機制引進城市政府部門,使得政府管理者有企業家精神。企業化城市治理模式有以下特點：首先，城市政府組織機構的企業化，即把政府管理看成企業管理那樣。城市政府的作用和重要活動就是對城市進行經營和管理,創造良好的城市服務,該模式下的政府目標是城市經濟的持續增長。其次，需要一位像企業家那樣具有企業家精神的市長來進行領導，他敢于冒險,勇于創新,用心的經營城市。再次，廣泛采用城市形象設計和進行城市營銷。最后，政府決策的形成和實施并不是政府獨自完成，而是依靠政府、營利組織和非營利組織的合作與整合來完成。與中國不同，西方的非政府組織一般都會很發達,比如各種各樣的行業協會、咨詢機構、志愿者組織和事務所等,他們都承擔許多公共事務。

(二)國際化城市治理模式

按照 Friedmann 等人的標準,全世界只有紐約、倫敦、東京等屈指可數的幾個城市稱得上國際城市或世界城市,而香港、新加坡、北京、上海等只是區域性的國際城市，但是國際化城市治理模式卻是盛行于國際范圍的城市發展模式,不僅對于大城市而且對于小城市都有可借鑒之處[4]。該模式主要有以下特點:(1)城市分工的國際化；(2)城市發展的區域化；(3)城市管理主體的多元化與國際化；(4)城市運行規則的國際化與現代化；(5)城市的特色和個性化發展。

(三)顧客導向型治理模式

20 世紀 80 年代以來,興盛于西方國家的政府改革運動(又稱為新公共管理運動),其重要特色即是建立顧客導向型政府,提供與最好企業相同的政府服務,爭取政府的顧客的最大的滿意度。1993 年,美國總統克林頓簽署第 12862 號行政命令(Executive order No.12862),要求所有聯邦政府機構全面評價他們的顧客滿意水平,制定提高顧客滿意的計劃。這項命令是對美國國家績效報告(NPR)的具體解釋和回應,被認為是政府為顧客服務的革命和政府服務的徹底變革。

我們可以把城市政府顧客定義為城市政府服務的人。城市政府顧客根據不同的標準又可分為內部顧客和外部顧客。內部顧客是指政府內部工作人員,比如說普通公務員是科長的顧客,科長是處長的顧客；外部顧客是指享受政府服務的人,即城市市民。這里的市民是廣義的概念,它包括傳統意義上的城市居民和非城市居民。用這種方式看待顧客,我們通常所說的打工者、城市民工、跨國公司皆為城市政府的顧客。也可把城市政府的顧客分成一般顧客和核心顧客。一般顧客指對城市的發展起一般的作用,流動性弱,較難用腳投票來表達其偏好的人；核心顧客則與此相反,對城市的發展起著決定性的作用,極易用腳投票的人,如高素質的生產要素和跨國公司；又可以將城市政府顧客分成個體顧客和組織顧客,個體顧客是城市市民,而組織顧客是指城市中的各種贏利和非贏利組織等。

(四)城市經營模式

城市經營是典型的中國城市治理模式。對于誰最早提出城市經營概念目前仍存在爭議。一種觀點認為是由上海前市長汪道涵提出的,他在 1998 年在中國城市經濟學會一次研討會上提出城市現代化要走“經營城市”之路；一種觀點認為城市經營是由大連市前市長提出并付之實施,由于其 8 年的經營,大連市由昔日的重工業城市變成一個環境優美享譽海內外濱海名城。從中國城市治理實踐的內涵出發,城市經營萌芽于 1980 年代的城市建設實踐,如當時的天津市長李瑞環就提出并實踐城市政府的規劃建設管理職能,興起于1990 年代,1990 年代由于眾多城市的實踐使城市經營的理念和做法在我國迅速得以傳播[4]。

四、城市治理的策略選擇

(一)智慧城市

“智慧城市”的概念源自 IBM 公司 2008 年提出的“智慧地球(smart planet)”理念，其核心是“感知化”、“互聯化”和“智能化”，該理念一經提出即引起了全球廣泛的關注，IBM 公司認為，“智慧城市”是有意識地、主動地駕馭城市化這一趨勢，運用先進的信息和通信技術，將人、商業、運輸、通信、水和能源等城市運行的各個核心系統整合起來，從而使整個城市作為一個宏大的“系統之系統”，以一種更智慧的方式運行，進而為城市中的人創造更美好的生活，促進城市的和諧、可持續的成長[5]。美國學者 Andrea Caragliu 等認為智慧城市是通過參與式治理，對人力資本、社會資本、傳統和現代的通信基礎設施進行投資，促進經濟的可持續增長、提高居民生活質量以及對自然資源明智的管理。

國內外學者從不同角度對智慧城市予以界定，從中可以歸納出智慧城市的內涵包括信息通信技術的基礎性作用、注重經濟發展和鼓勵創新、促進各部門間資源共享和協同作業、實現社會包容、關注人力和社會資本的作用、保護環境并合理利用自然資源等方面。

1.注重經濟發展和鼓勵創新

智慧城市一方面注重推動城市的經濟穩定和繁榮，發展社會生產力，發揮地區經濟優勢，為知識型人才提供大量的就業崗位和發展機遇； 另一方面，智慧基礎設施的建設將為物聯網、新材料、新能源等新興產業提供廣闊的市場，激勵創新，鼓勵政府、企業和個人在智慧基礎設施之上進行科技和業務創新，為城市提供源源不斷的發展動力以助力產業發展和經濟運行[5]。

2.促進各部門之間的資源共享和協同作業

基于網絡基礎設施，城市不同部門和系統之間能實現信息共享和協同作業，更合理地利用資源，做出最好的城市發展和管理決策，及時預測和應對突發事件和災害，精簡業務流程，降低服務成本，達成城市運行的最佳狀態。

首先，在公共服務方面，需要建立“一站式”服務平臺，推廣電子化行政中心，全面提升公共服務效率和質量； 其次，在城市管理方面，強調提升城市管理與運行能力(交通、環衛、城市監管、供水供電)，讓城市中各個功能彼此協調運作，為居民和企業提供優質的生活發展空間； 再次，在公共安全方面，要求對突發事件和災害具備應急反應能力。

3.實現社會包容

許多研究聚焦于為各種不同的城市居民在公共服務中實現社會包容。縮小數字鴻溝，提高家庭寬帶普及率，減少信息不對稱，促進決策者兼顧公平的城市發展理論，促進研究者和政策制定者去關注城市發展中至關重要的公平問題，有助于開發和制定更有效、更準確的公共服務方案[5]。

綜上所述，智慧城市是對現代城市治理理念的創新，是在充分合理利用 ICTs 的基礎上，將物聯網與互聯網系統完全連接和融合； 在縮小數字鴻溝、促進信息共享的基礎上，通過參與式治理，讓決策者更智慧地管理城市、保護環境，更合理地利用和分配人力資本、社會資本和自然資源，促進城市經濟增長和維持城市的可持續發展，提供更完善的公共服務，不斷提升居民生活的質量，促進社會各階層的平等[5]。

(二)良法善治

城市治理的價值理念以不同的學科作為背景來解釋都會有不同的觀點和結論，但以良法善治作為城市治理的價值追求應該說是具有共識的，可以說城市的良法善治理念的確立是城市治理從傳統型管理理念向現代型治理理念的價值轉型[6]。法治精神的要義就是 “良法善治”，“良法善治”是法治的最本質特征。一般語境下的 “善治”，就治理主體而言，善治是善者治理；就治理目的而言，善治是善意之治，就治理方式而言，善治是善于之治，就治理結果而言，善治是善態之治。

總而言之，城市治理的 “良法善治”應該成為政府與公眾對城市公共事務進行共治的新型治理模式，通過還政于民、還權于民，發揮人民主體性作用，實現公共利益最大化的根本要求。從城市治理 “良法”到 “善治”的過程實際上應該是一個賦權于民的過程，即賦予人民治理城市立良法之權，又賦予人民治理城市的參與之權，還賦予人民治理城市的監督之權，同時也賦予人民治理城市的評價之權。

城市治理法治必須是良法善治，然而立良法與行善治先要從傳統的城市管理向現代城市治理轉型。筆者將這種轉型概括為：從物本向人本轉型、從官本向民本轉型、從政策向法制轉型、從無限向有限轉型、從戰術向戰略轉型。

第一，從物本向人本轉型，完善城市治理法治的能動機制。傳統的城市管理往往重視城市的物質層面，比如城市整潔、建筑靚麗、馬路寬敞等，往往忽視的是人在城市治理中的地位、作用和尊嚴，實際上這個世界如果用制度來規制，最易規制的是物，最難規制的是人，因此，從傳統城市管理向現代城市治理轉型首先應該明確，人是城市治理的主體,城市治理的目的是制定統一規則、嚴格執行規則，更好地服務于人，明確每一個人作為城市治理主體應有的權利和義務，為人們的生存和發展提供一個自由、舒適、有序和清新的城市環境、城市秩序和行為指南[6]。

第二，從官本向民本轉型，完善城市治理法治的主體機制。傳統的城市管理往往注重自上而下的行政動員，管理的價值理念是以 “官”、紅頭文件和行政命令來定位的，政府管理部門和人員實行縱向的管理模式，首先要調整的是城市治理主體機制，改變以政府為單一主體的城市管理模式，代之以政府、非政府組織及其他社會組織和公民為多元主體結構的城市治理模式，充分發揮社會組織和民眾在城市治理中的作用，體現從官本向民本的轉型[6]。

一般而言，民本概念就是以人民為本位，或者說人民主體性。因此，所謂從官本向民本轉型，就是要在城市治理法治中尊重和踐行人民的主體性，將民本的內涵從法治規則層面上固定下來，維護和保障好公民權益，樹立民本城市的法治理念和打造民本城市的治理模式。

第三，從政策向法制轉型，完善城市治理法治的規則機制。傳統的城市管理規范大都以政策制度為主，占了 98%以上，基本上以通知、意見、方案、辦法、計劃、綱要和規劃等政府和部門文件形式發布實施，只有不到 2%的規范性制度屬于法規和政府規章，其位階、等級和效率都較低。這一政策制度與法規制度的結構性失衡現象非常普遍，出現了以政策制度調整為主、法規制度調整為輔的不正常局面，因此，從法治建設的戰略目標來看，現代城市治理必須從政策制度向法規制度轉型，城市治理的制度體系建構應該以法規性制度為主，以政策性制度為輔，更多地運用法治規則來治理城市，展示給公眾穩定的、權威的和可預期的城市治理目標[6]。