新常態下審計監督全覆蓋路徑研究

林 健

福州外語外貿學院財金學院，福州，350202

近年來，中央政府及國家發改委結合中國經濟的發展現狀，對中國自改革開放以來的經濟發展模式進行深化改革，使我國的經濟發展步入了新常態。在中國經濟發展的新常態時期，我國的經濟增長速度逐漸變緩，同時全國的經濟發展結構不斷的轉化升級，以創新驅動作為全國經濟增長的動力。經濟發展形勢符合十八屆三中全會以來中央關于經濟深化改革發展目標，與此同時，國家審計、注冊會計師審計和內部審計三大審計系統構成的“三位一體”審計監督體系也成了現階段經濟發展、深化改革中的重要組成部分。國家審計工作產生的主要原因在于受托經濟責任，主要目標就是保障政府有效履行職責，進行有力的監督。閻金鍔指出，審計的本質就是經濟監督[1]；劉家義指出，國家審計提高了國家治理能力，對權力進行監督制約，保障國家系統的有效運行[2]。公共財政資金、國有資產的劃撥、分配及使用都需要審計部門進行有效的檢查監督。審計監督能夠及時發現各項政策和法律法規的執行情況，為決策部門提供準確、可靠的信息，防止政府人員濫用行政權力，以權謀私行為。通過堅決查處違法違紀等問題，進一步修改完善法律法規，約束相關人員權力行為，以便有力推動國家民主法治建設，推進國家治理現代化。實踐證明，審計能很好發揮作用的國家，其法治化程度通常也比較高，國家治理的水準也比較高，反之亦然。本文針對新常態下國家審計治理功能的作用機制進行研究。

1 政府審計監督全覆蓋的含義

我國《憲法》規定，國務院及縣級以上地方政府均設置審計機關，負責對國務院各部門及地方各級人民政府、金融機構、企事業單位和部門進行審計監督。全國人大常委會在1994年通過了《審計法》，并于2006年2月28日對《審計法》進行了修訂。隨著我國經濟政治改革的不斷深入，國家治理涉及的領域不斷擴大，治理的風險也在增加，對審計監督范圍、內容和監督層次提出了新的要求。黨的十八屆四中全會明確提出“對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋”，并進一步明確了審計監督的對象和內容。

審計監督對象是指審計機關依法檢查國家行政機關及企事業單位[3]。《審計法》規定，必須接受政府審計監督的包括：國有的金融機構、國家事業組織、國有資產占控股地位或者主導地位的企業、社會保障基金和社會捐贈資金、單位主要負責人應負經濟責任的履行情況以及其他法律規定應當接受審計的部門和單位。

政府審計監督是指對財政、金融與保險、公共投資、政府行政部門、公營企業及公債等進行審計。依據《憲法》和《審計法》的規定，政府審計機關不僅要對政府公共財政資金、國有資產、國有資源財政收支情況進行檢查，而且要對從管理、分配、使用涉及的過程和環節進行檢查，對制定、執行公共政策的負責人的經濟責任進行監督[4]。2014年，國務院出臺《關于加強審計工作的意見》，進一步指出要對穩增長、促改革等政策措施落實情況進行審計監督。

審計監督全覆蓋符合“標本兼治”的要求。審計具有“預防、揭示、抵御”功能，審計機關具有高度的獨立性，依法行使審計監督權，不受其他單位干擾。審計監督全覆蓋，一方面檢查發現貪污腐敗、以權謀私等違法案件；另一方面，針對問題并結合我國改革發展的新形勢與新要求，為審計工作或被審計單位提出具有針對性、建設性和可操作性的建議，更好地服務于國家治理[5]。

2 影響實現審計監督全覆蓋的因素

2.1 審計任務重，審計資源有限，難以滿足審計監督全覆蓋的新要求

現階段的經濟發展模式中，我國的基層審計機關普遍存在著以下問題：一是審計人員嚴重不足，審計能力參差不齊；二是各個系統組織所下發的審計工作繁多，審計人員無法完成。通過對隸屬于W市的11個區縣審計機關進行調查發現，近年來，隨著審計機構規模的不斷加大，各基層審計機關都相應地進行了大量的招錄與聘請審計人員的工作，但是所補入的新生力量依然解決不了審計力量的缺口，審計監督不能全覆蓋的問題依然很嚴重。一直以來，W市所公認的L縣審計局在審計人員數量與業務能力方面均屬W市各區縣內的佼佼者，但是，在實際業務開展過程中，對于公共資金、國有資產資源以及領導干部經濟責任等方面依然不能做到審計監督全覆蓋。隨著經濟的發展，審計對象不斷擴展，審計內容更加復雜化，社會對審計的需求也在不斷增長。開展審計監督全覆蓋，意味著審計項目的大量增加，然而相應的審計資源跟不上審計工作的需求，現有的各基層審計機關對于上級所下發的審計任務，只能勉強完成年初所安排的審計工作。如果在工作開展的中途出現少數審計人員調離的情況，則該審計機構的剩余審計人員就不能完成上級審計機關安排的年度任務，所以現有的審計機構及人員只能勉強維持最基本的審計工作，如果想要做到審計監督全覆蓋，則力量不足，困難重重。

2.2 審計人員專業能力不足，審計隊伍建設速度緩慢

2.2.1 審計機關內部對審計人員缺乏職業發展路徑規劃

根據我國各地區的審計機構建設現狀，審計機關的現有審計人員大部分都是從財務、紀檢部門等非審計專業系統借調和選派過來的人員，通過這種方式組建的審計隊伍其顯著缺點就是工作專業性與主動性不強，很難為了審計局的發展而作出建設性的工作[6]。這是因為現有的審計部門沒有培養足夠的專業審計人才，沒有重視對審計人員的業務培養與職業規劃路徑建設，導致審計機構人才缺失，難以完成審計任務。

2.2.2 審計隊伍知識結構單一

審計人員不僅需要精通會計、審計知識，還需要掌握計算機、法律、管理等多方面的專業知識，對單位的各項工作業務知識要十分了解，這要求審計人員要不斷提高自身業務技能。而審計機關人員都是事業編制人員，在招聘增加審計人員方面較為困難，審計人員人數增長十分有限，而單位內部人員工作穩定，流動偏少，部分人員年齡稍顯偏大，缺乏大量的高層次審計專業人才，因而難以滿足現實的審計需要。

2.2.3 缺乏完善的審計工作績效考核機制

現有的審計工作績效考核是根據《中華人民共和國公務員法》進行考核的，考核機構為審計機關的組織或者人事部門，在考核時通常運用獎勵、職務晉升或者授予榮譽稱號的方法對員工進行工作績效獎懲。但是在這種考核機制下，不同地方審計機構所表現出來的考核標準并不相同，并不能充分體現出審計人員的工作能力。因為有的審計機構審計人員少，其競爭力自然就小，獲得獎勵就更容易。另外，在對審計人員的工作績效進行考核之后，其獎勵機制并沒有得到有力的執行，很多時候其考核機制只能流于形式。不同分屬機構的審計人員通過私下交流溝通發現，年度審計工作考核結果并不能充分反映出付出與回報的正比例關系，往往很多人員會出現付出與回報不匹配，嚴重影響了審計人員的工作積極性，導致其工作效率低，阻礙了審計監督全覆蓋工作的推進。

2.3 審計技術不能適應數字信息化時代的需求

隨著國家“十三五”規劃的逐步實施，數字信息化技術在我國各行各業得到了有效的發展與應用。而數字信息化在各行各業的應用，導致很多重要數據信息密度低，審計工作量變得越來越龐大，為我國審計部門的審計工作帶來了很大的困難。另一方面，相關審計機構所獲得的財務收支大多投資在計算機操作系統與網絡建設方面，而缺乏對審計人員的數字信息化審計技術知識培訓，導致審計人員面對數字化經濟依然習慣于手工查賬，不能熟練運用計算機審計技術，從而造成審計效率低，無法完成相應的審計工作。還有很多地方審計機關對于所屬區域的審計信息數據庫建設不完善，在審計工作開展的過程中審計數據的類型與審計操作軟件不協調，審計效率低下，嚴重影響了審計工作的有效開展[7]。

2.4 境外國有資產審計空白

隨著中國經濟的高速發展，中國企業規模不斷擴大，并從國內市場走向國際市場。為獲得更大的市場份額以及穩定的原材料供應，中國的國有企業開展了大量的境外投資和海外并購，自從2008年金融危機發生以后，加上“一帶一路”的實施，許多國有企業大手筆收購國外公司股份，境外國有資產增長很快。根據國務院國資委公布的數據顯示，截至2014年底，中央企業在世界150余個國家或地區設立了分支機構，這些分支機構資產總額高達38.7萬億元，其中列入國資委監管的純境外中央企業資產總額也高達4.68萬億元。大量的央企境外資產基本上未納入審計范圍，很容易造成國有資產的流失。

2.5 審計法規制度落后

隨著中國進入經濟改革的深水區，全國范圍內的審計工作也進入了新常態，當前審計法律法規已經不能適應新形勢的審計工作開展要求。例如，很多地方政府對于審計的綱領性文件缺失，我國現有的審計法在第2條、第3條、第5條對于審計監督工作提出了必要的法律依據，但是，對于審計過程中所發現的違法違規行為處理方法的規定卻不明確，所以，當下的審計機關雖然是國家重要的監督部門，但是對于相關的審計人員應負的責任和義務在法律中的規定較少，導致審計人員能夠通過法律的漏洞濫用權力或對工作敷衍了事。更為嚴重的是，在這種法律背景下的審計工作開展缺乏極度的嚴謹性、規范性、法律性，增加了審計風險，不利于審計工作的有效開展。

3 實現審計監督全覆蓋的路徑

審計監督全覆蓋就是要求審計過程中要全面、重點以及有針對性的審計，針對當前國家審計未能全覆蓋的影響因素，必須采取必要的措施。

3.1 整合審計資源

一是要有效整合上下級審計機關，發揮上級審計機關對下級審計機關的領導作用，對重大審計項目開展聯合審計，互相交流和資源共享，避免重復審計而造成審計資源浪費，由本級審計機關開展的大型審計項目，如果由某一部門單獨工作難以完成的，要整合相關的專業人員，互相協作，提高審計效果。

二是加強國家審計和單位內部審計的有效合作。國家審計過程中，要和對方單位內部審計人員有效溝通，充分利用內部審計人員的有利條件，查找可能存在的問題[8]。由于內部審計人員歸屬于被審計單位，往往獨立性較差，政府審計機關可以選派有經驗的審計人員，進行跟蹤審計，直接參與日常審計監督工作，從而提高單位內部審計的工作質量。

三是購買社會審計服務。會計師事務所擁有較多的注冊會計師資源，審計機關可以聘請有豐富工作經驗的注冊會計師參加審計工作，共同完成審計項目；也可以向社會公開招標，選擇若干信譽良好的社會中介機構參與審計工作，出具審計報告，從而有效利用審計資源，擴大審計監督的覆蓋面。

3.2 修訂審計法規，提高審計人員工作獨立性

為了全面推行審計監督全覆蓋，必須強化我國國家審計的獨立性。當前，應適時修訂《審計法》及實施條例，保障審計機關依法獨立行使審計監督權。可以采取循序漸進的解決辦法，即上級審計機關領導下級審計機關，使市、縣(區)兩級國家審計機關不對本級人民政府負責，相應的審計人員工資和審計經費不再由對應的地方政府負擔，轉而由國家財政解決。全國審計機關歸屬于中央審計署負責管理，這樣就解決了地方國家審計機關的獨立性問題，審計署可以不屬于國務院的組成部分，改由全國人民代表大會負責，受全國人民代表大會監督。

隨著審計對象的擴大，要加快新興審計類型的立法步伐。以環境審計為例，環境治理和保護引起了社會的廣泛重視，社會各界對開展環境審計的要求越來越高，然而環境審計如何審，審哪些，需要盡快制訂相關法律法規，用于指導環境審計的實務操作，制定全國統一的環境審計評價指標體系。

3.3 加快審計信息化建設

審計信息化建設能夠有力推動審計全覆蓋。以往的審計工作相對依賴于抽樣分析，無法收集和分析全部數據。審計信息化建設，可以通過搭建數據收集整理云審計平臺，與各個部門聯合協作，召開協調會議，研究如何將各個部門的數據實現統一收集、統一格式、統一存在數據庫云審計平臺中，可以使審計人員能夠利用所有信息資料，通過采用計算機收集、整理和分析數據，發現其中的異常情況，判斷高風險的領域，從而真正做到從抽樣審計轉變為有重點的全面審計，使得審計結論準確可靠。審計信息化建設還可以讓審計人員轉變審計方式，將現場審計轉變為遠程審計，通過被審計單位將相關會計資料轉化為電子數據資料存儲起來，審計人員通過遠程查看被審計單位的數據庫即可進行審計，提高了審計效率。除此之外，為了適應信息化社會發展的工作要求，系統性關聯審計模式應不斷地加強，注重信息化系統因設計不完善、不科學而造成的審計風險。最后，為了提高行政管理效率，應該構建電子商務與電子政務相結合的信息化數據系統，而且通過建立完善的信息化數據系統公開平臺，將對政府的監督審計工作轉移到大眾監管系統中，有效提高行政管理效率，杜絕現階段出現的“建而不用”“應用效能不足”等現象，實現對政府機構監督管理的公開化、現代化。

3.4 推動境外國有資產審計

隨著我國經濟的發展，國有企業在國外開展了大規模的投資與并購，大量的境外國有資產缺乏審計監督。在審計全覆蓋的要求之下，對境外的國有資產開展審計已經勢在必行。相關審計機構要精心選聘精通外語、國際會計準則、國際審計準則的專業審計人員，對他們進行專業培訓，掌握境外審計所需知識；還要完善國有資產對外投資數據庫，收集境外資產情況數據，逐步開展境外國有資產試點審計工作，積累審計經驗，進而開展世界各地區的國有資產審計工作，也可以借鑒國外跨國企業的做法，將對海外資產的外部審計委托給國外的“四大事務所”等大型審計機構，審計機關委托過程中應明確審計目標、審計重點，對中介機構的審計結果加強監督。

3.5 建立和完善審計問責和結果公開制度

審計對公共資產和國有資源全覆蓋，不僅要查出違法違紀問題，而且要對相關人員追究責任，強化存在的問題整改，它是審計監督工作的重要內容之一。當前，審計工作存在這樣的錯誤傾向，重審計輕整改，以至于審計工作往往無效果，相關人員敢于屢錯屢犯。因此，要建立健全審計整改責任制，加強整改檢查，對相關人員進行責任問責，要堅持誰主管，誰負責的原則，被審計單位責任人對發現的重大問題要親自負責，并將整改結果向審計機關、政府報告。

對于審計查出的問題，要明確時限，及時整改。對于能夠立即改正的違法問題，在審計過程中就要求被審計單位整改；無法立即改正的問題，要求在規定期限內進行整改。審計工作結束后，審計機關必須進行審計回訪，檢查整改后的效果，對于沒按要求整改的單位，審計機關要向上級有關部門反映，進行處理。

擴大審計結果公開的范圍。對審計查出的問題和整改結果要向社會公開，充分發揮社會監督功能，并產生相應的威懾力，使相關部門和人員不敢再犯。目前，許多地方審計機關不公布審計結果，或只是簡單公布審計結果，無法產生真正的審計威懾效果，所以要加強審計結果公開，接受群眾監督，提高審計的權威性，創造良好的審計監督環境。

4 結 語

在當前復雜的經濟形勢下，為了推進政府治理改革和發展，審計監督全覆蓋是十分必要的，當前，審計機關還局限于財政收支審計，在涉及公共資金和國有資產等方面的審計還存在較多問題，難以實現審計監督全覆蓋。隨著社會改革的不斷推進，有必要加大審計力度，解決存在問題，采取適合的審計模式，從而實現審計監督全覆蓋。